Юридическая сущность государственного управления градостроительной деятельностью в Российской Федерации

ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. М. БУТАЕВА

В России нет ничего невозможного, кроме реформ.

Оскар Уайльд

Бутаева Е. М., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

Автор предпринимает попытку проанализировать процессы градоорганизации с точки зрения правовой науки об управлении. В связи с этим в статье рассматриваются теоретико-правовые аспекты государственного управления градостроительным делом. В заключение автор делает вывод о необходимости принять концепцию пространственной организации территории РФ. Ряд выводов и рекомендаций сопровождают материалы практики Хабаровского края в области территориального планирования.

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО И УПРАВЛЕНИЕ: ПОДХОДЫ К ИЗУЧЕНИЮ, КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Градостроительство - сложная и открытая система. Она взаимодействует как с системами органического происхождения - экосистемой определенной территории, так и с инструментами (системами) социального управления - экономикой, политикой, культурой <1>. -------------------------------- <1> См.: Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. С. 45 - 46; Сырмолотов В. В. Градостроительство в экстремальных условиях. Краснодар: Совет. Кубань, 2006. 240 с.; Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007 // SocPolitica. Ru: Информ.-аналит. портал. URL: http:// www. socpolitika. ru/ rus/ social_policy_research/ 349/ docurnent6580.shtml (26.10.2009).

В экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества градостроительство, прежде всего, влияет на рынок недвижимости, взаимодействуя с институтами землеустройства, учета объектов недвижимости, земельным налогом, институтом технической инвентаризации, государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, рынок труда, область инвестиций <2>, производство и потребление, сферу ЖКХ. Определенное влияние градостроительство оказывает и на приграничное и межгосударственное сотрудничество. Взаимодействие культуры и градостроительства обусловлено необходимостью защиты и созидания архитектурно-культурного наследия, создания средствами архитектуры гармоничной среды жизнедеятельности человека. Таким образом, с одной стороны, градостроительство является основой для развития экономики, с другой - процессы, протекающие в экономической жизни государства, региона, каждого муниципального образования, обусловливают тенденции прогресса (регресса) в системе градорегулирования. Именно это и дает основание полагать, что градостроительство - сложная система, оказывающая влияние на многие системы социального управления и систему природной среды. -------------------------------- <2> Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007 // SocPolitica. Ru: Информ.-аналит. портал. URL: http:// www. socpolitika. ru/ rus/ social_policy_research/ 349/ document6580.shtml (26.10.2009).

Следует согласиться с мнением доктора архитектуры, профессора В. В. Владимирова о том, что "особенно сложны в управлении природно-антропогенные системы, поскольку число прямых и обратных связей в них наиболее важно. Весьма характерными сложными системами этого вида являются города и градостроительство как существенная часть управления" <3>. На сложность взаимосвязей между человеком и природой указывает В. В. Сырмолотов: "...между человеком и природой существуют не только биологическое, а точнее, энергетическое и биохимическое, но и экономическое воздействие" <4>. По его мнению, с которым трудно не согласиться, "научно-технический прогресс ведет не к устранению зависимости общественного развития от природных условий, а к изменению и усложнению этой зависимости" <5>. Следовательно, процесс управления градостроительным развитием территории должен учитывать множество связей между объектом регулирования (деятельность субъектов права) и возможным влиянием объекта управления на экосистему, политику и экономику страны, региона, города. -------------------------------- <3> Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. С. 46. <4> Сырмолотов В. В. Градостроительство в экстремальных условиях. С. 231. <5> Там же.

В правовой литературе сложилось широкое и узкое понимание термина "государственное управление". В широком смысле государственное управление - это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов <6>. -------------------------------- <6> Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. С. 19 - 20.

Наибольшее распространение в науке административного права получило понятие государственного управления в его узком смысле. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами, органами исполнительной власти в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством <7>. -------------------------------- <7> Козлов Ю. М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. С. 8; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА; НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С. 157.

Существуют различные трактовки термина "градостроительная деятельность". В энциклопедии "Архитектура и градостроительство" градостроительство определяется как "...деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления" <8>. -------------------------------- <8> Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А. В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. С. 170.

Исследователи И. А. Иодо и Г. А. Потаев различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором - о "сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений... с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия" <9>. -------------------------------- <9> Сырмолотов В. В. Градостроительство в экстремальных условиях. С. 231.

С. Д. Митягин раскрывает "градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека...", которое "...определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства" <10>. -------------------------------- <10> Митягин С. Д. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. URL: http://www. ais. siberia. net/2002/1-2-2002/14.php (26.10.2009).

В Градостроительном кодексе, принятом в 1998 году, градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования, развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости <11>. -------------------------------- <11> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 1998. 14 мая.

Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, осуществляемую "...в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства" <12>. Таким образом, в трактовке термина "градостроительная деятельность" в ГрК РФ 1998 года и ГрК РФ 2004 года в качестве объекта правового регулирования выступает именно деятельность конкретных субъектов права. Это логично, так как закон может регулировать только деятельность, то есть поведение субъектов. -------------------------------- <12> Пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 29 дек.

А. В. Ерхов в своей диссертации, формулируя понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, выделяет два основных элемента объекта управляющего воздействия: 1) строительство, под которым понимается деятельность органов государственной и муниципальной власти, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости; 2) архитектурную деятельность (профессиональную деятельность архитекторов), имеющую целью создание архитектурного объекта <13>. -------------------------------- <13> Пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 29 дек.

На наш взгляд, А. В. Ерхов не совсем верно отождествляет строительство и деятельность по градостроительному планированию, определению видов использования земельных участков и проектированию. Представляется, что указанные виды деятельности являются не строительством, а лишь подготовительным этапом для его осуществления. Об этом также свидетельствует обособленность норм ГрК РФ, регулирующих указанные виды деятельности, в отдельных главах. Правовому регулированию деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства и архитектурно-строительному проектированию в ГрК РФ посвящена всего лишь одна, 6 глава, в то время как правовые отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий урегулированы отдельными главами ГрК РФ: 3, 4 и 5. В качестве важных моментов в характеристике управления градостроительной деятельностью следует отметить следующие. Во-первых, можно выделить следующие элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере: 1) деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории; 2) деятельность по архитектурно-строительному проектированию; 3) деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Общая цель административно-правового воздействия на указанную сферу правоотношений состоит в создании благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры. Во-вторых, градостроительная деятельность осуществляется как органами публичной власти, так и субъектами частного права. Этот вывод находит подтверждение в действующем ГрК РФ. В качестве субъектов градостроительных отношений часть 1 статьи 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъекты Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц. Из определений, приведенных выше, следует, что градостроительная деятельность, прежде всего, направлена на преобразование определенной территории.

МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ

Модель управления развитием территории включает в себя следующие элементы: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей территориального развития; создание организационно-правовых условий для достижения этих целей, в том числе разработку нормативных основ, то есть документов территориального планирования; контроль за деятельностью, осуществляемой в системе градорегулирования <14>. -------------------------------- <14> Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка. С. 262.

Процесс управления таким развитием предполагает изменение качественных характеристик территории. Эти цели реализуются в правовых и индивидуальных актах управления. К числу первых следует отнести документы территориального планирования, к индивидуальным правовым актам - разрешение на строительство, ввод объекта в эксплуатацию. Следовательно, процесс государственного управления в исследуемой сфере направлен на упорядочивание отношений двух видов: - организационно-правовых, складывающихся между органами государственного и местного самоуправления в процессе территориального планирования, планировки территории и градостроительного зонирования; - отношений, складывающихся между органами власти и субъектами, осуществляющими деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Таким образом, государственное управление в сфере градостроительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации и государственный контроль за названной деятельностью. В самом общем виде государственное регулирование определяется как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий <15>. Установленные в нормативно-правовых актах общеобязательные, адресованные всем субъектам общественных отношений правила поведения нуждаются в правовой защите и охране. В связи с этим способом проверки исполнения правовых норм является государственный контроль и надзор за деятельностью субъектов права. Как указывает В. Р. Вершинин, государственный контроль в сфере градостроительной деятельности - установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере градостроительства, фактов несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный ущерб интересам государства <16>. -------------------------------- <15> Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов; Под ред. А. П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. С. 378. <16> Вершинин В. Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 10.

На этапах архитектурно-строительного проектирования и строительства средствами контроля являются институты государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, государственного строительного надзора, выдачи разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Дмитрии Карпухин, к. и.н. В городе Москве органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора и на выдачу разрешений на строительство, является Комитет государственного строительного надзора города Москвы (Мосгосстройнадзор). Мосгосстройнадзор выполняет в пределах своих полномочий функции государственного управления и регулирования в области строительства с целью обеспечения качества строительной продукции в городе Москве. Задачей Комитета является и осуществление государственного строительного надзора, и выдача разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию в городе Москве при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Также Мосгосстройнадзор контролирует обеспечение участниками строительства (юридическими и физическими лицами) соответствия возводимых зданий, строений, сооружений, применяемых в капитальном строительстве материалов, изделий и конструкций требованиям проектной документации и технических регламентов.

В правовой литературе последних лет незаслуженно мало внимания уделяется именно административно-правовому аспекту организации государственного управления в сфере градостроительной деятельности. Отдельным аспектам административно-правового регулирования градостроительной деятельности посвятили свои диссертационные исследования В. И. Бочков, В. Р. Вершинин, Г. Д. Денисова, С. А. Кузнецова, С. А. Помещикова. Наиболее комплексным научным исследованием последних лет по рассматриваемой тематике является диссертация А. В. Ерхова <17>. Этот ученый в своей диссертационной работе формулирует понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, включая в его содержание систему общественных отношений строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими, осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства <18>. -------------------------------- <17> Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. 201 с. <18> Там же. С. 39.

Понятие, элементы и особенности механизма государственного управления широкое освещение получили в трудах отечественных и зарубежных ученых. Достаточно полно механизм государственного управления разработан в работе З. В. Копейчикова <19>. Ученый раскрывает механизм государственного управления через совокупность элементов его организации: нормы административного права, методы административно-правового регулирования, среда функционирования, деятельность органов исполнительной власти. -------------------------------- <19> Копейчиков З. В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. 158 с.

Доктором юридических наук профессором А. П. Лончаковым были определены элементы правовой организации управления: "Органы исполнительной власти; другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти; нормы отраслей права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления; правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения; важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом" <20>. Роль и сущность административно-правовой организации управления в хозяйственном механизме профессор А. П. Лончаков рассматривает в двух аспектах: 1) как строго определенную "совокупность звеньев единого народнохозяйственного комплекса, органы управления которых наделены властно-организационными полномочиями, правами и обязанностями, в пределах своей компетенции несут ответственность за результаты производственно-хозяйственной и управленческой деятельности"; 2) как функцию управления, опосредующую "основные направления деятельности организующих субъектов управления собственностью, так как хозяйственный механизм не обладает автоматизмом действия, а реализуется согласно волевым действиям субъектов в пределах правовых установлений" <21>. -------------------------------- <20> Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 1999. С. 25. <21> Там же. С. 16.

Опираясь на научные достижения отечественных ученых, автор настоящего исследования полагает, что в содержание административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью входят следующие элементы: система органов исполнительной власти, деятельностью которых является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной сфере, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации; комплекс прав и обязанностей таких органов; государственный контроль за названной деятельностью; нормы законодательства, регулирующие управленческие отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурного проектирования и строительства. Сущность государственного управления градостроительной деятельностью состоит в упорядочивании общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия. В этом контексте механизм градорегулирования должен учитывать закономерности развития территории. Как указывает академик РААСН М. Я. Вильнер, существенное место среди них занимают закономерности пространственного развития территории, сложившиеся под влиянием природно-климатических, социально-экономических и историко-культурных факторов <22>. Любая деятельность по территориальному планированию должна основываться на учете этих закономерностей. Главным элементом материальной основы развития территории является сеть населенных пунктов и связывающих их коммуникаций, создающая структурообразующий каркас, иначе именуемый как планировочный <23>, <*>. -------------------------------- <22> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2(39). С. 56. <23> Там же. <*> Комментирует: Дмитрии Карпухин, к. и.н. В науке административного права под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие, а под объектом государственного управления - общественные отношения в определенной сфере. Следует отметить, что градостроительная деятельность - комплексное понятие, охватывающее территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию объектов капитального строительства. Каждому компоненту этой деятельности соответствует определенный сегмент управленческих отношений, реализация которых возложена на исполнительно-распорядительные органы государственной власти.

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

В документах социально-экономического развития страны и регионов определяются наиболее общие задачи по социально-экономическому развитию, фиксируется ряд показателей и программных мероприятий для решения поставленных задач. Как отмечает М. Я. Вильнер, "при такой степени обобщения уровень обоснованности и конкретности подготовленных предложений настолько низок, что практически они не могут служить основой оперативных управленческих решений... по развитию подведомственных территорий" <24>. Данный ученый делает вывод, что необходимо разработать и утвердить Стратегию пространственной организации территории на федеральном уровне. -------------------------------- <24> Там же.

В отличие от России практика территориального планирования, например, Германии - страны, которая схожа с Россией по федеративному устройству, имеет следующую систему разработки документов территориального планирования <25>. -------------------------------- <25> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http://www. gisa. ru/38029.php (26.10.2009).

Базовым в сфере рассматриваемых правоотношений является Федеральный закон "О территориальном планировании", который закрепляет основные условия пространственного развития территории ФРГ <26>. На основе Земельного закона "О планировании" разрабатывается программа территориальной организации, где определяются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли. Региональный уровень территориального планирования - промежуточный этап между земельным и муниципальным планированием. На данном этапе уточняются основные цели, сформулированные в документах вышестоящего уровня, применительно к землям и отдельным общинам. Местное планирование (как и в РФ) находится в компетенции органов местного самоуправления и решает задачи комплексного развития общины. Практика территориального планирования Германии основана на базовых федеральных правовых актах, определяющих перспективы пространственного развития страны, которые потом детализируются в документах территориального планирования регионального и муниципального уровня. В отличие от Германии в России отсутствует правовой документ, закрепляющий основные направления пространственного обустройства страны. Это, в свою очередь, затрудняет координацию усилий субъектов территориального и социально-экономического планирования <27>. -------------------------------- <26> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http://www. gisa. ru/38029.php (26.10.2009). <27> Там же. С. 39.

Из доклада Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 гг. <28> следует, что с целью совершенствования системы стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации в территориальном разрезе планировалось: -------------------------------- <28> Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 годы / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ Docltem. aspx? DoclD= 576&PagelD= 147 (26.10.2009).

- выявить и описать в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года центры опережающего экономического роста, их перспективную специализацию с целью снятия инфраструктурных ограничений реализации их экономического потенциала; - согласовать долгосрочные программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы, схемы территориального планирования Российской Федерации, долгосрочные (федеральные) целевые программы с целью создания инфраструктурных условий для реализации возможностей развития приоритетных видов экономической деятельности на соответствующих территориях; - обеспечить взаимную увязку федеральных, региональных и муниципальных долгосрочных программных документов социально-экономического развития в целях комплексного развития территорий. Классификация регионов по их социально-экономическим особенностям представлена в проекте концепции совершенствования региональной политики <29>. Концепция социально-экономического планирования РФ определяет параметры развития российской экономики и лишь в самом общем виде цели и задачи территориального развития <30>. -------------------------------- <29> Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации 5 авг. 2009 г. N 24979-ВТ/02) / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ ListNews. aspx? PagelD= 536 (26.10.2009). <30> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства от 17 нояб. 2008 г. N 1662-р) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127.

Как верно отмечает М. Я. Вильнер, в концепциях стратегического социально-экономического планирования РФ и регионов слабо анализируются факторы, определяющие структурообразующий (транспортно-расселенческий) каркас России и регионов <31>. -------------------------------- <31> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России. С. 55 - 56.

Статья 10 ГрК РФ определяет, что документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования в области: - развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; - обороны страны и безопасности государства; - развития энергетики; - развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения; - защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; - развития космической деятельности; - естественных монополий; - в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации областях <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Ева Шипунова, к. ю.н., адвокат. Хотелось бы отметить, что на уровне субъектов РФ принимаются нормативно-правовые акты, регламентирующие схему территориального планирования соответствующего субъекта. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Московской области от 11.07.2007 N 517/23 "Об утверждении Схемы территориального планирования Московской области - основных положений градостроительного развития" Схема территориального планирования Московской области (основные положения) градостроительного развития содержит: цели и задачи территориального планирования развития Московской области, мероприятия по территориальному планированию Московской области; карты (схемы) территориального планирования Московской области; генеральный (проектный) план, представляющий собой сводное графическое отображение мероприятий по территориальному планированию; карту (схему) планируемых особо охраняемых природных территорий - природных экологических территорий; карту (схему) планируемых особо охраняемых природных территорий - природно-исторических территорий (ландшафтов); карту (схему) планируемого развития транспортной инфраструктуры; карту (схему) планируемого развития системообразующих инженерных коммуникаций и сооружений; карту (схему) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; схему зон планируемого размещения объектов капитального строительства областного значения; схему первоочередных пространственных преобразований.

Таким образом, схемы территориального планирования РФ будут носить не комплексный, а отраслевой характер. Также предусматривается возможность разработки нескольких, а не одной схемы территориального планирования РФ. Это позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствует комплексный подход к пространственному обустройству страны, территория которой занимает 12% суши планеты <32>. -------------------------------- <32> Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.

Как отмечает Президент РААСН народный архитектор России А. П. Кудрявцев, "растущие пространственные диспропорции в расселении на фоне ослабленной экономики могут иметь и опасные для страны геополитические последствия" <33>. -------------------------------- <33> Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России: Докл. Президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А. П. Кудрявцева на V Пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон. URL: http://www. aprok. ru/articles/articlel16.php (26.10.2009).

Озабоченность этими проблемами звучала и в выступлении Д. А. Медведева, который подчеркнул, что региональная дифференциация, "...в том числе по жилищному проекту... ведет, по сути, к центробежным тенденциям и к распаду страны" <34>. Так, в Центральном федеральном округе на 1 жителя приходится в среднем 1,71 га (почти в 7 раз меньше, чем в среднем по РФ), в Южном ФО - 2,58 га, в Приволжском ФО - 3,31 га, в Дальневосточном ФО - 92,2 га. Эти данные позволяют сделать вывод о том, что в Российской Федерации распределение населения является неоднородным. Большая часть населения живет в европейской части страны. Разница в распределении населения между федеральными округами достигает в РФ более 50 раз <35>. -------------------------------- <34> Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые первым заместителем Председателя Правительства РФ Д. А. Медведевым в январе - феврале 2008 г.: выдержки из стенограммы выступления Д. А. Медведева на совещ. 16 янв. 2008 г. в г. Тюмени о реализации приоритетного нац. проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. Март. 2008. С. 8. <35> Мировые земельные ресурсы и их оценка. С. 3.

Реакцией на деструктивные изменения в социально-экономической сфере, такие, как сокращение сельского и прирост городского населения, тенденция к привлечению дешевой иностранной рабочей силы, ярко выраженная политика китайской экономической экспансии (особенно на приграничных территориях), должны быть программы комплексного инвестиционного и социально-экономического развития территорий, а также программы по трудовой миграции. Объективно назрела и потребность в природно-климатическом зонировании всей территории РФ, определении систем расселения, которые могут быть применены в том или ином регионе. Сама система расселения должна реализовываться с помощью федеральных и региональных целевых программ в сфере трудовой миграции (например, программ по привлечению молодых специалистов в сельскую местность); программ переселения из аварийного и ветхого жилья; проектов, предусматривающих строительство и предоставление на льготных условиях жилья гражданам, проживающим на северных территориях страны. Так, в рамках ДФО достойным для реализации представляется предложение ввести государственный жилищный сертификат дальневосточника. Данный проект, предусматривающий порядок выпуска жилищных сертификатов для граждан, постоянно проживающих на территории ДФО, был рассмотрен в январе - апреле 2008 года в рамках работы Межведомственной комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по вопросам переселения и миграции и, по мнению автора, достоин получить финансовую поддержку на уровне РФ. Доктор архитектуры советник РААСН В. А. Щитинский обосновывает необходимость принятия основополагающих принципов устойчивого пространственного развития территории Российской Федерации и концепции пространственного развития в Российской Федерации, которые, по его мнению, должны определить принципы и приоритеты государственной политики в области пространственной организации территории <36>. Академик РААСН М. Я. Вильнер высказывается за принятие стратегии пространственной организации территории, которая, как он считает, более надежна, чем стратегия социально-экономического развития <37>. -------------------------------- <36> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http://www. gisa. ru/38029.php (26.10.2009). <37> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России. С. 55 - 59.

Мы согласны с мнением ученых о том, что политика устойчивого территориального развития РФ может быть обеспечена только при наличии документа, определяющего долгосрочный сценарий пространственного обустройства страны в целом. Именно такой документ должен явиться основой для разработки программных мероприятий по развитию социально-экономической и транспортной инфраструктуры всей территории страны. Такой документ, принятый на уровне РФ, с концепциями и стратегиями развития регионов должен соотноситься как целое и частное. На 1 апреля 2009 года количество утвержденных документов территориального планирования в субъектах РФ составляло 22 документа (26% от общего числа), в муниципальных образованиях - 4034 (17% от общего числа) <38>. По неопубликованным данным, по состоянию на 28 августа 2009 года документы территориального планирования утверждены в 25 субъектах, количество утвержденных документов территориального планирования муниципальных образований составляет 4092 <39>. В этих условиях представляется правильным разработать и утвердить решением Правительства РФ документ, способный определить основы пространственного обустройства России, конкретизировать системы и векторы расселения, определить точки экономического роста. На основе данного документа в перспективе должны разрабатываться программы, необходимые для решения экономических, транспортных, экологических и социальных проблем той или иной территории, а также страны в целом. Разработку такого правового акта, на наш взгляд, должно инициировать Правительство РФ, координирующую роль в его создании должно сыграть Министерство регионального развития. Работа над таким документом должна проводиться совместно со всеми субъектами РФ, которые, в свою очередь, обязаны представлять интересы муниципальных образований, входящих в их состав. Предположительно, данный документ должен иметь статус концепции или стратегии. -------------------------------- <38> Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года / Беседовала И. Фильченкова // RealEstate. ru: Информ. портал о недвижимости. URL: http://www. realestate. ru/interview. aspx? id=241 (26.10.2009). <39> Сведения из письменного ответа, полученного автором исследования от Министерства регионального развития РФ (исх. N 28404-ОС/02).

При разработке такого документа на уровне Российской Федерации должен быть использован опыт регионов в области территориального и социально-экономического планирования. Например, в Хабаровском крае на протяжении ряда лет (с 2004 года по 2010 год) действовала Концепция стратегического развития Хабаровского края. Она представляла собой достаточно аргументированный и полно разработанный план мероприятий по стратегическому управлению региональным развитием края <40>. Кроме того, Постановлением Правительства Хабаровского края от 22.07.2004 был принят документ, устанавливающий основные направления территориальной политики в крае до 2010 года <41>. В нем на основе анализа природного, ресурсного, экономического, социального, трудового, научно-технического, инновационного потенциала каждого муниципального образования, входящего в состав края, были определены основные цели, задачи и направления территориальной политики, а также отражены ожидаемые результаты ее реализации. -------------------------------- <40> Сведения из письменного ответа, полученного автором исследования от Министерства регионального развития РФ (исх. N 28404-ОС/02). <41> Постановление Правительства Хабаровского края "Об Основных направлениях территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года" от 22 июля 2004 г. N 40-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7(24).

Анализировалась социально-экономическая ситуация в городах и районах края на основе комплексной оценки 19-ти показателей, которые были отобраны экспертным путем и отражали демографические процессы, экономическое развитие, финансовое состояние каждой территории. Для расчетов использовались данные государственной статистики, Министерства финансов края и Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Хабаровскому краю. Так, аналитическая работа и эмпирические данные позволили выявить негативные тенденции в экологической и социально-экономической обстановке города Хабаровска. Это: - неблагоприятная экологическая ситуация в городе; - недостаток качественной питьевой воды; - слаборазвитая система высококлассного сервисного обслуживания; - высокий уровень преступности. Одновременно были определены приоритеты развития города: - привлечение научно-инновационного потенциала к решению проблем города; - строительство объектов, имеющих значение для всего Хабаровского края; - развитие наукоемких производств, в том числе создание центров высоких технологий; - использование мощностей машиностроительных предприятий для создания высокоэффективных производств; - перевод на природный газ энергетических и социальных объектов города; - ввод новых производственных мощностей: по выпуску пиломатериалов в объеме 71,0 тыс. куб. м в год, в том числе ООО "Востокэкспортлес" - 50 тыс. куб. м, по сушке пиломатериалов - 32,9 тыс. куб. м в год, в том числе ООО "Востокэкспортлес" - 14,7 тыс. куб. м; - обеспечение заказами предприятий оборонно-промышленного комплекса города; - развитие пищевой промышленности с использованием мощностей и площадей имеющихся предприятий и расширение рынков сбыта продукции; - развитие сети учреждений, оказывающих образовательные услуги; - развитие гостиничного сервиса и туризма; - реконструкция и развитие дорожной сети города; - строительство комплекса объектов по инженерной защите левого берега реки Амур у г. Хабаровска; - строительство водозаборных сооружений Тунгусского месторождения <42>. -------------------------------- <42> Постановление Правительства Хабаровского края "Об Основных направлениях территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года" от 22 июля 2004 г. N 40-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7(24).

Помимо анализа социально-экономического положения отдельных муниципальных образований в Постановлении Правительства Хабаровского края "Об Основных направлениях территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года" были определены наиболее перспективные направления развития межрайонной интеграции: 1. В промышленности: - для более рационального использования лесных ресурсов, повышения степени их переработки предполагалось создание мощностей по производству 300 тыс. т в год химико-термомеханической массы на базе Хорского биохимического завода; строительство целлюлозного комбината в г. Амурске; строительство завода по производству шпона и фанеры в г. Комсомольске-на-Амуре; - создание краевого центра по заготовке, переработке и реализации недревесных продуктов леса с сетью заготовительных пунктов в районах, что, по замыслу разработчиков указанного Постановления, позволило бы создать дополнительные рабочие места и обеспечить население края продуктами местного производства; - строительство дополнительных мощностей по быстрой заморозке рыбы в порту Ванино, что позволило бы обеспечить хранение замороженной рыбы и морепродуктов предприятиями всего Охотоморского побережья; - восстановление судоремонтного потенциала в г. Советская Гавань и загрузка его заказами от судовладельцев, зарегистрированных на территории края, что в перспективе способствовало бы снижению уровня безработицы и социальной напряженности. 2. В транспортном комплексе: - завершение строительства автодороги Лидога - Ванино, что, по мнению разработчиков программы территориальной политики края, позволило бы обеспечить доставку грузов и пассажиров автомобильным транспортом в порт Ванино, лесозаготовительным предприятиям вести заготовку древесины в ранее недоступных районах, за счет обустройства и развития дорожной инфраструктуры в прилегающих районах создать дополнительные рабочие места; - строительство автодороги Селихино - Николаевск-на-Амуре, что дало бы возможность круглогодично доставлять грузы в северные районы края; - развитие транспортного узла Ванино - Советская Гавань; - строительство автодороги Аян - Якутск, что позволило бы обеспечить круглогодичную доставку грузов в северные районы края, и пр. Два вышеуказанных документа - Концепция стратегического развития Хабаровского края и Постановление Правительства Хабаровского края "Об Основных направлениях территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года" - были взаимосвязаны, четко определяли задачи и цели социально-экономического и территориального планирования в регионе, что отчасти способствовало успешной реализации поставленных задач. Многие из намеченных мероприятий по строительству были выполнены. Предлагается на уровне РФ использовать подобный опыт комплексной разработки документов стратегического социально-экономического и территориального планирования.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 29 дек. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства от 17.11.2008 N 1662-р) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127. Постановление Правительства Хабаровского края "О Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года" от 11.11.2004 N 88-пр // Собрание Законодательства Хабаровского края. 2004. N 11(28). Постановление Правительства Хабаровского края "Об Основных направлениях территориальной политики Правительства Хабаровского края до 2010 года" от 22.07.2004 N 40-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7(24). Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 годы / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http:// www. minregion. ru/ Workltems/ Docltem. aspx? DoclD= 576&PagelD= 147 (26.10.2009). Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации 05.08.2009 N 24979-ВТ/02) / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http://www. minregion. ru/ (26.10.2009). Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998. N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 1998. 14 мая. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов; Под ред. А. П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А. В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. Вершинин В. Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые первым заместителем Председателя Правительства РФ Д. А. Медведевым в январе - феврале 2008 г.: Выдержки из стенограммы выступления Д. А. Медведева на совещ. 16 января 2008 года в г. Тюмени о реализации приоритетного нац. проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. Март. 2008. С. 8 - 16. Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2(39). С. 55 - 59. Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. М.: Отдел информационно-издательской деятельности РААСН, 2000. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007 // SocPolitica. Ru: Информ.-аналит. портал. URL: http:// www. socpolitika. ru/ rus/ social_policy_research/ 349/ document6580.shtml (26.10.2009). Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка: Учеб. пособие / И. А. Иодо, Г. А. Потаев. Ростов н/Дону: Феникс, 2008. Козлов Ю. М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. Копейчиков З. В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 1999. Митягин С. Д. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. URL: http://www. ais. siberia. net/2002/1-2-2002/14.php (26.10.2009). Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России: Докл. Президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А. П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон. URL: http://www. aprok. ru/articles/article116.php (26.10.2009). Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА; НОРМА-ИНФРА-М, 2002. Сырмолотов В. В. Градостроительство в экстремальных условиях. Краснодар: Совет. Кубань, 2006. Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года / Беседовала И. Фильченкова // RealEstate. ru: Информ. портал о недвижимости. URL: http://www. realestate. ru/interview. aspx? id=241 (26.10.2009). Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http://www. gisa. ru/38029.php (26.10.2009).

Название документа