Комментарии к вопросу правового обоснования наличия примечаний в положительных заключениях по проектно-сметной документации, прошедшей государственную экспертизу

КОММЕНТАРИИ К ВОПРОСУ ПРАВОВОГО ОБОСНОВАНИЯ НАЛИЧИЯ ПРИМЕЧАНИЙ В ПОЛОЖИТЕЛЬНЫХ ЗАКЛЮЧЕНИЯХ ПО ПРОЕКТНО-СМЕТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ, ПРОШЕДШЕЙ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ЭКСПЕРТИЗУ

О. А. РОМАНОВ

Романов О. А., эксперт Министерства юстиции РФ.

Распоряжение от 18.09.2009 N 3465-р. Пробелы и противоречия между ФЗ и подзаконными актами сегодня являются нормой жизни. Большинство норм Градостроительного кодекса РФ (ГрК) носят бланкетный характер. Многие из статей ГрК просто невыполнимы, а требование об их исполнении приводит к нарушению государственных контрактов. Наиболее очевидный пример - требование наличия градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) при проектировании линейных объектов. ГПЗУ выдается на земельный участок, а что если линейный объект идет по территории трех субъектов РФ или пересекает более сотни земельных участков, находящихся в собственности? Эксперт требует соблюдения закона, но, соблюдая закон, мы так и останемся в каменном веке. С отрицательными заключениями по проектам, которые безопасны с точки зрения конструктива, но с юридической стороны не имеют определенных исходно-разрешительных документов (ИРД), а следовательно, их легитимность ставится под сомнение. Отсутствие определенной части ИРД объясняется технической, юридической неготовностью уполномоченных органов исполнительной власти к подготовке и выдаче указанной выше документации или в действиях, направленных на затруднение в оформлении определенных обязательных к предъявлению документов. В данном случае наиболее показательной является деятельность территориальных органов Роспотребнадзора в субъектах РФ. Если для большинства субъектов для получения санитарно-эпидемиологического заключения по использованию земельного участка (ИЗУ) достаточно предоставить заявление установленного образца, проект границ земельного участка, акт выбора земельного участка, то для получения ИЗУ в ТУ Роспотребнадзора по Санкт-Петербургу необходимо представить: протоколы исследований (испытаний), экспертное заключение, выписку из ЕГРЮЛ, проектную документацию с ее обоснованием (оригинал), заявление на выдачу санитарно-эпидемиологического заключения. Требование о предоставлении проектной документации сформулировано столь абстрактно, что оснований для отказа в выдаче заключений может быть столько же, как букв в тексте приложения к ИЗУ, а оно для Санкт-Петербурга в разы больше, чем для иных субъектов. Ответа на простой логический вопрос: "Зачем для определения возможности использования земельного участка такой объем документов?" - нет. Ведь достаточно посмотреть генеральный план города или ГПЗУ, чтобы сделать вывод о возможности разместить тот или иной объект на земельном участке. Нельзя исключать при работе с представителями уполномоченных органов исполнительной власти и личностные особенности сотрудников. Среди последних склонность к коррупции, которая в нашей действительности отличается от взятки именно тем, что сотрудник, принимая финансовое вознаграждение, действует по принципу: "взял и не сделал". Другая крайность, когда под воздействием профессиональной деформации, профессионального выгорания или личной трагедии представители уполномоченных органов исполнительной власти перестают быть в первую очередь профессионалами, готовыми к диалогу, а становятся "животными" буквоедами, которым не интересен результат, а интересен сам процесс "полоскания" мозгов, типичный для военной службы, акцент на второстепенных вопросах из-за отсутствия личной мотивации от результата своей работы. Кадры всегда оставались слабым звеном в работе любой организации. Цель данного обзора - привлечь внимание к достижению баланса интересов государства, бизнеса и человека посредством повышения персональной ответственности за результат профессиональной деятельности. Один из возможных вариантов эффективной работы экспертных организаций в сложившейся ситуации - использование практики, выработанной и проверенной временем, - примечание к заключению. Как это работало и может работать сегодня, рассматривается в указанных комментариях. Примечание - нормативное установление, расположенное вне правовой нормы и используемое для специального содержательного текстового или смыслового обособления какого-либо факта (обстоятельства). В этимологическом смысле понятие "примечание" означает специальное подчеркивание, акцентирование внимания на каком-то обстоятельстве. В праве примечания выступают как особый прием юридической техники, как сопроводительное установление, предназначенное для конкретизации, дополнения или изменения основного текста. Исторически в нормативно-правовых документах Российской империи XIX - начала XX в. отдельные законодательные акты и заключения сопровождались подстрочными или послетекстовыми примечаниями, в которых давались дополнительные разъяснения к нормативному материалу. В дореволюционном российском законе этот законодательный прием использовался в случаях, когда для применения того или иного его положения требовался порядок, не относящийся к предмету правового регулирования. Примечания в положительном заключении по проектной документации прошедшей экспертизу, выполняют функции нормативного дополнения и конкретизации. Примечания в тексте документа используются для внесения в текст дополнительной информации, относящейся к определенной, конкретной части документа, отдельному фрагменту текста, и содержат сведения, важные для применения документа (например, о вступлении в силу отдельных частей документа). Часть примечаний в тексте является отражением особого мнения экспертов. Примечания к документу используются, если информация относится ко всему документу в целом. Эти примечания разъясняют особенности вступления документа в силу, а также особенности его применения и действия. Связь различных частей заключения экспертизы, необходимых для правильного применения документа, отражается в тексте указанного документа с помощью примечаний. Основные требования, которые предъявляются к актам правоприменения, заключаются в том, чтобы они: а) строго соответствовали нормативно-правовым актам, на основе которых они принимаются; б) издавались в пределах компетенции правоприменительного органа или должностного лица; в) были всесторонне обоснованы; г) имели все необходимые реквизиты, придающие этим актам официальный характер. Все эти требования применительно к положительному заключению экспертизы выполняются, и присутствие в тексте примечаний не противоречит федеральному законодательству, в частности ст. 49 ГрК <1>. Необходимость примечаний обусловлена несовершенством изложения воли законодателя. При выработке правовых актов не всегда удается достигнуть адекватного использования средств юридической техники, ясного и точного стиля, понятного языка. -------------------------------- <1> Постатейные примечания сопровождают многие статьи ГрК. Прим. ст. ст. 4, 6.1, 8, 11, 15, 16, 18, 20.

Правила оформления заключений по проектной документации, прошедшей экспертизу, составляют отдельную группу внутри правил законодательной техники и регламентируют языковые и графические особенности формализации структурных элементов текста закона - заголовка, преамбулы, примечаний, приложений, а также правила рубрикации акта. Они совпадают с общеязыковыми правилами законодательной техники - использование официально-делового стиля, ясность, экономия текста, правильное употребление терминов и т. д. Примечание как норма права "двухэлементна". Она содержит в себе гипотезу и диспозицию (санкцию). Роль примечания в положительном заключении по проектной документации, прошедшей экспертизу, выражена во взаимной связи предписаний, сформулированных в примечании (чтобы не упускали из виду), и санкции за невыполнение содержащихся в примечании условий. Примечания образуют такой режим функционирования юридических норм, при котором в процессе их реализации у должностных лиц и граждан открываются новые возможности для достижения законных интересов более экономичным путем. Заключение: по данным Минюста РФ, в среднем только 9 - 10% от числа внесенных в ГД РФ органами законодательной власти субъектов РФ законопроектов принимаются ею, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом России. Одна из причин - низкий уровень юридической техники оформления актов. Одним из технико-юридических способов решения указанной проблемы является рациональное использование примечаний в действующем российском законодательстве. В правовой системе РФ действует принцип "не запрещенное законом дозволено". На данный момент нет нормативно-правового акта или подзаконного акта, запрещающего выпуск положительного заключения экспертизы с примечаниями. Неизбежность примечаний как выделенных элементов заключения экспертизы, структура которого ориентирована на логическое строение правовой нормы, определяется еще одним обстоятельством. Содержание права не может быть полностью заключено в логическую структуру правовой нормы. Специфика правового регулирования вынуждает законодателя отражать в законе не только содержание нормы права, но и содержание правовых отношений. Поэтому некоторые необходимые для градостроительного регулирования положения не укладываются в рамки логической конструкции. Отдельным структурным элементом положительного заключения по проектной документации, прошедшей экспертизу, могут выступать примечания.

Название документа