Основные направления совершенствования гражданско-правового режима создания, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА СОЗДАНИЯ, РЕКОНСТРУКЦИИ И КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

О. В. МАКАРОВ

Макаров О. В., адвокат, доцент, кандидат юридических наук, г. Липецк.

Строительство как процесс создания объектов недвижимости и реконструкция как процесс внесения изменений в параметры имеющихся объектов недвижимого имущества порождают объемный и сложный комплекс отношений, регламентируемых различными отраслями российского права. Данное обстоятельство неизбежно влечет необходимость осуществления комплексного исследования совокупности отношений, складывающихся в ходе организации и осуществления строительства и реконструкции, центральное место среди которых занимают общественные отношения, входящие в предмет гражданско-правового регулирования. Предмет гражданско-правового регулирования в строительстве, при реконструкции и капитальном ремонте объектов недвижимости особенно сложен и многообразен, поскольку взаимосвязан с созданием и развитием инфраструктуры российского общества. Развивающееся российское гражданское право предусматривает различные гражданско-правовые формы создания, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости. Среди них закрепленные законом корпоративные формы и договор строительного подряда в его различных подвидах. Состояние действующего законодательства таково, что в принципе не исключается появление строительно-подрядного обязательства в содержании любого гражданско-правового договора. Независимо от того, в структуре и содержании какого гражданско-правового договора находится обязательство по выполнению строительно-монтажных работ, правовой режим исполнения данной обязанности будет подчиняться совокупности гражданско-правовых норм, регулирующих заключение и исполнение договора строительного подряда и закрепленных § 3 гл. 37 ГК РФ. Таким образом, договор строительного подряда, бесспорно, занимает центральное место среди всех гражданско-правовых форм и средств, опосредующих выполнение строительно-монтажных работ. На содержание гражданско-правового регулирования отношений, возникающих в связи с созданием, реконструкцией и капитальным ремонтом объектов недвижимости, влияют организационно-экономические и технические особенности различных видов строительства. Поэтому актуальна задача исследования гражданско-правового режима строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости не только во взаимосвязи с различными отраслями права, но и с учетом разнообразных особенностей, присущих видам и способам осуществления строительства. Рыночно-правовое реформирование имущественных и организационных отношений в строительстве, проведенное в заключительное десятилетие XX столетия, привело к возникновению новых корпоративно-правовых и обязательственно-правовых форм, нуждающихся в соответствующем исследовании. Потребности и задачи совершенствования нормативно-правового, корпоративного и договорного регулирования предпринимательской деятельности в строительстве требуют комплексных и содержательных исследовательских действий: необходимо исследовать во взаимосвязи если не весь набор отношений, возникающих в ходе строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости, то основную их часть. В настоящее время источником финансирования строительно-монтажных работ выступают не только государственные централизованные капитальные вложения, но и частные инвестиции и капитальные вложения. Существенно изменилась организация строительства и реконструкции объектов недвижимости; разграничение государственной собственности привело к возникновению права собственности субъектов РФ и муниципальных образований и к самостоятельности их интересов в инвестиционной и строительной сферах; инвестиционная деятельность, по сути дела, отделилась от строительной деятельности; качественно изменился правовой режим материально-технических, интеллектуальных и формально-юридических предпосылок осуществления строительства и реконструкции объектов недвижимости (строительных предприятий, произведений архитектуры, кредитования, разрешений, допуска к работам, влияющим на безопасность объектов строительства, и других действий управомоченных лиц); качественные изменения претерпело гражданско-правовое регулирование договорных отношений по строительным подрядам, получила правовое закрепление система саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, действующее законодательство предусматривает гражданско-правовые кооперативные формы создания, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости - все это вместе взятое, бесспорно, обусловливает потребность создания концепции совершенствования законодательной и судебной защиты прав в такой сложной сфере общественных отношений, как строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов недвижимости. Гражданское законодательство, регулирующее исполнение строительно-монтажных работ, тесно взаимосвязано с законодательными актами других отраслей российского права: административного и финансового, земельного и экологического, предпринимательского и коммерческого. Столь интенсивное (возможно, избыточное) создание значительного нормативно-правового массива неизбежно привело к ряду коллизий и противоречий между правовыми нормами, регулирующими правовой режим создания и реконструкции различных объектов недвижимости. В современных условиях необходимо исследовать причины и условия сложившихся противоречий в правовом регулировании выполнения строительно-монтажных работ, выявить содержание коллизий и неувязок и предложить научно обоснованные рекомендации по разрешению мешающих эффективному выполнению строительно-монтажных работ противоречий и недостатков в сфере правового обеспечения строительства. Примечательно, что Российское государство, приступившее к реализации курса на модернизацию национальной экономики и технологическое перевооружение народного хозяйства, во вновь принимаемых законах достаточно часто обращает внимание на состояние той или иной проблемы в строительстве. В качестве примера вполне можно привести ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, устанавливающую обязанности застройщиков по соблюдению требований энергетической эффективности, а п. 8 ст. 15 того же Закона оперирует понятием "решение о строительстве объекта". -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 23.11.2009 N 261 "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2009. 30 нояб.

Основные положения концепции совершенствования механизма гражданско-правового регулирования строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости направлены на повышение эффективности законодательной и судебной защиты прав участников строительного процесса. 1. Сложившийся в законодательстве разнобой в правовом положении различных юридических лиц, опосредующих создание, реконструкцию и капитальный ремонт объектов недвижимости, ничем не оправдан и негативно сказывается на охране и защите субъективных гражданских прав, возникающих не только непосредственно в ходе строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости, но и других, например наследственных. Эффективное удаление сложившихся противоречий и неувязок возможно путем принятия закона (или раздела в Федеральном законе о строительстве) о правовом положении некоммерческой организации, опосредующей выполнение строительных работ и взаимосвязанных с ними услуг с закреплением права некоммерческой организации и ее членов заключать договоры в отношении выполняемых строительных работ. 2. Существенными условиями договора строительного подряда являются его предмет, объект, цена и срок; в качестве подвидов договора строительного подряда признаются договор строительного субподряда, публичные контракты для выполнения строительных работ для государственных и муниципальных нужд и договор участия в долевом строительстве в случае принятия на себя застройщиком обязанности по возведению объектов недвижимости. Договор строительного подряда непосредственно направлен на выполнение строительных работ и взаимосвязанных услуг в форме создания, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости. Реконструкция объекта недвижимости обладает двойственной правовой природой: она действует как правопрекращающий юридический факт в отношении существовавшего до нее объекта и как правопорождающий юридический факт в отношении объекта, возникшего после реконструкционных работ. 3. Правовыми основаниями строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости и соответствующих подрядно-строительных обязательств является сложный юридический состав, включающий в себя в том числе индивидуальные корпоративные акты (свидетельство о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов недвижимости). Для преодоления возможного злоупотребления субъективными правами в ходе формирования оснований строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости требуются специальные законодательные меры. 4. Понимание инвестиций как объектов гражданских прав, направляемых на возведение, реконструкцию и капитальный ремонт недвижимости или вид (форму) предпринимательской деятельности, позволяет содержательно регламентировать складывающиеся отношения. Необходимость закрепления модели инвестиционного договора в кодифицированном законодательстве обусловливается следующими обстоятельствами: требованиями исполнения действующего законодательства; правоприменительной практикой и практической потребностью защиты прав инвесторов в случае инвестирования не на долевых, а на индивидуальных началах. Предметом этого договора выступают организационные услуги по управлению чужими средствами и инвестициями, вкладываемыми как в объекты недвижимости, так и в виды (формы) предпринимательской деятельности. 5. Понятие инвестиций приобретает смысл тогда, когда под ними понимаются объекты гражданского права, направляемые в допускаемые действующим законодательством виды предпринимательской деятельности. С целью эффективного использования частных и публичных инвестиций предлагаемые к закреплению в законодательстве модели инвестиционных договоров и государственных и муниципальных контрактов требуют дальнейшего развития законодательства о праве собственности и его реализации. Бюджетное и финансовое законодательства, определяющие правовые формы и способы реализации публичной собственности, должны быть согласованы с гражданско-правовыми правилами и соответствовать принципам российского вещного права. Вопрос об эффективном использовании частных средств физических лиц, передаваемых для участия в товариществе индивидуальных застройщиков (и в других организационно-правовых формах юридических лиц), не может быть решен исключительно с применением административно-правовых и корпоративных форм. Использование организационно-правовых форм коммерческих организаций для объединения частных инвестиций мелких собственников для индивидуального жилищного строительства представляется недопустимым. Учредители коммерческих организаций преследуют в данном случае коммерческие интересы, а мелкие собственники (вкладчики, участники, члены) - потребительские. Складывающееся в пределах организационно-правовых форм коммерческих организаций противоречие между различными интересами разрешается не в пользу мелких частных инвесторов. 6. Взаимоотношения между субъектами инвестиционной деятельности по поводу использования инвестиций и капитальных вложений находятся в составе предмета российского гражданского права и должны регулироваться присущими ему способами. Вполне возможен вывод о введении в кодифицированное гражданское законодательство конструкции инвестиционного договора. Инвестиционный договор можно квалифицировать как соглашение субъектов гражданского и предпринимательского права об использовании инвестиций и капитальных вложений. Инвестиционный договор представляет собой предпринимательскую сделку, по которой инвестор обязуется осуществить вложение собственных, заемных или привлеченных средств, а пользователь обязуется обеспечить их целевое назначение в обусловленном объекте инвестиционной деятельности. Основное содержание инвестиционного договора должно быть направлено на обеспечение целевого использования капитальных вложений. Конкретные права и обязанности субъектов инвестиционного договора варьируются в зависимости от субъектного состава: представляется, что права и интересы мелкого инвестора, являющегося, по сути дела, потребителем, должны пользоваться повышенной охраной. Представляется, что специальными гражданско-правовыми формами инвестиционного договора могут быть его разновидности: инвестиционный договор, заключаемый на освоение частных капитальных вложений граждан-потребителей, и инвестиционный договор, заключаемый на освоение частных капитальных вложений индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Структурно-логический и содержательный анализ существенных условий и элементов договора участия в долевом строительстве не позволяет сформулировать однозначный вывод о его правовой природе и сущности. Представляется, что данный договор в большинстве случаев представляет собой разновидность инвестиционного договора, а в меньшинстве случаев - разновидность договора строительного подряда, предусмотренного § 3 гл. 37 ГК РФ. 7. Система имущественных отношений, существующая внутри различных организационно-правовых форм юридических лиц или с участием индивидуальных предпринимателей, не учитывает специфику инвестиционно-строительной деятельности и не обеспечивает использование амортизационных отчислений по целевому назначению. Для решения этой проблемы необходимы содержательные изменения в субъективных вещных правах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. 8. Введение в действующее законодательство о строительной деятельности понятия строительной организации, обладающей реальным строительным капиталом и выполняющей реальные строительно-монтажные работы, необходимо для разработки и применения мер государственной поддержки реально функционирующего сектора национальной экономики. В качестве материально-правового признака строительной организации необходимо закрепить наличие основного и оборотного строительного капиталов. 9. Интересы формирования и развития инвестиционно-строительного комплекса Российской Федерации требуют не только признания имущественной обособленности юридических лиц в различных вещно-правовых формах, но и модернизации сложившейся системы имущественных отношений в организационно-правовых формах юридических лиц. В современных рыночно-правовых условиях вряд ли можно говорить о сужении сферы применения права хозяйственного ведения и права оперативного управления, более точно речь может идти о сочетании (комбинировании) различных субъективных вещных прав в целях обеспечения высокоэффективной предпринимательской деятельности. 10. Сложившийся правовой режим саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не способен обеспечить выполнение функций и задач, стоящих перед системой саморегулирования в строительной отрасли. В текущих социально-экономических и формально-юридических условиях выравнивание организационно-правовых и материальных условий осуществления строительной деятельности различными субъектами строительного рынка возможно путем дифференциации условий создания и деятельности саморегулируемых организаций в области изысканий, проектирования и строительства. Система саморегулирования подтверждает понимание корпоративных отношений как особых взаимосвязей субъектов гражданского права, складывающихся внутри различных гражданско-правовых корпораций. 11. Усиление взаимосвязей результатов проектных и изыскательских работ с результатами строительных работ видится в однозначном запрете беспроектного строительства, в наделении подрядчика по договору строительного подряда правом приемки и проверки качества проектной и технической документации, в установлении ответственности подрядчика по договору подряда на выполнение проектных и изыскательских работ за недостатки результатов проектных и изыскательских работ. 12. Реализация сложившейся тенденции к взаимосогласованности прав на объекты недвижимого имущества возможна путем предоставления права собственнику земельного участка добиваться признания права собственности на возведенную другим лицом самовольную постройку с компенсацией соответствующих затрат. В целом законодательство должно содержать более разнообразные варианты признания субъективных вещных прав на самовольную постройку в отличие от правил, закрепленных действующей редакцией ст. 222 ГК РФ. 13. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что сложилась бифуркация юридической сущности закладной как ценной бумаги, выражающаяся в наличии у нее черт абстрактности и каузальности и обусловленная взаимосвязью с конкретным гражданско-правовым институтом, применяемым в инвестиционно-строительном комплексе РФ, - ипотечным кредитованием. Социально-экономическое развитие и правовое эволюционирование в современной России привели к появлению товарораспорядительных ценных бумаг, удостоверяющих долю в каком-то общем имуществе. Такой ценной бумагой будет ипотечный сертификат участия, поскольку он удостоверяет долю ее владельца в праве общей собственности на ипотечное покрытие. Основанием возникновения прав приобретателя ценной бумаги на предъявителя признается сложный юридический состав, включающий систему правомерных действий эмитента и всех последующих лиц. 14. Вовлечение незавершенного строительства в гражданский оборот вообще и в ипотечное кредитование в частности недостаточно, что выдвигает задачу разработки и реализации совокупности организационных и правовых мер по повышению реальной оборотоспособности незавершенного строительства. 15. Назревшим является создание теории юридически значимых (охраняемых) элементов произведений науки, литературы и искусства. В качестве существенных (юридически значимых, охраняемых) частей произведения архитектуры выделяются основные (конструктивные) части архитектурного проекта или архитектурного объекта (фундамент, стены, крыша и др.), архитектурная композиция (размер, форма и соотношение основных конструктивных элементов), материал, отделка и украшения. Думается, что отделка и украшения вполне могут быть самостоятельными объектами авторского права, к примеру произведениями искусства. Со дня получения разрешения на строительство архитектурный проект не только сохраняет качества объекта авторского права, но и приобретает черты индивидуального административного акта, поскольку обязателен для всех участников инвестиционно-строительного процесса. В механизме гражданско-правового регулирования не только юридические факты, но и объекты гражданских прав могут обладать смешанным, комплексным характером: пример с архитектурным проектом более чем убедителен. На этапе создания архитектурного проекта реализация гражданской правосубъектности находится под значительным влиянием административно-правового регулирования. Сложившийся правовой режим служебного произведения архитектуры представляется оправданным. Авторским договором полностью или частично может быть признан любой гражданско-правовой договор, предусматривающий создание объектов интеллектуальной собственности. 16. В обязательственных правоотношениях по строительству нельзя, на наш взгляд, отдать приоритет правам и интересам той или иной стороны, поскольку обе стороны находятся в достаточно сильной зависимости друг от друга при выполнении своих обязанностей и осуществлении прав. Содержание и исполнение обязанностей подрядчика по договору строительного подряда должно быть взаимосвязано и согласовано с правовыми основаниями строительства в РФ и применяемыми в строительном комплексе РФ гражданско-правовыми формами. Самовольное строительство, являющееся последствием ненадлежащего исполнения застройщиком или подрядчиком своих обязанностей, обладает различными гражданско-правовыми и административно-правовыми характеристиками. Для вытеснения самовольного и беспроектного строительства требуется создание и поддержание цельной системы мер разноотраслевого характера. 17. Действие договора строительного подряда слагается из его заключения, толкования, продолжения (пролонгации), приостановления, изменения и окончания. Все элементы действия договора строительного подряда требуют совершенствования действующего гражданского законодательства. Необходимо определение понятия "консервация строительства" как основания приостановления договора строительного подряда. 18. Совершенствование содержательной стороны договора строительного подряда в части прав и обязанностей заказчика включает установление оснований и порядка отказа заказчика от оплаты выполненных строительных работ, порядка рассмотрения заказчиком предложений подрядчика об изменении проектной и технической документации, оснований и порядка отказа заказчика от приемки выполненных работ и от подписания акта приемки, в предоставлении заказчику права привлекать инженера (инженерную организацию) независимо от содержания конкретного договора строительного подряда. 19. Совершенствование содержательной стороны договора строительного подряда в части прав и обязанностей подрядчика включает установление обязанности подрядчика о незамедлительном информировании заказчика о необходимости внесения изменений в проектную и техническую документацию, установление обязанности подрядчика устранить недостатки в выполненных строительных работах в течение гарантийного срока, если подрядчик не докажет отсутствия оснований его ответственности, наделение подрядчика правом на участие в приемке проектной и технической документации заказчиком от проектировщика или изыскателя, наделение подрядчика правом на удержание результата работ независимо от государственной регистрации данного права. 20. Стимулирование надлежащего исполнения обязательств по выполнению строительных работ может и должно осуществляться в двух гражданско-правовых формах: поощрения и ответственности. Гражданско-правовые средства поощрения и ответственности должны представлять собой целостную, комплексную систему способов, форм и методов, взаимосогласованно обеспечивающих надлежащее и улучшенное исполнение обязательств по строительным подрядам. Причем если ответственности теория гражданского права, законодательство и практика уделяют много внимания, то этого нельзя сказать о поощрении. Гражданско-правовые поощрительные меры встречаются во всех гражданских правоотношениях, складывающихся в строительном комплексе РФ. Гражданско-правовое поощрение, применяемое в качестве одного из стимулов предпринимательской деятельности в строительстве, можно понимать как дополнительное материальное благо, передаваемое по договору строительного подряда за надлежащее или улучшенное исполнение договора строительного подряда; гражданско-правовое поощрение должно соответствовать содержанию договора строительного подряда и стимулировать исполнение этого договора по качеству, срокам, обеспечению материально-техническими и финансовыми ресурсами, оплате выполненных строительно-монтажных работ. Ослабление механизма гражданско-правовой ответственности в строительном комплексе Российской Федерации связано с отсутствием консолидированного нормативно-правового акта в области строительства. 21. Совершенствование механизма гражданско-правовой ответственности по договору строительного подряда должно включать в себя восстановление в законодательстве системы штрафных и зачетных неустоек за некоторые нарушения, допускаемые сторонами по договору строительного подряда, установление возможности снижения неустойки только при ее несоразмерности причиненным убыткам, в предоставлении сторонам договора строительного подряда устанавливать основания и размер компенсации морального вреда, в предоставлении сторонам договора строительного подряда дополнительных регулирующих возможностей при наличии смешанной вины. 22. Договор субподряда обладает ярко выраженной организационно-товарной природой. Представленная в литературе критика в адрес конструкции возложения договорных обязанностей на третье лицо привела, однако, к малоприемлемым теоретическим и практическим выводам и предложениям. Попытка закончить исследование природы субподрядных отношений объявлением их сложными отношениями, на наш взгляд, оказалась неудачной и достаточно уязвимой. Необходимо отметить, что существующая в литературе тенденция рассматривать отношения в строительстве как сложные, не укладывающиеся в пределы разработанного аппаратом науки российского гражданского права, размывает научное исследование соответствующих вопросов, не вполне увязано с положениями теории гражданского права и не имеет того значения, которое ей пытаются придать отдельные авторы. Более верным представляется установление правовой природы договора субподряда в строительстве с позиции концепции единого гражданского права. 23. Совершенствование гражданско-правового режима государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для публичных нужд включает необходимость признания всех заключаемых государственными и муниципальными заказчиками договоров и контрактов в качестве направленных на удовлетворение соответствующих публичных нужд, четкого определения существенных условий публичных контрактов на выполнение работ для соответствующих нужд, лишения государственных и муниципальных заказчиков права на одностороннее изменение и расторжение соответствующего контракта. 24. Совершенствование гражданско-правового режима выполнения строительных работ на долевых началах должно включать признание договора долевого участия в строительстве в качестве подвида договора строительного подряда в случае выполнения строительных работ непосредственно застройщиком и признании договора участия в долевом строительстве в качестве подвида инвестиционного договора при выполнении застройщиком функций по привлечению к выполнению строительных работ других лиц, лишение застройщика права на одностороннее изменение условий договора участия в долевом строительстве, усиление гарантий прав и интересов участников долевого строительства.

Название документа