Ветер перемен в теплоснабжении

ВЕТЕР ПЕРЕМЕН В ТЕПЛОСНАБЖЕНИИ

С. СВИРКОВ

Сергей Свирков, кандидат юридических наук, преподаватель ГОУ ВПО МГЮА имени О. Е. Кутафина.

Летом 2010 г. произошло знаковое событие в истории законодательного регулирования отношений по теплоснабжению: 27 июля 2010 г. был принят Федеральный закон N 190-ФЗ "О теплоснабжении", который впервые установил нормативное регулирование данной сферы на уровне государственного законодательного акта.

Виды деятельности

В Законе перечислены четыре вида деятельности в теплоэнергетике: производство, реализация, передача и диспетчеризация. Однако в отличие от электроэнергетики вместо конкурентных и монопольных видов деятельности выделяются регулируемые (реализация, передача тепловой энергии, оказание услуг по поддержанию резервной мощности) и нерегулируемые виды деятельности (производство тепловой энергии) <1>. Важно подчеркнуть, что критерием для подобного разделения служит не функциональное содержание соответствующей деятельности, а конкретные условия ее осуществления и субъектный состав отношений. В связи с чем из общего правила о регулировании определенной деятельности в теплоснабжении при определенных условиях устанавливаются исключения. Тем самым формально допускается развитие свободных рыночных отношений в данной сфере. -------------------------------- <1> По смыслу п. 18 ст. 2 Закона под государственным регулированием в данном случае понимается ценовое регулирование.

Новый товар или фикция?

Тепловая мощность названа в Законе новым товаром в сфере теплоснабжения. Как и в случае с электрической мощностью, этот товар является лишь экономически самостоятельным, потому с точки зрения права его выделение в отдельный вид может квалифицироваться как создание товарной фикции. Мощность представляет собой один из параметров количества тепловой энергии, и говорить о ней как о фактически существующем самостоятельном товаре не приходится. Цель подобной меры ясна: создание возможности отдельной оплаты тепловой мощности в виде платы за услуги по ее резервированию (ст. 16 Закона). По существу, речь идет о дополнительной системной услуге, которая оказывается потребителю. Причем регламентирование в Законе обязанности по ее оплате представляется небесспорным. Достаточно было бы включить в число существенных условий договора теплоснабжения (п. 8 ст. 15 Закона) условие об обязанности потребителя оплачивать переменные издержки теплоснабжающей организации при отсутствии потребления тепловой энергии.

Новые субъекты

Закон отходит от субабонентских отношений в сфере теплоснабжения, которые фактически были неизбежны в силу характера отношений по снабжению продукцией через присоединенную сеть <2>. В таких случаях предлагалось говорить о сложной структуре договорных связей по теплоснабжению, а природа субабонентского договора определялась весьма неоднозначно <3>. Вместо этого введена категория теплосетевой организации, которая оказывает услуги по транспортировке теплоносителя на основании отдельного договора (ст. 17 Закона). В этой связи обращает на себя внимание норма п. 6 ст. 17 Закона, согласно которой смежные потребители не вправе препятствовать передаче по их тепловым сетям тепловой энергии последующим потребителям, а также требовать от потребителей или теплоснабжающих организаций возмещения затрат на эксплуатацию тепловых сетей до установления тарифа на услуги по передаче тепловой энергии по их тепловым сетям. -------------------------------- <2> См. подробнее: Блинкова Е. В., Чибис А. В. Гражданско-правовое регулирование теплоснабжения. М.: Юрист, 2007. <3> См.: Матиящук С. В. О существенных условиях договора теплоснабжения // Юридический мир. 2007. N 10. С. 34 - 37.

Данная норма фактически повторяет содержание п. 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг (утв. Постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 N 861) и исключает возможность появления субабонентских договоров, поскольку при получении тарифа на передачу смежный потребитель автоматически приобретает статус теплосетевой организации. Это также влечет для субъекта ряд правовых последствий, в частности: - он заключает публичный договор на подключение к системе теплоснабжения (п. 2 ст. 14 Закона); - договор оказания услуг по передаче тепловой энергии обязателен для заключения теплосетевыми организациями (п. 3 ст. 17 Закона); - на него налагается обязанность заключать соглашение с теплоснабжающей организацией об управлении системой теплоснабжения в соответствии с правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ (п. 5 ст. 18 Закона). Статус теплосетевой организации является правовым и функциональным. В то же время строгого разделения по видам деятельности в сфере теплоснабжения нет, равно как нет и запретов на их совмещение. Любая теплосетевая организация может стать теплоснабжающей при соблюдении определенных условий. Также Законом вводится категория единой теплоснабжающей организации (далее - ЕТО), у которой иные теплоснабжающие и теплосетевые организации данной системы теплоснабжения приобретают тепловую энергию в целях компенсации потерь (п. 11 ст. 15 Закона). Для ЕТО устанавливается зона ее деятельности, для каждой зоны такая организация определяется уполномоченными государственными органами. Другой особенностью их статуса, который должен раскрываться в подзаконных актах, выступает то, что ЕТО обязаны заключать с теплоснабжающими организациями договоры поставки тепловой энергии (мощности) в отношении объема тепловой нагрузки, распределенной в соответствии со схемой теплоснабжения.

Порядок подключения

В Законе закрепляется порядок подключения к системе теплоснабжения (ст. 14 Закона). Подключение осуществляется на основании отдельного договора, который является публичным для теплоснабжающей и теплосетевой организаций. Плата за подключение к системе теплоснабжения устанавливается органом регулирования в расчете на единицу мощности подключаемой тепловой нагрузки и может быть дифференцирована в зависимости от параметров данного подключения. Аналогичным образом урегулированы отношения по присоединению к электросети (п. 1 ст. 26 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике").

Особенности договора

Законом оговариваются дополнительные требования к содержанию договора теплоснабжения. В силу п. 1 ст. 548 ГК РФ он должен рассматриваться как разновидность договора энергоснабжения, в отношении которого положения § 6 главы 30 ГК РФ действуют, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. Так, Закон в числе необходимых предпосылок заключения договора теплоснабжения указывает необходимость соблюдения потребителем выданных ему технических условий подключения к тепловым сетям (п. 7 ст. 15 Закона <4>). При этом условия договора теплоснабжения должны соответствовать выданным техническим условиям. В Законе также прописаны существенные условия данного договора (п. 8 ст. 15). -------------------------------- <4> Отметим, что согласно Постановлению Правительства РФ от 13.02.2006 N 83 "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения" выдаваемые сетевыми организациями технические условия (на подключение с указанием максимальной нагрузки и на присоединение) являются предпосылкой присоединения к теплосети.

Структура договорных связей

Кроме потребительского договора теплоснабжения, в новом Законе выделяется особая договорная конструкция, предназначенная для оформления отношений специализированных субъектов данной сферы, - договор поставки тепловой энергии (мощности, теплоносителя). Его спецификой (помимо специального субъектного состава) выступает то, что он по смыслу п. 3 ст. 15 Закона обязателен к заключению для обеих его сторон - ЕТО и теплоснабжающих организаций, владеющих на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения. Особо отметим, что Закон предполагает возможность возникновения сложной структуры договорных связей, когда теплопринимающие установки потребителя не имеют непосредственного присоединения к теплосетям теплоснабжающей организации. В этом случае необходимо заключение договора оказания услуг по передаче тепловой энергии (п. 4 ст. 15 Закона). Закон закрепляет, что такой договор заключается именно теплоснабжающей организацией с отнесением затрат на оплату данных услуг в тариф на тепловую энергию. Тем самым исключается возможность заключения прямых договоров потребителей с теплосетевыми организациями, что представляется не вполне обоснованным. Кроме того, Закон оговаривает возможность заключения так называемых долгосрочных договоров теплоснабжения, имеющих следующие особенности: - порядок их заключения утверждается Правительством РФ (ст. 4 Закона); - цена на тепловую энергию (долгосрочный тариф) в таком договоре устанавливается органом регулирования в соответствии с условиями договора (п. 3 ст. 10 Закона); - при соблюдении определенных условий цена на тепловую энергию, поставляемую по данным договорам, может определяться соглашением сторон (п. п. 9, 10 ст. 10 Закона). Таким образом, специфика рассматриваемых договоров состоит в сроке их действия (более чем один год), а также порядке определения цены на реализуемую по ним тепловую энергию.

Вопрос цены

В сфере ценообразования Закон также вводит несколько новелл. Прежде всего регулирование ценообразования в отношении тепловой энергии было выведено из сферы регулирования Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (п. 6 ст. 29 Закона). Теперь ценовое регулирование тепловой энергии производится на основе главы 3 Закона о теплоснабжении, Федерального закона от 14.04.95 N 41-ФЗ "О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию" и Постановления Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации". Основные черты нового тарифного регулирования состоят в следующем: - установление закрытого перечня тарифов в сфере теплоснабжения, которые подлежат государственному регулированию (п. 1 ст. 8 Закона); - возможность отмены госрегулирования тарифов (ст. 12 Закона); - введение конструкции долгосрочных договоров теплоснабжения, цена в которых определяется в виде долгосрочного тарифа либо по соглашению сторон договора; - запрет перекрестного субсидирования (п. 13 ст. 10 Закона); - расширение перечня методов регулирования тарифов (ст. 9 Закона); - установление на уровне Федерального закона применения метода обеспечения доходности инвестированного капитала, то есть RAB-регулирования (п. 1 ст. 9, п. п. 4, 12 ст. 10 Закона). Суть данного метода тарифного регулирования в том, что тариф для конкретной компании устанавливается исходя из определенных долгосрочных параметров (п. 12 ст. 10 Закона). Особенностью RAB-регулирования является долгосрочность тарифов, что снижает риски инвесторов <5>. Данная система призвана стимулировать теплосетевые компании сокращать издержки <6>. Если компания добилась экономии, то сэкономленные средства не изымаются у нее в следующем периоде регулирования, а сохраняются за ней на пять лет. -------------------------------- <5> См.: Егоров М. Новые методы госрегулирования как следующий этап развития электросетевого комплекса страны // Энергорынок. 2008. N 9. С. 92 - 94. <6> См. подробнее: Переход от системы "Затраты плюс" к RAB-регулированию // ЛЭП. 2010. N 1. С. 33.

Электричество кончилось...

В статье 22 Закона приведены общие требования к порядку ограничения, прекращения подачи тепловой энергии <7>. Согласно нормам этой статьи в случае нарушения договорных условий возможно лишь ограничение подачи тепловой энергии. До введения ограничения подачи потребителю тепловой энергии, теплоносителя теплоснабжающая организация предупреждает в письменной форме потребителя о возможности введения указанного ограничения в случае неуплаты задолженности до истечения второго периода платежа. Ограничение подачи тепловой энергии, теплоносителя вводится в установленный предупреждением срок путем сокращения подаваемого объема теплоносителя и (или) снижения его температуры. Также прописывается порядок расчета объема и оплаты бездоговорного потребления тепловой энергии (п. п. 8 - 10 ст. 22 Закона). Потребитель должен оплатить объем тепловой энергии, потребленный в бездоговорном порядке в 15-дневный срок с момента получения соответствующего требования теплоснабжающей организации. В случае неоплаты потребителем в названный срок данных объемов тепловой энергии теплоснабжающая организация вправе прекратить подачу тепловой энергии и взыскать с него убытки в полуторакратном размере стоимости тепловой энергии. -------------------------------- <7> Порядок прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов, установленный Постановлением Правительства РФ от 05.01.98 N 1, льготный и распространяется не на все категории потребителей.

Подведем итог

Значение теплоснабжения сложно переоценить, тем более в российских климатических условиях. Благодаря принятию Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" в отрасли появляется системообразующий документ, который непосредственным образом повлияет на создание целостной и внутренне гармонизированной системы нормативно-правового регулирования отношений по теплоснабжению. Новый Закон закрепил фактически сложившиеся в данной сфере отношения, а также привнес ряд существенных корректировок в их регулирование. В числе ключевых новелл следует отметить определение основных видов деятельности в теплоснабжении и субъектного состава отношений в этой сфере, установление структуры договорных связей, в которой выделяются новые договорные конструкции, введение нового товара в данной сфере - тепловой мощности, изменение порядка ценообразования и др. Признавая общую позитивную роль нового Закона в системе регулирования рассматриваемой сферы, следует отметить наличие в нем большого количества отсылочных норм. Так, в целях реализации его положений необходимо принятие порядка 20 подзаконных и ведомственных нормативно-правовых актов. Оценить предусматриваемую Законом модель функционирования отрасли станет возможно лишь по результатам разработки и принятия названных актов, а также формирования правоприменительной практики.

Название документа