Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ НОРМАТИВОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ <*>

Д. В. ШИНКЕВИЧ

Шинкевич Дмитрий Валерьевич, заместитель генерального директора по правовым вопросам ООО "Институт территориального планирования "Град" (г. Омск).

В статье рассматриваются проблемы правового регулирования нормативов градостроительного проектирования в аспектах их законодательного понимания, назначения, содержания, целей и задач, а также места нормативов в системе документов планирования социально-экономического и пространственного развития территорий, формулируются предложения о необходимости внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ в части расширения законодательной регламентации разработки и применения нормативов, введения понятия "градостроительное проектирование".

Ключевые слова: нормативы градостроительного проектирования, градостроительное проектирование, документы территориального планирования, документация по планировке территорий.

The article considers the problems of legal regulation of standards of town-planning designing in the aspects of their legislative understanding, assignment, contents, purposes and tasks and also the place of standards in the system of documents of planning of social-economy and space development of territories; formulates the proposals on the necessity of introduction of changes into the Town-planning Code of the RF with regard to broadening of legislative regulation of elaboration and application of standards, introduction of concept "town-planning designing".

Key words: standards of town-planning designing, town-planning designing, documents of territorial planning, documentation of planning of territories.

Действующим Градостроительным кодексом Российской Федерации <1> (далее - ГрК РФ) впервые в истории российского законодательства о градостроительной деятельности были предусмотрены полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов по утверждению местных нормативов градостроительного проектирования (ст. 8). Указанные полномочия продублированы и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14, 15, 16). -------------------------------- <1> Российская газета. N 290. 30.12.2004. Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Разработка местных нормативов градостроительного проектирования (далее также - нормативы) должна основываться на положениях соответствующего муниципального правового акта о составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования соответственно поселения, городского округа и местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий муниципальных районов (ч. 6 ст. 24 ГрК РФ). Таким образом, разработка муниципального правового акта о составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования, а также основанных на нем самих местных нормативов составляют один из предметов деятельности органов местного самоуправления в сфере градостроительства. Как показывает практика, зачастую у органов местного самоуправления возникают вопросы относительно места нормативов в системе регулирования градостроительной деятельности на местном уровне. Не всегда понятно назначение нормативов, их цели и задачи, сфера применения и пределы действия, соотношение с документами территориального планирования, градостроительного зонирования и документацией по планировке территории. Причем такие вопросы имеют место не только на местном, но и на региональном уровне - у специалистов органов архитектуры и градостроительства субъектов РФ. Во многом перечисленные вопросы возникают из-за недостаточно полного законодательного регулирования нормативов градостроительного проектирования в ГрК РФ. Как известно, нормативам в Кодексе посвящена одна статья - 24, в ч. 3 - 6 которой указывается на то, что подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, положений о территориальном планировании, содержащихся в схеме территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемах территориального планирования муниципальных районов (при подготовке генерального плана поселения), региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории). Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования <2>. -------------------------------- <2> Данная норма представляется неудачной и нуждается в корректировке, так как способна не обеспечить благоприятные условия развития территории, а, наоборот, вызвать крайне нежелательные последствия. Например, если минимально допустимый уровень загрязнения окружающей среды в субъекте Федерации, закрепленный в региональных нормативах, окажется значительно выше, чем в конкретном экологически благополучном муниципальном образовании, то, чтобы соответствовать законодательству, данное муниципальное образование должно установить в своих нормативах показатели в сфере экологии как минимум такие же, как в региональных нормативах, и тем самым способствовать ухудшению экологической обстановки на своей территории!

Прежде всего, говоря о неполноте регулирования ГрК РФ нормативов градостроительного проектирования, стоит отметить отсутствие в тексте Кодекса понятия "градостроительное проектирование". Нормативы градостроительного проектирования есть, а что такое градостроительное проектирование, не указано! При этом в Кодексе используется понятие "архитектурно-строительное проектирование" (глава 6), входящее в состав градостроительной деятельности (ст. 1). Очевидно, что градостроительное проектирование нетождественно архитектурно-строительному. Не раскрывая содержания градостроительного проектирования, ГрК РФ также не упоминает и о документах градостроительного проектирования как результатах соответствующего вида проектирования. Закрепление в ст. 20 и 24 Кодекса положений об учете региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов схем территориального планирования муниципальных районов и проектов генеральных планов поселений и городских округов, являющихся документами территориального планирования муниципальных образований (ст. 18 Кодекса), ориентирует на то, что градостроительное проектирование осуществляется в рамках деятельности по территориальному планированию, а его результатами (документами градостроительного проектирования) являются проекты соответствующих документов территориального планирования. И действительно, упоминаний об учете нормативов градостроительного проектирования при подготовке иных видов градостроительной документации в тексте Кодекса не встречается. Вместе с тем стоит отметить, что подзаконный по отношению к Градостроительному кодексу правовой акт - Приказ Министра регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 86 "Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных, необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления" <3> в п. 4 соответствующего Порядка определяет, что инвентаризации и размещению в ИСОГД городского округа или муниципального района подлежат в числе прочих "проекты планировки, проекты межевания территорий и другие документы градостроительного проектирования..."! Значит, к документам градостроительного проектирования следует относить не только документы территориального планирования, но и документацию по планировке территории, а возможно, и иную документацию, исходя из процитированного текста. -------------------------------- <3> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 17.12.2007. N 51.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, принятого на основе ГрК РФ, свидетельствует о различных подходах к определению содержания градостроительного проектирования и документов градостроительного проектирования (см. табл. 1).

Таблица 1

Определение содержания градостроительного проектирования в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации <4>

N Градостроительное Наименование субъекта проектирование Российской Федерации

1. Деятельность по подготовке Республики Кабардино-Балкария, Дагестан, документов территориального Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Тыва; планирования Камчатский, Красноярский, Пермский края; Астраханская, Вологодская, Кемеровская, Курская, Новгородская, Ростовская, Самарская, Томская, Читинская области; Чукотский автономный округ (19)

2. Деятельность по Удмуртская, Бурятская, Чувашская подготовке документов Республики; Алтайский, Краснодарский территориального края; Магаданская, Нижегородская, планирования и документации Орловская, Рязанская, Амурская, по планировке Архангельская, Воронежская, Кировская, территории <5> Рязанская, Саратовская, Тамбовская, Тульская области (18)

3. Деятельность по подготовке г. Москва; Калининградская, Тюменская документов территориального области; Ямало-Ненецкий автономный округ планирования, (3) градостроительного зонирования и документации по планировке территории

4. Деятельность по подготовке Республика Башкортостан; Сахалинская документов территориального область (2) планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории и градостроительных нормативов

5. Деятельность по подготовке Ненецкий автономный округ (1) документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории, архитектурно-строительного проектирования

6. Деятельность по подготовке Новосибирская область (1) документов территориального планирования и архитектурно-строительного проектирования

7. Деятельность по подготовке Костромская область (1) документов территориального планирования, архитектурно-строительного проектирования, благоустройства территорий

8. Деятельность по подготовке Смоленская область (1) документов территориального планирования, документации по планировке территории и документов архитектурно - строительного проектирования

Продемонстрированные примеры лишний раз убеждают в необходимости формулирования в ГрК РФ определения понятия "градостроительное проектирование" в целях обеспечения единства его толкования на всей территории страны. На наш взгляд, под градостроительным проектированием следует понимать деятельность по подготовке проектов документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. Как правило, отнесение территориального планирования и планировки территории к градостроительному проектированию возражений не вызывает, так как соответствующая документация предполагает широкое применение всевозможных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения при пространственном планировании той или иной территории (размеры функциональных зон, площади земельных участков, потребности в объектах инфраструктуры для определенного количества жителей и т. д.). Правила землепользования и застройки как результат градостроительного зонирования территории муниципального образования, согласно ст. 1 ГрК РФ, это прежде всего нормативный правовой акт, устанавливающий виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. "Роднит" правила с градостроительной документацией карта градостроительного зонирования, входящая в их состав (ст. 30 ГрК РФ). Вместе с тем мы считаем целесообразным относить градостроительное зонирование к градостроительному проектированию, а правила землепользования и застройки, соответственно, к документам градостроительного проектирования, основываясь на том, что в местных нормативах следует устанавливать корреспондирующие друг с другом классификаторы функциональных и территориальных зон, перечни объектов капитального строительства местного значения, однозначно понимаемые во всех видах градостроительной документации. Кроме того, видя в местных нормативах градостроительного проектирования документ, наиболее приемлемый для описания требований к составу и форме представления градостроительной документации, в том числе в электронном виде, важно, чтобы данные требования распространялись и на правила землепользования и застройки. Поэтому мы считаем обоснованным включение в градостроительное проектирование и деятельность по подготовке проектов правил землепользования и застройки наряду с проектами документов территориального планирования и документацией по планировке территории. Своеобразным водоразделом между градостроительным и архитектурно-строительным проектированием служит градостроительный план земельного участка. Градостроительный план, с одной стороны, является разновидностью документации по планировке территории, заключает в себе комплекс требований по градостроительному использованию земельного участка как самой низовой, конечной ячейки территории. С другой стороны, градостроительный план земельного участка входит в число необходимых документов, наряду с результатами инженерных изысканий и техническими условиями, которые требуются для разработки проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объекта капитального строительства, т. е. для архитектурно-строительного проектирования (ч. 6 ст. 48 ГрК РФ). От того, какое содержание мы вкладываем в понятие "градостроительное проектирование", зависят назначение и область применения местных нормативов градостроительного проектирования. Для чего нужны нормативы? На первый взгляд напрашивается простой ответ: для разработки градостроительной документации, в помощь градостроительному проектировщику, чтобы тот применял нормативы для обустройства территории при планировании ее пространственного развития. Но тогда возникает следующий вопрос: какую градостроительную документацию, разработанную для двух муниципальных образований на основе местных нормативов градостроительного проектирования, считать лучшей? Например, генеральные планы подготовлены на основе действующих нормативов градостроительного проектирования и соответствуют им. Какой генеральный план лучше? По какому критерию это возможно выяснить? По нашему мнению, лучшим будет тот генеральный план, который был подготовлен на основе местных нормативов градостроительного проектирования, учитывающих положения утвержденных в муниципальном образовании стратегии и программ социально-экономического развития <6>. Если же данные документы не утверждены, то в рамках работ по подготовке проекта документа территориального планирования должна быть разработана концепция градостроительного развития территории, обозначающая параметры развития территории в различных сферах. В свою очередь, показатели, обеспечивающие достижение желаемых параметров, фиксируются в нормативах градостроительного проектирования, разработка которых целесообразна в рамках работ по подготовке проекта документа территориального планирования в качестве отдельного самостоятельного этапа. Таким образом, основной целью нормативов градостроительного проектирования является обеспечение взаимной увязки, согласованности (если угодно, гармонии!) социально-экономического планирования развития территории с градостроительным планированием. В этом проявляется их основное назначение. В этой ипостаси нормативы служат и критерием оценки качества градостроительной документации, разработанного градостроительного продукта. Что особенно актуально в современных условиях, когда отменено лицензирование градостроительной деятельности, не разработаны необходимые технические регламенты рациональной организации территории, не действует институт государственной экспертизы градостроительной документации <7>. Дополнительно нормативы решают задачи систематизации в одном документе разнообразных требований к пространственному развитию территории муниципального образования конкретного типа (поселение, городской округ, муниципальный район), содержащихся в различных нормативно-правовых и нормативно-технических актах; актуализации терминологии, использованной в формально действующих, но морально устаревших нормативно-технических документах бывшего СССР и РСФСР; ряд других вспомогательно-прикладных задач. -------------------------------- <6> См.: Перов М. В., Рожкова Е. С. Взаимосвязь документов стратегического планирования и пространственного развития // Территориальное планирование: новые функции, опыт, проблемы, решения: Сборник статей / Под ред. А. И. Чистобаева. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2009. 189 с. URL: http://www. urbanplanner. ru/files/Publikaciy/Perov-Rozhko-vaVLSP. pdf. <7> Формально ст. 29 ГрК РФ предусматривает государственную экспертизу проектов документов территориального планирования. Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов РФ полномочия по проведению такой экспертизы, за исключением проектов документов территориального планирования РФ. Субъекты РФ определили свои органы исполнительной власти, осуществляющие переданные полномочия. Вместе с тем до настоящего времени Правительством РФ не принят правовой акт, утверждающий порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение данной экспертизы и порядок ее взимания (ч. 8 ст. 29 ГрК РФ). Тем самым на сегодняшний день отсутствует процессуально-правовой механизм проведения государственной экспертизы.

В каких случаях применяются местные нормативы градостроительного проектирования? В первую очередь при подготовке проектов документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории муниципального образования, а также при внесении изменений в указанные виды градостроительной документации. В значительной степени на данном этапе нормативы используются проектными организациями при установлении границ функциональных зон, размеров земельных участков под объекты капитального строительства, размеров зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, радиусов доступности объектов и т. д. Во-вторых, нормативы градостроительного проектирования могут применяться при согласовании проектов документов территориального планирования с органами местной администрации муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Далее, в-третьих, местные нормативы градостроительного проектирования могут быть востребованы при проверке подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям, предусмотренным частью 10 ст. 45 ГрК РФ. В-четвертых, местные нормативы рассчитаны на применение как населением, так и иными заинтересованными субъектами, например, местными общественными организациями, при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана, проекту правил землепользования и застройки, проекту планировки территории и проекту межевания территории, подготовленному в составе документации по планировке территории. В-пятых, орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление государственной экспертизы проектов документов территориального планирования муниципальных образований, вправе принять во внимание положения местных нормативов градостроительного проектирования при проведении экспертизы таких проектов. И наконец, в-шестых, орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами местного самоуправления, вправе при осуществлении контрольных полномочий опираться на положения местных нормативов градостроительного проектирования для обоснования выявленных нарушений в муниципальной градостроительной документации. Таким образом, проведенный анализ содержания, целей, назначения и области применения местных нормативов градостроительного проектирования показывает важную роль данного документа в регулировании градостроительной деятельности на территории муниципального образования. Вместе с тем требуется устранение имеющихся недостатков в правовом регулировании нормативов градостроительного проектирования на законодательном уровне. Для этого в рамках Национальной гильдии градостроителей <8> в настоящее время ведется работа по подготовке соответствующих поправок в Градостроительный кодекс РФ, предполагающих включение самостоятельной главы, посвященной вопросам содержания нормативов градостроительного проектирования различных видов (федеральных, региональных и местных), их целей и задач, области применения, общей процедуры подготовки и утверждения. -------------------------------- <8> URL: http://www. urbanplanner. ru/; http://www. itpgrad. ru.

Название документа