Надзор за исполнением законодательства в сфере топливно-энергетического комплекса

(Панов С. В., Клюев С. В.)

("Законность", 2011, N 2)

Текст документа

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ

ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА

С. В. ПАНОВ, С. В. КЛЮЕВ

Панов Сергей Валентинович, прокурор Удмуртской Республики.

Клюев Станислав Владимирович, прокурор Граховского района Удмуртской Республики.

В статье анализируется положительный опыт прокуратуры Удмуртской Республики по надзору за исполнением законодательства в сфере топливно-энергетического комплекса, координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в сфере ТЭК.

Ключевые слова: исполнение законодательства в сфере топливно-энергетического комплекса; преступность в сфере ТЭК; организация прокурорского надзора.

Supervision over implementation of legislation in the fuel and energy sector

S. V. Panov, S. V. Klyuyev

The article analyzes positive experience of the Public Prosecutor's Office of the Udmurtian Republic in supervision over implementation of legislation in the fuel and energy sector, coordination of activities of law-enforcement authorities in combating crime in the fuel and energy sector.

Key words: implementation of legislation in the fuel and energy sector; crime in the fuel and energy sector; organization of prosecutorial supervision.

На протяжении последних нескольких лет одним из приоритетных направлений прокурорского надзора в России был надзор за исполнением законодательства в сфере топливно-энергетического комплекса - одной из базовых и крупнейших отраслей экономики страны, включающей в себя общественные отношения, возникающие в процессе разведки, добычи, производства, транспортировки, переработки, очистки, хранения, распределения, продажи и использования энергетических ресурсов (нефти, природного газа, угля, электричества, тепла и других энергоресурсов), связанные с эксплуатацией производственных и иных имущественных объектов.

Полное и надежное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим ценам, снижение рисков и недопущение развития кризисных ситуаций в энергообеспечении страны - основные приоритеты Энергетической стратегии России на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г.

Предприятия топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) действуют во всех субъектах Федерации и оказывают большое влияние на экономику регионов и формирование бюджета. Состояние экономики Удмуртской Республики во многом напрямую связано со складывающейся обстановкой на объектах ТЭК. Из основных отраслей в сфере ТЭК наибольшее развитие получили нефтедобывающая промышленность и электроэнергетика. Республика богата нефтью, торфом. Разработкой и добычей нефти и других ископаемых на территории республики занимаются 20 организаций. Более половины бюджета республики составляют налоговые платежи нефтедобывающих компаний. Самое крупное предприятие отрасли - ОАО "Удмуртнефть".

Принимаемые прокуратурой республики меры по укреплению законности в сфере ТЭК ориентированы на решение трех основных задач: пресечение и предупреждение нарушений закона в сфере ТЭК; обеспечение полноты и обоснованности учета преступлений в сфере ТЭК; повышение эффективности уголовного преследования за совершение преступлений в сфере ТЭК, включая раскрытие преступлений, возмещение причиненного преступлением вреда и назначение виновным лицам законного и справедливого наказания при рассмотрении уголовных дел судами.

В соответствии с поручением Президента РФ от 1 сентября 2004 г. декриминализация ТЭК, предупреждение, выявление, пресечение и расследование преступлений в сфере топливно-энергетического комплекса в последние годы - одно из главных направлений в деятельности правоохранительных органов, что обусловлено особым стратегическим и экономическим значением отрасли. В обстановке продолжавшегося в Удмуртской Республике с 2001 г. роста количества преступлений в сфере ТЭК прокуратура республики кардинально пересмотрела механизм реализации надзорной функции на этом направлении деятельности, эта сфера стала носить приоритетный характер. Наряду со структурными подразделениями прокуратуры в работу вовлечены правоохранительные органы и органы государственного контроля (надзора) республики.

Анализ структуры и динамики преступности в сфере ТЭК, проведенный прокуратурой республики, показал, что к числу основных причин совершения преступлений в этой сфере относятся высокая доходность преступного промысла, а условиями, способствовавшими ежегодному росту количества преступных посягательств, стали отсутствие системы профилактики преступлений и иных правонарушений в сфере ТЭК, включая плохую работу служб собственной безопасности предприятий, и ненадлежащая организация оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел по предупреждению этого вида преступлений. Принимая во внимание, что наибольшую общественную опасность среди преступлений в сфере ТЭК представляют хищения нефти, которые в некоторых случаях носят угрожающий характер для экологической безопасности республики, основные усилия правоохранительных органов республики по требованию прокуратуры сконцентрированы на предупреждении и пресечении преступных посягательств на нефть.

В целях сбора и анализа информации о состоянии законности в масштабах республики, тенденциях в динамике и структуре преступности в сфере ТЭК, проведения мероприятий, направленных на предупреждение и профилактику преступлений и иных правонарушений в отрасли, контроля исполнения принятых решений, в прокуратуре республики создана рабочая группа по надзору за исполнением законодательства в сфере топливно-энергетического комплекса. Руководство рабочей группой осуществляет заместитель прокурора республики. Результаты работы обсуждаются на заседаниях рабочей группы, при необходимости - с участием горрайпрокуроров и работников отрасли. К участию в заседаниях привлекались руководители и рядовые сотрудники служб и подразделений МВД по УР, а также представители крупнейших предприятий ТЭК республики.

Под руководством профильного заместителя прокурора республики члены рабочей группы систематически выезжали в горрайпрокуратуры для выявления и оперативного устранения недостатков в организации надзора. Ежеквартально проводится обобщение складывающейся практики, каждое полугодие на места направляются информационные письма, в которых отражаются выявленные недостатки в работе горрайпрокуратур и накопленный положительный опыт. В целях оказания помощи горрайпрокурорам прокуратура республики издала и направила на места подготовленное членами рабочей группы учебно-методическое пособие "Прокурорский надзор и расследование преступлений в сфере ТЭК".

Прокуратура республики обеспечила списочный учет всех уголовных дел, связанных с посягательствами на нефть, качественный надзор за их расследованием. Эффективность прокурорского надзора, вопросы полноты следственно-оперативных мероприятий регулярно рассматриваются на заседаниях рабочей группы. По результатам работы отдельные уголовные дела из разных районов республики соединены в одно производство в связи с установлением признаков одного и того же "почерка" преступных групп. Несмотря на значительный период, прошедший с момента совершения преступлений, ежегодно раскрывались несколько преступлений прошлых лет, связанных с хищением нефти. Проделанная в этом направлении работа позволила выявить признаки существования на территории республики преступного сообщества, занимавшегося хищением нефти.

Активизации мероприятий по борьбе с преступлениями в сфере ТЭК способствовали координационные совещания работников правоохранительных органов, проведенные с участием представителей заинтересованных ведомств и руководителей крупнейших нефтяных компаний республики. На совещаниях намечены конкретные меры по повышению эффективности борьбы с преступлениями в сфере ТЭК. Ежеквартально прокуратура республики проводит анализ результативности принятых мер. По ее требованию службы безопасности всех крупных нефтяных компаний приняли дополнительные профилактические меры, включая увеличение количества мобильных групп охраны нефтепроводов. К примеру, количество мобильных групп охраны нефтепроводов ОАО "Удмуртнефть" увеличено с 8 до 15. Их силами проводится ежедневный объезд нефтепроводов. На участках нефтепроводов, подверженных наибольшему количеству преступных посягательств, установлены датчики давления, которые реагируют на перепады давления. На коммерческих пунктах приема нефти установлены системы видеонаблюдения.

Одним из направлений деятельности профилактического характера стала стратегия непрямых действий в отношении хозяйствующих субъектов в сфере нефтедобычи и реализации нефти, о которых была оперативная информация о причастности к хищениям нефти и ее легализации. Важным этапом в этой работе стало создание в республике по инициативе прокуратуры постоянно действующей межведомственной рабочей группы по вопросам противодействия преступлениям и иным правонарушениям в сфере ТЭК, в которую вошли представители МВД по УР, УФСБ России по УР, Удмуртской таможни, ГУ МЧС России по УР, а также территориальных органов Росприроднадзора, Ростехнадзора, Роснедр, Роснедвижимости. Прокуратура республики, выполняя в группе координационную роль, обеспечивала постоянный обмен оперативно значимой информацией между всеми ее членами и оперативное принятие необходимых мер реагирования. В целях повышения уровня координации деятельности контролирующих органов, межведомственного взаимодействия, учета и сверок материалов по фактам преступлений и иных правонарушений прокуратура республики с территориальными органами Росприроднадзора, Ростехнадзора, Роснедр, МЧС России заключила межведомственное соглашение по вопросам обеспечения соблюдения законности в сфере ТЭК. В рамках соглашения от контролирующих органов ежеквартально в прокуратуру республики поступает информация о правонарушениях в отрасли и принятых мерах реагирования.

Регулярные проверки исполнения законодательства коммерческими организациями сферы ТЭК, проводимые прокуратурой с участием специалистов контролирующих органов, выявили массовые нарушения закона и повлекли принятие мер прокурорского реагирования. Своевременность и оперативность предоставления информации позволили прокуратуре скоординировать работу всех правоохранительных и контролирующих органов по обеспечению законности в деятельности субъектов предпринимательства в сфере ТЭК, а также предупредить потенциальных нарушителей о недопустимости нарушения закона. Стоит отметить при этом, что, надзирая за соблюдением требований федерального законодательства, прокуратура не ставит себе задач парализовать либо прекратить деятельность хозяйствующих субъектов, а преследует цель устранения в их деятельности нарушений закона. Кроме того, проведенными проверками регулярно выявлялись нарушения закона и в деятельности самих контролирующих органов.

Таким образом, взаимодействие прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов республики по вопросам борьбы с преступлениями и иными правонарушениями в сфере ТЭК строится на основе решений координационных и межведомственных оперативных совещаний и корректируется, с учетом складывающейся правоприменительной практики и возникающих проблем, на заседаниях рабочей группы.

Наибольший объем работы проделан прокуратурой в отношении МВД по УР, где, как показали проведенные проверки, не было системного подхода к предупреждению, выявлению и раскрытию преступлений в сфере ТЭК. Профилактические мероприятия не соответствовали оперативной обстановке в республике. Зафиксированы нарушения в ведении статистики выявленных и расследованных преступлений в сфере ТЭК, незаконные процессуальные решения по материалам проверок сообщений о преступлениях и уголовным делам, не было целенаправленной работы по выявлению фактов деятельности организованных преступных групп, занимавшихся хищениями нефти и ее легализацией.

В результате принятых прокуратурой республики мер реагирования работа всех служб МВД по УР по декриминализации ТЭК активизирована. Министр внутренних дел по республике издал приказ об организации работы по борьбе с хищениями нефти из месторождений и магистральных нефтепроводов, создана специализированная постоянно действующая следственно-оперативная группа по раскрытию и расследованию преступлений, связанных с хищениями нефти, в которую включены работники СУ при МВД по УР, ЭКЦ и всех оперативных подразделений центрального аппарата МВД по УР, территориальных ОВД. Налажена работа автоматизированной информационной базы о лицах и транспорте, попадавших в поле зрения правоохранительных органов при расследовании уголовных дел о хищениях нефти либо при проведении оперативных мероприятий по выявлению и пресечению этих преступлений. Регулярно информация со стационарных постов ГИБДД о движении нефтевозов по дорогам республики обобщалась и направлялась в ГОРОВД для проведения оперативных проверок. В ЭКЦ МВД по УР создан специализированный учет следов и вещественных доказательств, изъятых с мест незаконных врезок в нефтепроводы. Значительно активизирована оперативно-розыскная деятельность подразделений центрального аппарата МВД по УР. В ИЦ МВД по УР прокуратура систематически проводит проверки обоснованности учета преступлений в качестве совершенных в сфере ТЭК. За последние 4 года по требованию органов прокуратуры с учета снято более 170 преступлений, необоснованно учтенных сотрудниками милиции как совершенные в сфере ТЭК.

В целях улучшения эффективности противодействия хищениям нефти приняты меры по специализации работников органов внутренних дел, повышению уровня их познаний о специфике способа совершения этой категории преступлений. Масштабная учебно-методическая работа проведена МВД по УР по линии подразделений БЭП, предварительного следствия. Проведены межведомственные семинары работников прокуратуры и органов внутренних дел с участием специалистов ОАО "Удмуртнефть". Обобщается и внедряется в практику опыт правоохранительных органов других регионов.

Благодаря активному взаимодействию органов прокуратуры и оперативных служб органов внутренних дел пресечена деятельность организованной преступной группы под руководством Балобанова. Преступная группа занималась хищением сырой нефти путем сговора с операторами, работавшими на месторождениях нефти. Украденная нефть заливалась в арендованные нефтевозы. Согласно распределению ролей между участниками преступной организации обязанности по наблюдению за окружающей обстановкой в местах совершения хищений, с целью исключить вмешательство в преступные действия посторонних лиц, были возложены на входившего в группу инспектора ДПС. Используя должностные полномочия сотрудника милиции и форменную одежду, подстраховывая других соучастников хищения от возможного обнаружения совершаемого преступления, он незаконно блокировал проезд автотранспорта, не используемого преступной группой, к месторождению нефти, удерживал автомобили под предлогом проверки документов. В 2006 г. по делу вынесен приговор, всем участникам группы назначено наказание в виде лишения свободы.

За последние 4 года следственные органы республики расследовали несколько уголовных дел о преступлениях, совершенных группами лиц в сфере добычи и транспортировки нефти. В значительной степени этому способствовал постоянный мониторинг и анализ информации по уголовным делам, проводимый рабочей группой прокуратуры республики в масштабах всего региона. В 2010 г. в Верховный суд Удмуртской Республики направлено уголовное дело о деятельности преступного сообщества, осуществлявшего в 2005 - 2006 гг. на территории республики наряду с убийствами и иными преступлениями массовые хищения нефти, оконченное следственным управлением следственного комитета при прокуратуре РФ по Удмуртской Республике.

В целях единообразной работы горрайспецпрокуроров в этой сфере, повышения качества прокурорского надзора и декриминализации отрасли прокурор республики издал указание об организации надзора за исполнением законодательства в сфере ТЭК. В нем определены общие принципы организации прокурорского надзора, основные направления деятельности и критерии оценки ее эффективности. В соответствии с указанием в каждой горрайпрокуратуре заведено дело по вопросам законности в сфере ТЭК, в котором формируются организационно-распорядительные и информационно-аналитические документы, полный список предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере ТЭК, список объектов ТЭК, расположенных на поднадзорной территории.

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере ТЭК организован по следующим девяти основным направлениям: 1) исполнение федерального законодательства хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность в отраслях ТЭК; 2) профилактика преступлений и иных правонарушений; 3) законность осуществления органами внутренних дел оперативно-розыскной деятельности, направленной на выявление и пресечение преступлений в этой сфере; 4) полнота и обоснованность учета преступлений; 5) законность решений по сообщениям о преступлениях; 6) законность при расследовании уголовных дел; 7) постоянный анализ состояния законности в отрасли, следственной и судебной практики; 8) систематическое обсуждение состояния законности в сфере ТЭК на оперативных и координационных совещаниях; 9) регулярное освещение результатов правоохранительной и надзорной деятельности в средствах массовой информации. В докладных записках о состоянии законности в сфере ТЭК, представляемых в прокуратуру республики ежеквартально, горрайспецпрокуроры отражают результаты деятельности по указанным основным направлениям.

В 2008 г. прокурорскими проверками выявлено порядка 500 правонарушений в сфере функционирования объектов топливно-энергетического комплекса, внесено 123 представления об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых 111 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности (в 2006 г. - 13), объявлено 133 предостережения о недопустимости нарушения закона, направлено 68 заявлений в суды (в 2006 г. - 1), по постановлениям прокурора 113 лиц привлечены к административной ответственности за нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды, недропользования, лицензирования, промышленной безопасности производственных объектов и иного законодательства. Принятые меры в конечном итоге способствовали значительному укреплению законности в деятельности организаций сферы ТЭК и обусловили постепенное снижение количества выявляемых органами прокуратуры нарушений закона. По итогам 6 месяцев 2010 г. их общее количество незначительно превысило 200 нарушений.

В качестве эффективного профилактического мероприятия используется постоянное широкое информирование правоохранительными органами населения республики о мерах по противодействию преступлениям и иным правонарушениям в сфере ТЭК путем публикаций в печатных СМИ, размещения информации в сети Интернет, выступлений на телевидении, радио.

Принимаемые меры обеспечили значительное снижение количества зарегистрированных преступлений в сфере ТЭК: 513 - в 2006 г., 285 - в 2007 г., 256 - в 2008 г., 206 - в 2009 г. Эта тенденция сохранилась и в 2010 г. Раскрываемость преступлений в сфере ТЭК значительно выше общего уровня раскрываемости преступлений по республике. Существенно снизилось количество хищений нефти путем незаконных врезок в нефтепроводы. Так, в 2005 г. обнаружено 52 врезки, в 2006 г. - 14, в 2007 г. - 6, в 2008 г. - 1. В 2009 и 2010 гг. не обнаружено ни одной врезки.

Результаты проделанной прокуратурой республики работы показали, что только плановость, системность, а также активное взаимодействие со всеми субъектами противодействия преступлениям и иным правонарушениям в сфере ТЭК позволяют сделать ее по-настоящему эффективной.

Название документа