Государственное управление градостроительной деятельностью в РФ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В РФ

Е. М. БУТАЕВА

Елена Михайловна Бутаева, преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

В России нет ничего невозможного, кроме реформ.

Оскар Уайльд

Автор предпринимает попытку проанализировать процессы градоорганизации с точки зрения правовой науки об управлении. В связи с этим в статье рассматриваются теоретико-правовые аспекты государственного управления градостроительным делом. В заключение автор делает вывод о необходимости принять Концепцию пространственной организации территории РФ. Ряд выводов и рекомендаций сопровождают материалы практики Хабаровского края в области территориального планирования.

Градостроительство и управление: подходы к изучению, краткая характеристика

Градостроительство - сложная и открытая система. Она взаимодействует как с системами органического происхождения - экосистемой определенной территории, так и с инструментами (системами) социального управления - экономикой, политикой, культурой <1>. -------------------------------- <1> См.: Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. С. 45 - 46; Сырмолотов В. В. Градостроительство в экстремальных условиях. Краснодар: Совет. Кубань, 2006. 240 с.; Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007 // SocPolitica. Ru: информ.-аналит. портал. URL: http:// www. socpolitika. ru/ rus/ social_ policy_ research/ 349/ document6580.shtml (26.10.09).

В экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества градостроительство, прежде всего, влияет на рынок недвижимости, взаимодействуя с институтами землеустройства, учета объектов недвижимости, земельным налогом, институтом технической инвентаризации, государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, рынок труда, область инвестиций <2>, производство и потребление, сферу ЖКХ. Определенное влияние градостроительство оказывает и на приграничное, и на межгосударственное сотрудничество. -------------------------------- <2> Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007 // SocPolitica. Ru: Информ.-аналит. портал. URL: http:// www. socpolitika. ru/ rus/ social_ policy_ research/ 349/ document6580.shtml (26.10.09).

Взаимодействие культуры и градостроительства обусловлено необходимостью защиты и созидания архитектурно-культурного наследия, создания средствами архитектуры гармоничной среды жизнедеятельности человека. Таким образом, с одной стороны, градостроительство является основой для развития экономики, с другой - процессы, протекающие в экономической жизни государства, региона, каждого муниципального образования, обусловливают тенденции прогресса (регресса) в системе градорегулирования. Именно это и дает основание полагать, что градостроительство - сложная система, оказывающая влияние на многие системы социального управления и систему природной среды. Следует согласиться с мнением доктора архитектуры профессора В. В. Владимирова о том, что "особенно сложны в управлении природно-антропогенные системы, поскольку число прямых и обратных связей в них наиболее важно. Весьма характерными сложными системами этого вида являются города и градостроительство как существенная часть управления" <3>. На сложность взаимосвязей между человеком и природой указывает В. В. Сырмолотов: "...между человеком и природой существуют не только биологическое, а точнее энергетическое и биохимическое, но и экономическое воздействие" <4>. По его мнению, с которым трудно не согласиться, "научно-технический прогресс ведет не к устранению зависимости общественного развития от природных условий, а к изменению и усложнению этой зависимости" <5>. Следовательно, процесс управления градостроительным развитием территории должен учитывать множество связей между объектом регулирования (деятельность субъектов права) и возможным влиянием объекта управления на экосистему, политику и экономику страны, региона, города. -------------------------------- <3> Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. С. 46. <4> Сырмолотов В. В. Градостроительство в экстремальных условиях. С. 231. <5> Там же.

В правовой литературе сложилось широкое и узкое понимание термина "государственное управление". В широком смысле государственное управление - это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов <6>. -------------------------------- <6> Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. С. 19 - 20.

Наибольшее распространение в науке административного права получило понятие государственного управления в его узком смысле. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами, органами исполнительной власти, в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством <7>. -------------------------------- <7> Козлов Ю. М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. С. 8; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С. 157.

Существуют различные трактовки термина "градостроительная деятельность". В энциклопедии "Архитектура и градостроительство" градостроительство определяется как "...деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления" <8>. -------------------------------- <8> Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А. В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. С. 170.

Исследователи И. А. Иодо и Г. А. Потаев различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором - о "сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений... с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия" <9>. -------------------------------- <9> Иодо И. А., Потаев Г. А. Градостроительство и территориальная планировка: Учеб. пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2008. С. 5.

С. Д. Митягин раскрывает "градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека...", которое "...определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства" <10>. -------------------------------- <10> Митягин С. Д. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. URL: http:// www. ais. siberia. net/ 2002/ 1-2-2002/ 14.php (26.10.09).

В Градостроительном кодексе, принятом в 1998 году, градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования, развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости <11>. -------------------------------- <11> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 1998. 14 мая.

Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, осуществляемую "...в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства" <12>. Таким образом, в трактовке термина "градостроительная деятельность" в ГрК РФ 1998 года и ГрК РФ 2004 года в качестве объекта правового регулирования выступает именно деятельность конкретных субъектов права. Это логично, так как закон может регулировать только деятельность, то есть поведение субъектов. -------------------------------- <12> Пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 29 дек.

А. В. Ерхов в своей диссертации, формулируя понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, выделяет два основных элемента объекта управляющего воздействия: 1) строительство, под которым понимается деятельность органов государственной и муниципальной власти, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости; 2) архитектурную деятельность (профессиональную деятельность архитекторов), имеющую целью создание архитектурного объекта <13>. -------------------------------- <13> Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. С. 26.

На наш взгляд, А. В. Ерхов не совсем верно отождествляет строительство и деятельность по градостроительному планированию, определению видов использования земельных участков и проектированию. Представляется, что указанные виды деятельности не являются строительством, а лишь подготовительным этапом для ее осуществления. Об этом также свидетельствует обособленность норм ГрК РФ, регулирующих указанные виды деятельности, в отдельных главах. Правовому регулированию деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства и архитектурно-строительному проектированию в ГрК РФ посвящена всего лишь одна, 6 глава, в то время как правовые отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий урегулированы отдельными главами ГрК РФ: 3, 4 и 5. В качестве важных моментов в характеристике управления градостроительной деятельностью следует отметить следующие. Во-первых, можно выделить следующие элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере: 1) деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории; 2) деятельность по архитектурно-строительному проектированию; 3) деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Общая цель административно-правового воздействия на указанную сферу правоотношений состоит в создании благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры. Во-вторых, градостроительная деятельность осуществляется как органами публичной власти, так и субъектами частного права. Этот вывод находит подтверждение в действующем ГрК РФ. В качестве субъектов градостроительных отношений часть 1 статьи 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъекты Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц. Из определений, приведенных выше, следует, что градостроительная деятельность прежде всего направлена на преобразование определенной территории.

Модель управления развитием территории

Модель управления развитием территории включает в себя следующие элементы: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей территориального развития; создание организационно-правовых условий для достижения этих целей, в том числе разработку нормативных основ, то есть документов территориального планирования; контроль за деятельностью, осуществляемой в системе градорегулирования <14>. -------------------------------- <14> Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка. С. 262.

Процесс управления таким развитием предполагает изменение качественных характеристик территории. Эти цели реализуются в правовых и индивидуальных актах управления. К числу первых следует отнести документы территориального планирования, к индивидуальным правовым актам - разрешение на строительство, ввод объекта в эксплуатацию. Следовательно, процесс государственного управления в исследуемой сфере направлен на упорядочивание отношений двух видов: организационно-правовых, складывающихся между органами государственного и местного самоуправления в процессе территориального планирования, планировки территории и градостроительного зонирования; отношений, складывающихся между органами власти и субъектами, осуществляющими деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Таким образом, государственное управление в сфере градостроительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации и государственный контроль за названной деятельностью. В самом общем виде государственное регулирование определяется как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий <15>. Установленные в нормативно-правовых актах общеобязательные, адресованные всем субъектам общественных отношений правила поведения нуждаются в правовой защите и охране. В связи с этим способом проверки исполнения правовых норм является государственный контроль и надзор за деятельностью субъектов права. Как указывает В. Р. Вершинин, государственный контроль в сфере градостроительной деятельности - установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере градостроительства, фактов несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный ущерб интересам государства <16>. -------------------------------- <15> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. А. П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. С. 378. <16> Вершинин В. Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 10.

Ева Шипунова

Комментарий

В городе Москве органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора и на выдачу разрешений на строительство, является Комитет государственного строительного надзора города Москвы (Мосгосстройнадзор). Мосгосстройнадзор выполняет в пределах своих полномочий функции государственного управления и регулирования в области строительства с целью обеспечения качества строительной продукции в городе Москве. Задачей Комитета является и осуществление государственного строительного надзора, и выдача разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию в городе Москве при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Также Мосгосстройнадзор контролирует обеспечение участниками строительства (юридическими и физическими лицами) соответствия возводимых зданий, строений, сооружений, применяемых в капитальном строительстве материалов, изделий и конструкций требованиям проектной документации и технических регламентов.

На этапах архитектурно-строительного проектирования и строительства средствами контроля являются институты государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, государственного строительного надзора, выдачи разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию. В правовой литературе последних лет незаслуженно мало внимания уделяется именно административно-правовому аспекту организации государственного управления в сфере градостроительной деятельности. Отдельным аспектам административно-правового регулирования градостроительной деятельности посвятили свои диссертационные исследования В. И. Бочков, В. Р. Вершинин, Г. Д. Денисова, С. А. Кузнецова, С. А. Помещикова. Наиболее комплексным научным исследованием последних лет по рассматриваемой тематике является диссертация А. В. Ерхова <17>. Этот ученый в своей диссертационной работе формулирует понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, включая в его содержание систему общественных отношений строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими, осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства <18>. -------------------------------- <17> Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. 201 с. <18> Там же. С. 39.

Понятие, элементы и особенности механизма государственного управления широкое освещение получили в трудах отечественных и зарубежных ученых. Достаточно полно механизм государственного управления разработан в работе З. В. Копейчикова <19>. Ученый раскрывает механизм государственного управления через совокупность элементов его организации: нормы административного права, методы административно-правового регулирования, среда функционирования, деятельность органов исполнительной власти. -------------------------------- <19> Копейчиков З. В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. 158 с.

Доктором юридических наук профессором А. П. Лончаковым были определены элементы правовой организации управления: "Органы исполнительной власти; другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти; нормы отраслей права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления; правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения; важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом" <20>. Роль и сущность административно-правовой организации управления в хозяйственном механизме профессор А. П. Лончаков рассматривает в двух аспектах: -------------------------------- <20> Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 1999. С. 25.

1) как строго определенную "совокупность звеньев единого народнохозяйственного комплекса, органы управления которых наделены властно-организационными полномочиями, правами и обязанностями, в пределах своей компетенции несут ответственность за результаты производственно-хозяйственной и управленческой деятельности"; 2) как функцию управления, опосредующую "основные направления деятельности организующих субъектов управления собственностью, так как хозяйственный механизм не обладает автоматизмом действия, а реализуется согласно волевым действиям субъектов в пределах правовых установлений" <21>. -------------------------------- <21> Там же. С. 16.

Дмитрий Карпухин

Комментарий

В науке административного права под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие, а под объектом государственного управления - общественные отношения в определенной сфере. Следует отметить, что градостроительная деятельность - комплексное понятие, охватывающее территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию объектов капитального строительства. Каждому компоненту этой деятельности соответствует определенный сегмент управленческих отношений, реализация которых возложена на исполнительно-распорядительные органы государственной власти.

Опираясь на научные достижения отечественных ученых, автор настоящего исследования полагает, что в содержание административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью входят следующие элементы: система органов исполнительной власти, деятельностью которых является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной сфере, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации; комплекс прав и обязанностей таких органов; государственный контроль за названной деятельностью; нормы законодательства, регулирующие управленческие отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурного проектирования и строительства. Сущность государственного управления градостроительной деятельностью состоит в упорядочивании общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия. В этом контексте механизм градорегулирования должен учитывать закономерности развития территории. Как указывает академик РААСН М. Я. Вильнер, существенное место среди них занимают закономерности пространственного развития территории, сложившиеся под влиянием природно-климатических, социально-экономических и историко-культурных факторов <22>. Любая деятельность по территориальному планированию должна основываться на учете этих закономерностей. Главным элементом материальной основы развития территории является сеть населенных пунктов и связывающих их коммуникаций, создающая структурообразующий каркас, иначе именуемый как планировочный <23>. -------------------------------- <22> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции // Правовое регулирование. 2009. N 2 (39). С. 56. <23> Там же.

Проблемы управления

В документах социально-экономического развития страны и регионов определяются наиболее общие задачи по социально-экономическому развитию, фиксируется ряд показателей и программных мероприятий для решения поставленных задач. Как отмечает М. Я. Вильнер, "при такой степени обобщения уровень обоснованности и конкретности подготовленных предложений настолько низок, что практически они не могут служить основой оперативных управленческих решений... по развитию подведомственных территорий" <24>. Данный ученый делает вывод, что необходимо разработать и утвердить Стратегию пространственной организации территории на федеральном уровне. -------------------------------- <24> Там же.

В отличие от России практика территориального планирования, например, Германии - страны, которая схожа с Россией по федеративному устройству, имеет следующую систему разработки документов территориального планирования <25>. -------------------------------- <25> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http:// www. gisa. ru/ 38029.php (26.10.09).

Базовым в сфере рассматриваемых правоотношений является Федеральный закон "О территориальном планировании", который закрепляет основные условия пространственного развития территории ФРГ <26>. На основе Земельного закона "О планировании" разрабатывается программа территориальной организации, где определяются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли. Региональный уровень территориального планирования - промежуточный этап между земельным и муниципальным планированием. На данном этапе уточняются основные цели, сформулированные в документах вышестоящего уровня, применительно к землям и отдельным общинам. Местное планирование (как и в РФ) находится в компетенции органов местного самоуправления и решает задачи комплексного развития общины. Практика территориального планирования Германии основана на базовых федеральных правовых актах, определяющих перспективы пространственного развития страны, которые потом детализируются в документах территориального планирования регионального и муниципального уровня. В отличие от Германии в России отсутствует правовой документ, закрепляющий основные направления пространственного обустройства страны. Это, в свою очередь, затрудняет координацию усилий субъектов территориального и социально-экономического планирования <27>. -------------------------------- <26> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http:// www. gisa. ru/ 38029.php (26.10.09). <27> Там же.

Из доклада Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 гг. <28> следует, что с целью совершенствования системы стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации в территориальном разрезе планировалось: -------------------------------- <28> Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 годы / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ Docltem. aspx? DoclD= 576&PagelD=147 (26.10.09).

выявить и описать в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года центры опережающего экономического роста, их перспективную специализацию с целью снятия инфраструктурных ограничений реализации их экономического потенциала; согласовать долгосрочные программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы, схемы территориального планирования Российской Федерации, долгосрочные (федеральные) целевые программы с целью создания инфраструктурных условий для реализации возможностей развития приоритетных видов экономической деятельности на соответствующих территориях; обеспечить взаимную увязку федеральных, региональных и муниципальных долгосрочных программных документов социально-экономического развития в целях комплексного развития территорий. Классификация регионов по их социально-экономическим особенностям представлена в проекте Концепции совершенствования региональной политики <29>. -------------------------------- <29> Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации 5 авг. 2009 г. N 24979-ВТ/02) / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ ListNews. aspx? PagelD=536 (26.10.09).

Концепция социально-экономического планирования РФ определяет параметры развития российской экономики и лишь в самом общем виде цели и задачи территориального развития <30>. -------------------------------- <30> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства от 17 нояб. 2008 г. N 1662-р) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127.

Как верно отмечает М. Я. Вильнер, в концепциях стратегического социально-экономического планирования РФ и регионов слабо анализируются факторы, определяющие структурообразующий (транспортно-расселенческий) каркас России и регионов <31>. -------------------------------- <31> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России. С. 55 - 56.

Статья 10 ГрК РФ определяет, что документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования в области: развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; обороны страны и безопасности государства; развития энергетики; развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения; защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; развития космической деятельности; естественных монополий; в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации областях.

Ева Шипунова

Комментарий

Хотелось бы отметить, что на уровне субъектов РФ принимаются нормативно-правовые акты, регламентирующие схему территориального планирования соответствующего субъекта. Так, в соответствии с постановлением Правительства Московской области от 11.07.2007 N 517/23 "Об утверждении Схемы территориального планирования Московской области - основных положений градостроительного развития" схема территориального планирования Московской области (основные положения) градостроительного развития содержит: цели и задачи территориального планирования развития Московской области, мероприятия по территориальному планированию Московской области; карты (схемы) территориального планирования Московской области; генеральный (проектный) план, представляющий собой сводное графическое отображение мероприятий по территориальному планированию; карту (схему) планируемых особо охраняемых природных территорий - природных экологических территорий; карту (схему) планируемых особо охраняемых природных территорий - природно-исторических территорий (ландшафтов); карту (схему) планируемого развития транспортной инфраструктуры; карту (схему) планируемого развития системообразующих инженерных коммуникаций и сооружений; карту (схему) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; схему зон планируемого размещения объектов капитального строительства областного значения; схему первоочередных пространственных преобразований.

Таким образом, схемы территориального планирования РФ будут носить не комплексный, а отраслевой характер. Также предусматривается возможность разработки нескольких, а не одной схемы территориального планирования РФ. Это позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствует комплексный подход к пространственному обустройству страны, территория которой занимает 12% суши планеты <32>. -------------------------------- <32> Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.

Как отмечает президент РААСН народный архитектор России А. П. Кудрявцев, "растущие пространственные диспропорции в расселении на фоне ослабленной экономики могут иметь и опасные для страны геополитические последствия" <33>. -------------------------------- <33> Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России: Доклад президента Рос. акад. архитектуры и строит, наук А. П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон. URL: http:// www. aprok. ru/ articles/ article116.php (26.10.09).

Озабоченность этими проблемами звучала и в выступлении Д. А. Медведева, который подчеркнул, что региональная дифференциация, "...в том числе по жилищному проекту... ведет, по сути, к центробежным тенденциям и к распаду страны" <34>. Так, в Центральном федеральном округе на 1 жителя приходится в среднем 1,71 га (почти в 7 раз меньше, чем в среднем по РФ), в Южном ФО - 2,58 га, в Приволжском ФО - 3,31 га, в Дальневосточном ФО - 92,2 га. Эти данные позволяют сделать вывод о том, что в Российской Федерации распределение населения является неоднородным. Большая часть населения живет в европейской части страны. Разница в распределении населения между федеральными округами достигает в РФ более 50 раз <35>. -------------------------------- <34> Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые Первым заместителем Председателя Правительства РФ Д. А. Медведевым в январе-феврале 2008 г.: выдержки из стенограммы выступления Д. А. Медведева на совещании 16 янв. 2008 г. в г. Тюмени о реализации приоритетного нац. проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. Март. 2008. С. 8. <35> Мировые земельные ресурсы и их оценка. С. 3.

Реакцией на деструктивные изменения в социально-экономической сфере, такие как сокращение сельского и прирост городского населения, тенденция к привлечению "дешевой" иностранной рабочей силы, ярко выраженная политика китайской экономической экспансии (особенно на приграничных территориях), должны быть программы комплексного инвестиционного и социально-экономического развития территорий, а также программы по трудовой миграции. Объективно назрела и потребность в природно-климатическом зонировании всей территории РФ, определении систем расселения, которые могут быть применены в том или ином регионе. Сама система расселения должна реализовываться с помощью федеральных и региональных целевых программ в сфере трудовой миграции (например, программ по привлечению молодых специалистов в сельскую местность); программ переселения из аварийного и ветхого жилья; проектов, предусматривающих строительство и предоставление на льготных условиях жилья гражданам, проживающим на северных территориях страны. Так, в рамках ДФО достойным для реализации представляется предложение ввести Государственный жилищный сертификат дальневосточника. Данный проект, предусматривающий порядок выпуска жилищных сертификатов для граждан, постоянно проживающих на территории ДФО, был рассмотрен в январе - апреле 2008 года в рамках работы Межведомственной комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном Федеральном округе по вопросам переселения и миграции и, по мнению автора, достоин получить финансовую поддержку на уровне РФ. Доктор архитектуры советник РААСН В. А. Щитинский обосновывает необходимость принятия Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития территории Российской Федерации и Концепции пространственного развития в Российской Федерации, которые, по его мнению, должны определить принципы и приоритеты государственной политики в области пространственной организации территории <36>. Академик РААСН М. Я. Вильнер высказывается за принятие Стратегии пространственной организации территории, которая, как он считает, более надежна, чем стратегия социально-экономического развития <37>. -------------------------------- <36> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http:// www. gisa. ru/ 38029.php (26.10.09). <37> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России. С. 55 - 59.

Мы согласны с мнением ученых о том, что политика устойчивого территориального развития РФ может быть обеспечена только при наличии документа, определяющего долгосрочный сценарий пространственного обустройства страны в целом. Именно такой документ должен явиться основой для разработки программных мероприятий по развитию социально-экономической и транспортной инфраструктуры всей территории страны. Такой документ, принятый на уровне РФ, с концепциями и стратегиями развития регионов должен соотноситься как целое и частное. На 1 апреля 2009 года количество утвержденных документов территориального планирования в субъектах РФ составляло 22 документа (26% от общего числа), в муниципальных образованиях - 4034 (17% от общего числа) <38>. По неопубликованным данным, по состоянию на 28 августа 2009 года документы территориального планирования утверждены в 25 субъектах, количество утвержденных документов территориального планирования муниципальных образований составляет 4092 <39>. В этих условиях представляется правильным разработать и утвердить решением Правительства РФ документ, способный определить основы пространственного обустройства России, конкретизировать системы и векторы расселения, определить точки экономического роста. На основе данного документа в перспективе должны разрабатываться программы, необходимые для решения экономических, транспортных, экологических и социальных проблем той или иной территории, а также страны в целом. -------------------------------- <38> Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года / Беседовала И. Фильченкова // RealEstate. ru: информ. портал о недвижимости. URL: http:// www. realestate. ru/ interview. aspx? id=241 (26.10.09). <39> Сведения из письменного ответа, полученного автором исследования от Министерства регионального развития РФ (исх. N 28404-ОС/02).

Разработку такого правового акта, на наш взгляд, должно инициировать Правительство РФ, координирующую роль в его создании должно сыграть Министерство регионального развития. Работа над таким документом должна проводиться совместно со всеми субъектами РФ, которые, в свою очередь, обязаны представлять интересы муниципальных образований, входящих в их состав. Предположительно данный документ должен иметь статус концепции или стратегии. При разработке такого документа на уровне Российской Федерации должен быть использован опыт регионов в области территориального и социально-экономического планирования. Например, в Хабаровском крае на протяжении ряда лет (с 2004 года по 2010 год) действовала Концепция стратегического развития Хабаровского края. Она представляла собой достаточно аргументированный и полно разработанный план мероприятий по стратегическому управлению региональным развитием края <40>. Кроме того, Постановлением правительства Хабаровского края от 22.07.2004 был принят документ, устанавливающий основные направления территориальной политики в крае до 2010 года <41>. В нем на основе анализа природного, ресурсного, экономического, социального, трудового, научно-технического, инновационного потенциала каждого муниципального образования, входящего в состав края, были определены основные цели, задачи и направления территориальной политики, а также отражены ожидаемые результаты ее реализации. -------------------------------- <40> Постановление Правительства Хабаровского края от 11 нояб. 2004 г. N 88-пр "О Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 11 (28). <41> Постановление Правительства Хабаровского края от 22 июля 2004 N 40-пр "Об основных направлениях территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7 (24).

Анализировалась социально-экономическая ситуация в городах и районах края на основе комплексной оценки 19-ти показателей, которые были отобраны экспертным путем и отражали демографические процессы, экономическое развитие, финансовое состояние каждой территории. Для расчетов использовались данные государственной статистики, министерства финансов края и Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Хабаровскому краю. Так, аналитическая работа и эмпирические данные позволили выявить негативные тенденции в экологической и социально-экономической обстановке города Хабаровска. Это: неблагоприятная экологическая ситуация в городе; недостаток качественной питьевой воды; слабо развитая система высококлассного сервисного обслуживания; высокий уровень преступности. Одновременно были определены приоритеты развития города: привлечение научно-инновационного потенциала к решению проблем города; строительство объектов, имеющих значение для всего Хабаровского края; развитие наукоемких производств, в том числе создание центров высоких технологий; использование мощностей машиностроительных предприятий для создания высокоэффективных производств; перевод на природный газ энергетических и социальных объектов города; ввод новых производственных мощностей: по выпуску пиломатериалов в объеме 71,0 тыс. куб. м в год, в том числе ООО "Востокэкспортлес" - 50 тыс. куб. м, по сушке пиломатериалов - 32,9 тыс. куб. м в год, в том числе ООО "Востокэкспортлес" - 14,7 тыс. куб. м; обеспечение заказами предприятий оборонно-промышленного комплекса города; развитие пищевой промышленности с использованием мощностей и площадей имеющихся предприятий и расширение рынков сбыта продукции; развитие сети учреждений, оказывающих образовательные услуги; развитие гостиничного сервиса и туризма; реконструкция и развитие дорожной сети города; строительство комплекса объектов по инженерной защите левого берега реки Амур у г. Хабаровска; строительство водозаборных сооружений Тунгусского месторождения <42>. -------------------------------- <42> Постановление Правительства Хабаровского края от 22 июля 2004 N 40-пр "Об Основных направлениях территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7 (24).

Помимо анализа социально-экономического положения отдельных муниципальных образований в Постановлении правительства Хабаровского края "Об основных направлениях территориальной политики правительства Хабаровского края до 2010 года" были определены наиболее перспективные направления развития межрайонной интеграции: 1. В промышленности: для более рационального использования лесных ресурсов, повышения степени их переработки предполагалось создание мощностей по производству 300 тыс. т в год химико-термомеханической массы на базе Хорского биохимического завода; строительство целлюлозного комбината в г. Амурске; строительство завода по производству шпона и фанеры в г. Комсомольске-на-Амуре; создание краевого центра по заготовке, переработке и реализации недревесных продуктов леса с сетью заготовительных пунктов в районах, что по замыслу разработчиков указанного Постановления позволило бы создать дополнительные рабочие места и обеспечить население края продуктами местного производства; строительство дополнительных мощностей по быстрой заморозке рыбы в порту Ванино, что позволило бы обеспечить хранение замороженной рыбы и морепродуктов предприятиями всего Охотоморского побережья; восстановление судоремонтного потенциала в г. Советская Гавань и загрузка его заказами от судовладельцев, зарегистрированных на территории края, что в перспективе способствовало бы снижению уровня безработицы и социальной напряженности. 2. В транспортном комплексе: завершение строительства автодороги Лидога-Ванино, что, по мнению разработчиков программы территориальной политики края, позволило бы обеспечить доставку грузов и пассажиров автомобильным транспортом в порт Ванино, лесозаготовительным предприятиям вести заготовку древесины в ранее недоступных районах, за счет обустройства и развития дорожной инфраструктуры в прилегающих районах создать дополнительные рабочие места; строительство автодороги Селихино - Николаевск-на-Амуре, что дало бы возможность круглогодично доставлять грузы в северные районы края; развитие транспортного узла Ванино - Советская Гавань; строительство автодороги Аян-Якутск, что позволило бы обеспечить круглогодичную доставку грузов в северные районы края и пр. Два вышеуказанных документа - Концепция стратегического развития Хабаровского края и Постановление правительства Хабаровского края "Об основных направлениях территориальной политики правительства Хабаровского края до 2010 года" - были взаимосвязаны, четко определяли задачи и цели социально-экономического и территориального планирования в регионе, что отчасти способствовало успешной реализации поставленных задач. Многие из намеченных мероприятий по строительству были выполнены. Предлагается на уровне РФ использовать подобный опыт комплексной разработки документов стратегического социально-экономического и территориального планирования.

Список источников

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 29 дек. 2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127. 3. Постановление правительства Хабаровского края от 11.11.2004 N 88-пр "О Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 11 (28). 4. Постановление правительства Хабаровского края от 22.07.2004 N 40-пр "Об Основных направлениях территориальной политики правительства Хабаровского края до 2010 года" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7 (24). 5. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 годы / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ Docltem. aspx? DoclD= 576&PagelD=147 (26.10.09). 6. Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации 05.08.2009 N 24979-ВТ/02) / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http://www. minregion. ru/ (26.10.09). 7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 1998. 14 мая. 8. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. А. П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. 9. Атаманчук Г. В. Государственное управление: Проблемы методологии правового исследования. М., 1975. 10. Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А. В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. 11. Вершинин В. Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2007. 12. Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые первым заместителем Председателя Правительства РФ Д. А. Медведевым в январе-феврале 2008 г.: Выдержки из стенограммы выступления Д. А. Медведева на совещании 16 января 2008 года в г. Тюмени о реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. 2008. Март. С. 8 - 16. 13. Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2 (39). С. 55 - 59. 14. Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. М.: Отдел информационно-издательской деятельности РААСН, 2000. 15. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007 // SocPolitica. Ru: Информ.-аналит. портал. URL: http:// www. socpolitika. ru/ rus/ social_ policy_ research/ 349/ document6580.shtmi (26.10.09). 16. Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. 17. Иодо И. А., Потаев Г. А. Градостроительство и территориальная планировка: Учеб. пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2008. 18. Козлов Ю. М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. 19. Копейчиков З. В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. 20. Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 1999. 21. Митягин С. Д. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. URL: http:// www. ais. siberia. net/ 2002/ 1-2-2002/14.php (26.10.09). 22. Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России: Доклад президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А. П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон. URL: http:// www. aprok. ru/ articles/ article116.php (26.10.09). 23. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: НОРМА: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. 24. Сырмолотов В. В. Градостроительство в экстремальных условиях. Краснодар: Совет. Кубань, 2006. 25. Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года / Беседовала И. Фильченкова // RealEstate. ru: информ. портал о недвижимости. URL: http:// www. realestate. ru/ interview. aspx? id=241 (26.10.09). 26. Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http:// www. gisa. ru/ 38029.php (26.10.09).

Название документа "Обзор практики рассмотрения дел Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ" (Карасева С. Ю.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ОБЗОР ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ ПРЕЗИДИУМОМ ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РФ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 29 ноября 2010 года

С. Ю. КАРАСЕВА

Постановление от 5 октября 2010 г. N 5153/10

Предприниматель С. обратилась с иском о признании недействительным договора, заключенного между комитетом по управлению имуществом и учреждением, в части закрепления за учреждением на праве оперативного управления нежилого помещения. Иск мотивирован тем, что С. с 2005 года занимает спорное помещение по договору аренды, который, несмотря на уведомление комитета от 17.04.2008 о его расторжении с 17.07.2008, фактически не был расторгнут, арендные отношения с С. были сохранены дополнительными соглашениями от 23.07.2008 и от 05.11.2008 на прежних условиях. С. полагает, что спорным договором о закреплении всего здания, в котором находится арендуемое ею помещение, на праве оперативного управления за учреждением нарушено ее право на выкуп арендуемого недвижимого имущества, предусмотренное ст. ст. 3, 9 ФЗ от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". Решением суда иск удовлетворен. Апелляционный суд решение оставил без изменения. ФАС округа судебные акты отменил, в иске отказал. Между комитетом (арендодатель), МУП (балансодержатель) и С. (арендатор) 16.05.2005 был заключен договор аренды объекта муниципального нежилого фонда, на основании которого спорное помещение было передано С. для использования под магазин детских товаров. С. направила в комитет заявление от 22.01.2009, в котором просила включить в прогнозный план приватизации муниципального имущества на 2009 год арендуемое ею помещение и предоставить ей преимущественное право на его выкуп, сославшись на то, что она непрерывно более трех лет его арендует, является добросовестным арендатором и относится к субъектам малого предпринимательства. Комитет письмом от 13.02.2009 отказал С. в реализации преимущественного права выкупа, ссылаясь на то, что между ним и учреждением 30.01.2009 заключен договор о закреплении на праве оперативного управления строения, в состав которого вошло спорное помещение, и 18.05.2009 в ЕГРП за учреждением зарегистрировано право оперативного управления. Суд первой инстанции исходил из того, что после вступления в законную силу ст. 3 и ч. 2 ст. 9 Закона N 159-ФЗ и подачи С. на основании этих норм в уполномоченный орган местного самоуправления соответствующего заявления на выкуп арендуемого помещения комитет воспрепятствовал в реализации предоставленного Законом права, заключив с учреждением спорный договор. Суд кассационной инстанции исходил из того, что между комитетом и С. отсутствуют договорные отношения по аренде спорного помещения, в связи с этим С. не могут быть реализованы права, предусмотренные Законом N 159-ФЗ, а следовательно, оспариваемым договором ее права не нарушены. Согласно договору аренды от 16.05.2005 срок его действия устанавливался с 01.05.2005 по 29.04.2006, но на основании договора и п. 2 ст. 610 ГК РФ договор возобновлялся на неопределенный срок в связи с тем, что арендатор продолжал пользоваться арендуемым объектом после истечения срока действия договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя. Комитет 17.04.2008 направил С. письмо о расторжении данного договора, письмо было получено С. 23.04.2008. Однако договорные отношения по аренде помещения были сохранены, о чем свидетельствуют дополнительные соглашения к договору от 23.07.2008 и от 05.11.2008, согласно которым стороны подтвердили свои обязательства по договору от 16.05.2005. Арендатор непрерывно в течение более трех лет использует спорное помещение в своей деятельности, не имеет задолженности по арендной плате, из помещения не выселялся, и фактически оно в установленном порядке учреждению не передавалось. Частью 2 ст. 9 Закона N 159-ФЗ предусмотрено, что субъект малого или среднего предпринимательства, соответствующий установленным ст. 3 данного Закона требованиям, по своей инициативе вправе направить в уполномоченный орган заявление о соответствии условиям отнесения к категории субъектов малого или среднего предпринимательства, установленным ст. 4 ФЗ от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, не включенного в утвержденный в соответствии с ч. 4 ст. 18 Закона N 209-ФЗ перечень государственного или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства. Поскольку договор от 30.01.2009 был заключен после вступления в силу Закона N 159-ФЗ и подачи С. заявления о реализации преимущественного права на выкуп арендуемого помещения, эта сделка не может быть признана законной, так как она совершена в нарушение п. 1 ст. 10 ГК РФ, не допускающего злоупотребления правом в любых формах, и направлена на то, чтобы воспрепятствовать С. в реализации предоставленного ей Законом N 159-ФЗ преимущественного права на выкуп арендуемого имущества. Суд кассационной инстанции не учел разъяснений, содержащихся в п. п. 5, 6 информационного письма Президиума ВАС РФ от 05.11.2009 N 134 "О некоторых вопросах применения Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". Президиум ВАС РФ отменил постановление кассационной инстанции, оставив в силе решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции.

Постановление от 5 октября 2010 г. N 5889/10

Прокурором была проведена проверка деятельности принадлежащего ООО лотерейного клуба, расположенного в холле мастерской, по вопросу соблюдения требований ФЗ от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ". В ходе проверки установлено, что под видом проведения региональной стимулирующей лотереи "Планета+" с целью реализации печатной продукции (карманных календарей на 2010 год) фактически осуществляется организация и проведение азартных игр. По результатам проверки прокурором в порядке ст. 28.4 КоАП РФ вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Прокурор обратился с представлением о привлечении ООО к ответственности по ч. 2 ст. 14.1. Решением суда требование удовлетворено. Апелляционный суд решение отменил, в удовлетворении требования отказал. ФАС округа оставил постановление апелляционной инстанции без изменения. Суд первой инстанции исходил из доказанности факта осуществления ООО организации и проведения азартных игр под видом региональной стимулирующей лотереи и необходимости квалификации данного правонарушения по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Суд апелляционной инстанции поддержал вывод о том, что ООО осуществлялась деятельность по организации азартных игр, однако счел, что это правонарушение не подлежит квалификации по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Частью 2 ст. 14.1 КоАП РФ установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). Согласно ст. 3 Закона N 244-ФЗ государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется путем выделения территорий, предназначенных для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, - игорных зон; выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах; выдачи лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, в том числе вне игорных зон. В соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 5 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться исключительно организаторами азартных игр при соблюдении требований, предусмотренных этим же Законом, другими федеральными законами, законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами, и исключительно в игорных заведениях, отвечающих установленным требованиям. Игорные заведения (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) могут быть открыты исключительно в игорных зонах (ч. 4 ст. 5 Закона N 244-ФЗ). Согласно ч. 2 ст. 9 Закона N 244-ФЗ игорные зоны создаются на территориях следующих субъектов РФ: Алтайского края, Приморского края, Калининградской области, Краснодарского края и Ростовской области. В силу п. 3 ч. 1 ст. 3, п. 8 ст. 4, ч. 2 ст. 13 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне осуществляется на основании разрешения, выдаваемого органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта РФ (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ), в том числе путем проведения аукциона или конкурса. Исходя из системного толкования норм Закона N 244-ФЗ существует запрет на деятельность по организации и проведению азартных игр вне игорных зон. Таким образом, запрещенная деятельность по организации азартных игр вне игорной зоны подлежит квалификации по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Президиум ВАС РФ отменил постановления апелляционной и кассационной инстанций, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Постановление от 5 октября 2010 г. N 6336/10

В рамках исполнительного производства о взыскании в пользу налогового органа денежных средств судебный пристав-исполнитель направил ОАО запросы о предоставлении информации о наличии мобильного телефонного номера, зарегистрированного за должником. ОАО отказалось их исполнить в силу положений законодательства о связи и о персональных данных, указав, что эти запросы не относятся к случаю, когда такие данные могут обрабатываться, в том числе передаваться третьим лицам без согласия субъекта этих данных; пристав не относится к числу уполномоченных государственных органов, которым операторы связи обязаны предоставлять такие сведения об абонентах-гражданах. Пристав вынес постановление о привлечении ОАО к ответственности по ч. 3 ст. 17.14 КоАП РФ. ОАО обратилось с заявлением о признании постановления незаконным. Решением суда требование удовлетворено. Апелляционный суд решение отменил, в удовлетворении требования отказал. ФАС округа оставил постановление апелляционной инстанции без изменения. Суд первой инстанции исходил из того, что в действиях ОАО отсутствует состав вменяемого правонарушения. Суды апелляционной и кассационной инстанций признали требование пристава законным, исходя из того, что в действовавших на момент спорных отношений редакциях ст. 64 ФЗ от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и ст. ст. 12 и 14 ФЗ от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах" содержится исключение из общего правила, установленного ст. 53 ФЗ от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", согласно которому предоставление оператором связи третьим лицам сведений об абонентах - физических лицах возможно только с их письменного согласия. Суд кассационной инстанции указал, что пристав действовал в рамках выполнения публичной функции по принудительному исполнению постановления суда и вправе был требовать предоставления персональных данных физического лица, а оператор персональных данных обязан их предоставить. Согласно ст. 64 Закона N 229-ФЗ в процессе исполнения требований исполнительных документов судебный пристав-исполнитель вправе запрашивать необходимые сведения у физических лиц, организаций и органов, находящихся на территории РФ, а также на территориях иностранных государств, в порядке, установленном международным договором РФ, получать от них объяснения, информацию, справки. Информация в объеме, необходимом для исполнения приставом служебных обязанностей, предоставляется по его требованию в виде справок, документов и их копий безвозмездно и в установленный им срок. При этом требование о предоставлении соответствующих сведений в силу ст. 64 Закона N 229-ФЗ относится к исполнительным действиям. Невыполнение таких требований, в том числе непредоставление или предоставление недостоверной информации, а также воспрепятствование исполнению служебных обязанностей приставом в силу ч. 3 ст. 6 Закона N 229-ФЗ и п. 4 ст. 14 Закона N 118-ФЗ влечет ответственность, предусмотренную законодательством РФ. В соответствии с п. 1 ст. 113 Закона N 229-ФЗ невыполнение законных требований пристава является основанием для наложения им на виновное лицо штрафа в порядке и размере, которые установлены законодательством РФ об административных правонарушениях. Частью 3 ст. 17.14 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение лицом, не являющимся должником, законодательства об исполнительном производстве, выразившееся в невыполнении законных требований судебного пристава-исполнителя. Основным видом деятельности ОАО является предоставление услуг мобильной связи, то есть оно является оператором связи, а лица, которым оказываются услуги мобильной связи, являются его абонентами. Согласно ст. 53 Закона N 126-ФЗ сведения об абонентах и оказываемых им услугах связи, ставшие известными операторам связи в силу исполнения договора об оказании услуг связи, являются конфиденциальной информацией и подлежат защите в соответствии с законодательством РФ. К сведениям об абонентах - физических лицах относятся фамилия, имя, отчество или псевдоним, а также адрес абонента или адрес установки оконечного оборудования, абонентские номера и другие данные, позволяющие идентифицировать абонента или его оконечное оборудование, сведения баз данных систем расчета за оказанные услуги связи, в том числе о соединениях, трафике и платежах абонента. Сведения об абонентах-гражданах без их согласия в письменной форме не могут быть включены в данные для информационно-справочного обслуживания и не могут использоваться для оказания справочных и иных информационных услуг оператором связи или третьими лицами. Предоставление третьим лицам таких сведений осуществляется только с согласия в письменной форме абонентов, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. В силу ст. 64 Закона N 126-ФЗ операторы связи обязаны предоставлять информацию об абонентах только уполномоченным государственным органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности РФ. Приставы не относятся к таким органам, закон не содержит прямого указания на их полномочие запрашивать у операторов связи сведения об абонентах - физических лицах. Кроме того, сведения об абонентах содержат персональные данные, под которыми в соответствии со ст. 3 ФЗ от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" понимается любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация. Согласно ст. ст. 7 и 9 этого Закона любые действия с персональными данными (предоставление, обработка) осуществляются операторами связи либо третьими лицами, получающими доступ к персональным данным, только с согласия субъекта этих данных, которое может быть им же и отозвано. Исключения из этого правила подлежат установлению федеральными законами, которыми предусматриваются случаи обязательного предоставления субъектом своих персональных данных в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из ст. 6 данного Закона следует, что обработка персональных данных может осуществляться оператором только с согласия их субъектов. Согласия не требуется, в частности, в случае, когда обработка осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора. Поскольку доступ к сведениям об абонентах - физических лицах и их персональным данным ограничен федеральными законами, то в силу ст. 9 ФЗ от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" соблюдение конфиденциальности такой информации является обязательным. Статья 64 Закона N 229-ФЗ не исключает обязанности для пристава соблюдать требование действующего законодательства о том, что он вправе запрашивать информацию при отсутствии законодательного запрета на ее предоставление. Законы о судебных приставах и об исполнительном производстве (в редакциях, действовавших в период спорных отношений) не предоставляли приставам права получать персональные данные, в том числе сведения о номере телефона абонента без его согласия, а также не предусматривали полномочий пристава по обработке персональных данных. Следовательно, направленные ОАО запросы неправомерны, непредоставление оператором связи приставу сведений об абоненте не образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 17.14 КоАП РФ. Президиум ВАС РФ отменил постановления апелляционной и кассационной инстанций, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Постановление от 21 сентября 2010 г. N 6436/09

ООО "К" обратилось с иском к ООО "А" и УФРС о признании недействительным зарегистрированного за ООО "А" права собственности на нежилые помещения, об обязании УФРС погасить в ЕГРП запись о регистрации за ООО "А" права собственности на спорные помещения и о признании права собственности на них за ООО "К". Иск мотивирован тем, что договор купли-продажи помещений от 11.03.2003, заключенный ЗАО "К" (продавец, правопредшественник ООО "К") с Ш. (покупатель), в судебном порядке признан недействительным, поэтому договор купли-продажи того же имущества от 25.04.2003, заключенный Ш. (продавец) с ООО "А" (покупатель), также является недействительным, и право собственности ООО "А" на помещения в 2007 году зарегистрировано неправомерно. По мнению истца, владельцем имущества является ООО "К", из владения которого оно не выбывало и которое фактически осуществляет права владения и распоряжения им. ООО "А" заявило о пропуске истцом срока исковой давности. Решением суда в иске отказано. ФАС округа решение отменил, дело направил на новое рассмотрение. При новом рассмотрении решением суда производство по требованию о признании недействительным зарегистрированного за ООО "А" права собственности прекращено, в удовлетворении иска о признании права собственности на помещения и об аннулировании записи в ЕГРП отказано. Апелляционный суд решение изменил: признал недействительным зарегистрированное за ООО "А" право собственности на спорные помещения и признал право собственности на них ООО "К". В иске об обязании УФРС погасить в ЕГРП запись отказал. ФАС округа оставил постановление апелляционной инстанции без изменения. ООО "А" ссылается на то, что арбитражный суд решением от 27.05.2008 по другому делу отказал ООО "К" в иске об истребовании спорных помещений из владения ООО "А" по причине истечения срока исковой давности, о применении которой заявил ответчик, и признал ООО "А" добросовестным приобретателем имущества. ООО "А" также указало, что зарегистрированное за ним право собственности на недвижимое имущество могло быть оспорено только способами, предусмотренными гражданским законодательством, что ООО "К" по настоящему делу избрало ненадлежащий способ защиты, предъявив иск о признании за ним права собственности на спорное имущество без учета наличия вступившего в законную силу судебного акта по другому делу. Здание, где находятся спорные помещения, вносилось в качестве вклада в уставный капитал ЗАО "К", за ним 11.09.2001 зарегистрировано в ЕГРП право собственности на это имущество. В 2003 году ЗАО "К" было преобразовано в ООО "К", которое согласно уставу является правопреемником ЗАО "К" и по передаточному акту от 15.04.2003 получило от него в составе имущества и данное здание. Между тем ранее по договору купли-продажи от 11.03.2003 ЗАО "К" произвело отчуждение в собственность Ш. находящихся в здании спорных помещений. По договору купли-продажи от 25.04.2003 Ш. продал спорные помещения ООО "А". По сделкам купли-продажи проводилась государственная регистрация перехода права собственности. Вступившим в законную силу решением городского суда от 21.07.2006 по иску ООО "К" был признан недействительным (ничтожным) договор купли-продажи от 11.03.2003, а также признана недействительной запись в ЕГРП от 09.04.2003 о регистрации за Ш. права собственности на спорные помещения. В соответствии с п. 1 ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. На основании ч. 3 ст. 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле. Поскольку Ш. из-за ничтожности сделки по приобретению спорных помещений не являлся их собственником, заключенный им с ООО "А" договор купли-продажи того же имущества нарушает требования п. 1 ст. 209 ГК РФ, согласно которому права владения, пользования и распоряжения имуществом принадлежат собственнику, и вследствие этого на основании ст. 168 ГК РФ также является ничтожной сделкой. Вступившим в законную силу решением арбитражного суда от 07.05.2008 по иску ООО "К" было признано недействительным (ничтожным) и соглашение об отступном от 18.05.2004, заключенное между ООО "А" и Г., о передаче Г. спорных помещений. В данном решении содержатся выводы о ничтожности всех сделок, совершенных со спорным имуществом. При таких обстоятельствах государственная регистрация права собственности на спорные помещения за ООО "А" была произведена неправомерно, так как для регистрации права у него отсутствовали правоустанавливающие документы. Вступившим в законную силу решением арбитражного суда от 27.05.2008 в иске ООО "К" и ОАО "С" об истребовании спорных помещений из незаконного владения ООО "А" было отказано в связи с пропуском срока исковой давности, о применении которой заявил ответчик. При этом вопрос о том, в чьем фактическом владении находилось и находится имущество, суд не исследовал. Согласно п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12.11.2001 N 15 и Пленума ВАС РФ от 15.11.2001 N 18 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм ГК РФ об исковой давности" при наличии заявления надлежащего лица об истечении срока исковой давности суд вправе отказать в удовлетворении требования именно по этим мотивам, поскольку в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 199 ГК РФ истечение срока исковой давности является самостоятельным основанием для отказа в иске. Суд кассационной инстанции, передавая дело на новое рассмотрение, указал на необходимость исследования вопроса о том, в чьем фактическом владении находятся спорные помещения, поскольку выяснение этого вопроса имеет существенное значение для рассмотрения иска о признании на них права собственности ООО "К", утверждающего, что оно непрерывно осуществляло владение этим имуществом, которое из его владения не выбывало и не передавалось по ничтожным сделкам. Исследование этого вопроса имело правовое значение и для рассмотрения заявления ответчика о пропуске срока исковой давности с учетом ст. 208 ГК РФ, на которую истец сослался в обоснование того, что на его требования исковая давность не распространяется. При новом рассмотрении суд этот вопрос не исследовал, сославшись на вступившее в законную силу решение арбитражного суда, которым в иске отказано по мотиву пропуска срока исковой давности. Однако эта ссылка не может быть признана обоснованной, так как по тому делу не исследовался вопрос о том, в чьем фактическом владении находится спорное имущество. Этот вопрос был исследован судом апелляционной инстанции, который установил, что спорные помещения фактически находятся в непрерывном владении ООО "К" и из его владения по ничтожным сделкам не выбывали, в связи с чем к иску о признании права собственности на это имущество применимы положения ст. 208 ГК РФ, согласно которым на требования собственника об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения, исковая давность не распространяется. Так как спорное имущество из владения собственника - ООО "К" - по ничтожным сделкам не выбывало, суд апелляционной инстанции обоснованно удовлетворил иск к ООО "А". Президиум ВАС РФ оставил постановления апелляционной и кассационной инстанций без изменения.

Название документа Вопрос: Предприятие имеет лицензию на предоставление услуг почтовой связи. Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций провело проверку предприятия и зафиксировало нарушение нормативов частоты доставки. Правомерно ли привлечение предприятия к ответственности за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Вопрос: Предприятие имеет лицензию на предоставление услуг почтовой связи. Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций провело проверку предприятия и зафиксировало нарушение нормативов частоты доставки. Правомерно ли привлечение предприятия к ответственности за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией?

Ответ: Правомерно.

Обоснование: В соответствии с п. 1 ст. 29 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи (далее - лицензия). Согласно ст. 17 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" (далее - Закон о почтовой связи) операторы почтовой связи осуществляют деятельность по оказанию услуг почтовой связи на основании лицензий, получаемых в соответствии с Федеральным законом "О связи". Специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности (лицензия) выдается при условии обязательного соблюдения лицензионных требований (ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Таким образом, получение лицензии не только дает право лицензиату на занятие определенным видом деятельности, но и возлагает на него обязанность на осуществление деятельности в соответствии с лицензионными условиями. Согласно ст. 16 Закона о почтовой связи, пп. "а" п. 47 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.04.2005 N 221, операторы почтовой связи обязаны пересылать почтовые отправления и осуществлять почтовые переводы в установленные сроки. Контрольные сроки пересылки и нормативы частоты доставки письменной корреспонденции утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 N 160 "Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции". В случаях и в порядке, которые установлены законодательством РФ, лица, нарушившие законодательство РФ в области связи, несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность (п. 1 ст. 68 Закона о связи). Частью 3 ст. 14.1 КоАП РФ предусмотрено, что осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1500 до 2000 руб.; на должностных лиц - от 3000 до 4000 руб.; на юридических лиц - от 30000 до 40000 руб. Таким образом, в рассматриваемой ситуации оператор связи нарушает лицензионные условия осуществления деятельности в области оказания услуг связи. Следовательно, привлечение предприятия к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ правомерно (см. Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 26.03.2009 N Ф04-1727/2009(3074-А70-31), ФАС Московского округа от 15.12.2009 N КА-А40/13107-09).

О. И.Сингур К. ю.н., вице-президент ОАО "НБКИ" Подписано в печать 29.11.2010

Название документа