Историко-правовой аспект организации государственного управления в сфере градостроительства в России

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Е. М. БУТАЕВА

Многочисленность законов в государстве есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия. Вольтер (Франсуа-Мари Аруэ)

Бутаева Е. М., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

В статье автор предпринимает попытку проанализировать исторические пути становления и развития системы органов государственного управления градостроительной деятельностью, делает некоторые выводы по поводу преобразований последних лет в этой сфере управления.

Исследованию исторических путей становления и развития системы органов государственного управления градостроительной деятельностью Российского государства посвятили свои работы такие ученые, как А. Г. Вайтенс, В. В. Владимиров, А. В. Ерхов, Ю. Л. Косенкова, С. А. Кузнецова и др. Например, С. А. Кузнецова в своей диссертации выделяет четыре периода в истории становления и развития системы органов государственного управления в исследуемой сфере. В первый период, с IX по XV век, управление осуществлялось князем и его дружиной. Во второй период, со второй половины XV века до начала XIX века, складывается государственный аппарат, управление приобретает централизованный и отраслевой характер. С образованием министерств в начале XIX века связан третий период развития системы органов государственного управления строительной деятельностью, формируется институт архитектурно-строительного контроля. В 40 - 50-е годы XX века строительство становится одной из ведущих отраслей народного хозяйства, создается единая система органов государственного управления строительной деятельностью <1>. -------------------------------- <1> Кузнецова С. А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 94 - 95.

Рассмотрим подробно периоды становления и развития системы органов государственного управления градостроительством в России. Организация системы управления градостроительной деятельностью ведет свою историю со времен зарождения и становления российского государства. Варяги именовали Русь Гардарикой - страной городов. К X в. на Руси было около 26 городов, а в XI веке их число возросло более чем в три раза <2>. Во времена становления Древнерусского государства строительство развивалось по двум направлениям: обустройство княжеских владений и строительство оборонительных сооружений. Отдельного органа управления в области строительства в этот период не было, заказчиком построек был сам князь <3>. -------------------------------- <2> Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. М.: Отдел информационно-издательской деятельности РААСН, 2000. С. 60. <3> Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. С. 10.

Развитие социально-экономических отношений, постоянный рост территории вследствие военных завоеваний потребовали упорядочения отношений в сфере государственного управления, создания адекватного реалиям времени механизма управления. Поэтому с конца XV века в России начинает складываться система приказов - органов центрального отраслевого управления. Специализировались в сфере градостроительного дела следующие органы: Каменный приказ, Дворцовый приказ и Освященный собор. Каменный приказ заведовал строителями, каменщиками и кирпичниками. В компетенции Дворцового приказа находилась постройка дворцов. Освященный собор ведал строительством церквей. Развитие городов и потребность в застройке и охране приграничных земель Российского государства обусловили появление отдельных территориальных приказов - Литовского, Смоленского, Сибирского, а также образование специализированного органа - Городового дела. Источники нормативно-правового регулирования в сфере градостроительства в России в XV - XVII веках носили разнообразный характер. Это были именные царские указы, постановления Боярских дум, акты исполнительных органов - приказов. Единого кодифицированного акта в этот период не существовало <4>. -------------------------------- <4> Вайтенс А. Г. Развитие правовых основ градостроительства в России XVIII - XXI веков. Опыт исторического исследования / А. Г. Вайтенс, Ю. Л. Косенкова. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2006. С. 9.

Увеличение количества правовых актов в сфере строительства, связанных с активной застройкой северной столицы России - Петербурга, военным и промышленным строительством, обусловили необходимость начиная с 1718 года возложить контроль за реализацией указов императора по градостроительству и благоустройству на Полицмейстерскую канцелярию. Рассматривая историю управления градостроительным делом во времена правления императрицы Елизаветы, следует упомянуть, что этот период характеризуется в основном ростом дворцового строительства. Как верно отмечено исследователем вопросов архитектуры Д. Аркиным, "история отечественной архитектуры елизаветинского времени свидетельствует о том, что интересы государственной строительной деятельности переместились: центральное место в этой деятельности занимала уже не тема города и его гражданских зданий, а тема дворца" <5>. -------------------------------- <5> Аркин Д. Русский архитектурный трактат-кодекс XVIII в. Архитектурный архив. М.: Изд-во Акад. архитектуры СССР, 1946. С. 13.

В период царствования Екатерины II государственную поддержку получает землеустроительное дело. 14 мая 1779 года (по старому стилю) Указом Сената по Межевой канцелярии была создана Землемерная школа. Согласно Межевой инструкции от 13 мая 1754 года на всей территории государства было организовано генеральное межевание. Работы по межеванию закончились разработкой новых атласов губерний и уездов с указанием планировки городов. Но, как отмечает известный историк В. О. Ключевский, генеральное межевание не было доведено до конца: "...межевание, начатое с Московской губернии, раздразнило дворянский муравейник, возбудило ожесточенное противодействие владельцев, вызвало между ними бесчисленные тяжбы и, наконец, было приостановлено" <6>. -------------------------------- <6> Ключевский В. О. Сочинения: В 9 т. Т. 4. Ч. 4. Курс русской истории / Под ред. В. Л. Янина. М.: Мысль, 1989. С. 293.

Анализируя результаты генерального межевания, доктор архитектуры, профессор В. В. Владимиров отмечает, что за время работы Комиссии о каменных строениях Санкт-Петербурга и Москвы и межевой экспедиции "было разработано 286 новых регулярных планов городов (т. е. 2/3 от намеченных к перепланировке городов, остальные получили регулярные планы в XIX веке), определены места и начата застройка городских общественных центров..." <7>. К сожалению, достигнутые в градостроительной политике результаты нивелировались взяточничеством, коррупцией. Особенно сильный произвол царил в Сибири, где в это время велась активная застройка земель <8>. -------------------------------- <7> Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. С. 15. <8> Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. С. 11.

Уложение о губерниях <9> ознаменовало собой проведение губернской реформы, в результате которой было упорядочено административно-территориальное деление в государстве. -------------------------------- <9> Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. М.: Юрид. лит., 2000. С. 121 - 123.

В 1785 году подписанная Екатериной II "Грамота на права и выгоды городам Российской империи" <10> внесла ряд правовых и организационных изменений в компетенцию органов местного самоуправления. К полномочиям органов местного управления было отнесено благоустройство и вопросы городского хозяйства. -------------------------------- <10> Там же. С. 133 - 135.

Устав строительный <11>, дающий представление о системе органов управления в сфере градостроительства и архитектуры, редактировался трижды: в 1832, 1842 и 1857 году. Строительство находилось в ведении Министерства внутренних дел. В его структуру входило Главное управление гражданской строительной частью, а также Технико-строительный комитет, заведовавший технико-строительной частью гражданских сооружений. Императорская академия художеств по уставу наделялась правом давать заключения об архитектурном облике проектируемых сооружений, а также полномочиями в области охраны памятников культуры. Для строительных нужд Министерства народного просвещения при Департаменте народного просвещения был образован Строительный комитет. Аналогичное структурное подразделение для работ по церковному строительству было создано при Святейшем Синоде. В казачьих войсках и в некоторых областях Российской империи, в Тверской, Закаспийской, Кубанской и др., управление в сфере строительства осуществляло Военное министерство. Таким образом, правовой анализ трех редакций устава свидетельствует об отсутствии системного подхода при формировании структуры органов управления градостроительным делом. -------------------------------- <11> Свод законов Российской империи. Т. 12. Ч. 1. М., 2008 // Справочная поисковая система "КонсультантПлюс".

В своей диссертации С. А. Кузнецова, характеризуя период развития системы органов управления в сфере строительства с середины XVI до половины XIX века, говорит о характерном для России управленческом феномене, "...в силу которого на протяжении более двух столетий градостроительной политикой в стране ведало полицейское ведомство в различных его организационно-правовых формах" <12>. -------------------------------- <12> Кузнецова С. А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства. С. 94.

После Октябрьской революции 1917 года произошла перестройка всей системы управления. Для реализации функций государственного управления экономикой и финансами учреждается Высший совет народного хозяйства. При нем 5 декабря 1917 года создается Подотдел общеполезных государственных сооружений, которому поручается руководство строительной отраслью, надзорные и экспертные функции. В 1938 году при СНК СССР образуется Комитет по делам строительства, основными задачами которого становятся руководство проектами и строительством, разработка производственных и сметных норм, техническое регулирование отрасли. Комитет просуществовал до 1939 года, передав затем свои функции Наркомату по строительству. Значительные перемены постигли систему управления градостроительной деятельностью после Великой Отечественной войны. В 1946 году на базе Наркомстроя по отраслевому принципу формируются Наркомат по строительству топливных предприятий, Наркомат по строительству предприятий тяжелой индустрии, Наркомат по строительству военных и военно-морских предприятий <13>. В дальнейшем Совет народных комиссаров преобразуется в Совет министров СССР. -------------------------------- <13> Кузнецова С. А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства. С. 106.

В 60-е годы прошлого столетия в связи с увеличением объемов гражданского и промышленного строительства, повышением требований к проектным решениям важное значение приобрела государственная экспертиза проектов. В связи с этим в 1963 году Главное управление государственной экспертизы при Госстрое СССР было расширено, в его структуре созданы отделы, специализировавшиеся в различных отраслях экономики. Система управления градостроительным делом, сформированная в 60-е годы, сочетала в себе территориальные и отраслевые принципы деятельности <14>. В этот период существовали Министерство строительства предприятий тяжелой индустрии СССР, Министерство промышленного строительства СССР, Министерство строительства СССР и др. Аналогичные министерства функционировали на уровне республик. Таким образом, в рассматриваемый период были созданы строительные министерства с отраслевой спецификацией полномочий в различных областях народного хозяйства. Как отмечает С. А. Кузнецова, отраслевые и территориальные органы управления зачастую регулировали одни и те же отрасли строительства (гражданское, промышленное, сельскохозяйственное), что порождало дублирование полномочий и излишнюю регламентацию деятельности подведомственных субъектов <15>. -------------------------------- <14> Там же. С. 113 - 114. <15> Там же.

Основные предпринимаемые государством мероприятия в сфере градостроительства имели плановый характер и в основном подчинялись целям промышленного, гражданского и военного строительства. На протяжении всей истории развития советской градостроительной науки акцент всегда делался на разработку и реализацию схем социального расселения, в основе которых, как отмечает доктор архитектуры, профессор В. В. Владимиров, фигурировало градообразующее предприятие. "Спор о том, что первично, а что вторично - город при заводе или завод в городе, продолжается и поныне... ясно, что подчинение многоструктурной сверхсложной системы, каковой является сам город, более простой подсистеме - промышленному предприятию.., абсурд, реализация которого привела... города к весьма плачевному состоянию" <16>. -------------------------------- <16> Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. С. 27.

Ева Шипунова

Комментарий

Действительно, согласно п. 2 Положения о Министерстве обороны РФ (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 N 1082) Минобороны РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства специального строительства; а также организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах (пп. 68 п. 7 указанного Положения), проводит государственную экспертизу градостроительной, предпроектной, проектной документации и инвестиционных проектов, осуществляет государственный архитектурно-строительный надзор за качеством строительства объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил в соответствии с законодательством Российской Федерации (пп. 69 п. 7 указанного Положения).

Осознание негативных черт плановой экономики не умаляет ее достоинств: за годы ее существования в общесоюзном масштабе были воссозданы (после войны 1941 - 1945 годов) старые и построены новые города; высокими темпами поднималось производство стройматериалов; действовала система бесплатного обеспечения граждан жильем; большие научные достижения отмечены в проектной сфере. Преобразования в сфере управления, связанные со сменой политического курса и принятием Конституции РФ в декабре 1993 года, обозначили перемены и в системе органов управления градостроительным делом. Первым шагом была ликвидация союзных органов управления. В 1999 году образуется Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой России). Госстрой России и органы архитектуры и градостроительства субъектов России представляли собой единую систему органов исполнительной власти в области регулирования градостроительства, архитектуры жилищно-коммунального комплекса. Основными функциями Госстроя РФ были: разработка основ федеральной политики в установленной сфере деятельности; организация разработки Генеральной схемы расселения и схем градостроительного планирования Российской Федерации; оказание органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления методической поддержки по вопросам реализации государственной жилищной политики; нормативно-методическое сопровождение государственного технического учета и инвентаризации зданий, сооружений жилищно-гражданского и производственного назначения; участие в разработке проектов федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам формирования рынка жилья и иной недвижимости; подготовка заключений по проектам нормативных правовых актов других федеральных органов исполнительной власти в сфере строительства, архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства; создание в установленном порядке территориальных органов для обеспечения своей деятельности в субъектах РФ <17>. -------------------------------- <17> Постановление Правительства РФ от 24.11.1999 N 1289 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" (утратило силу) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 48. Ст. 5864.

Единство разнообразных функций управления, сконцентрированных в одном органе, обеспечивало комплексный характер управления в подведомственной сфере. В 2004 году в связи с проведением административной реформы коренным образом изменилась вся структура федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <18> разделил функции по оперативному и стратегическому управлению между различными видами федеральных органов исполнительной власти: министерствами, службами и агентствами. В соответствии с обозначенным Указом федеральные министерства наделялись полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства России сфере деятельности; федеральные службы - полномочиями по контролю и надзору; федеральные агентства - функциями по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительными функциями, за исключением функций по контролю и надзору. -------------------------------- <18> Российская газета. 2004. 12 марта.

Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства были возложены на Министерство регионального развития РФ. Функциями по государственному строительному надзору были наделены Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерство обороны РФ. Для выполнения функций по оказанию государственных услуг в сфере строительства было создано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Как отмечает профессор Высшей школы экономики Е. К. Глушко, "установленная в ходе административной реформы структура федеральных органов исполнительной власти оказалась весьма нестабильной, в нее вносились многочисленные изменения и дополнения" <19>. Действительно, после издания Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 структура органов исполнительной власти федерального уровня менялась не раз. Происходили изменения и в структуре органов управления градостроительным делом. В частности, был ликвидирован Госстрой, что повлекло за собой передачу его функций Минрегиону РФ, который по общему правилу обозначенного Указа N 314 в установленной сфере деятельности не вправе был осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом. -------------------------------- <19> Глушко Е. К. Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации // Административное и финансовое право: Ежегодник центра публично-правовых исследований. 2007. Т. 2. С. 23.

Ретроспективный анализ системы градорегулирования в России показывает, что специализированные органы государственного управления в рассматриваемой сфере были созданы только в XIX веке. Но даже после их возникновения управление носило разрозненный характер, так как функции по регулированию, руководству и архитектурно-строительному надзору были разделены между различными ведомствами. Это свидетельствует об отсутствии системного подхода при формировании структуры органов государственного управления градостроительной деятельностью, несмотря на то что к XIX веку в России проявилась устойчивая тенденция к созданию отраслевых (по компетенции) органов управления. Централизованная система управления градостроительным делом была образована в советский период. Во многом благодаря этому строительство превратилось в одну из ведущих отраслей экономики, высокими темпами развивалось гражданское, промышленное и военное строительство, большие успехи были отмечены в научной и проектной сфере. Характеризуя недостатки такой системы, следует отметить, что существовавшие органы республиканского и местного управления не обладали необходимой самостоятельностью в реализации полномочий, отсутствовало четкое разграничение функций между органами власти разного территориального уровня.

Ева Шипунова, Дмитрий Карпухин

Комментарий

К основным направлениям деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации следует отнести стратегическое планирование и осуществление регионального развития в сфере градостроительства, согласование долгосрочных отраслевых стратегий развития, федеральных целевых и ведомственных программ, укрепление межнациональных отношений, реализацию целевых программ территориального развития, развитие федеративных отношений и местного самоуправления, реализацию жилищной политики, развитие жилищно-коммунального хозяйства, регулирование градостроительной деятельности, развитие межбюджетных отношений, реализацию инвестиционных проектов, финансы и бухгалтерский учет в сфере градостроительства, развитие международных связей и приграничного сотрудничества, мониторинг и оценку эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, реализацию программы строительства олимпийских объектов, мониторинг капитальных вложений, реализацию строительных программ и проектов территориального развития. В рамках возложенных на Минрегион РФ функций специалисты Минрегиона РФ проводят ежедневный мониторинг, уточняя показатели по количеству домов, пострадавших от пожаров, и утверждая сроки начала и завершения строительства и восстановления таких домов.

Список использованных источников

1. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта. 2. Постановление Правительства РФ от 24.11.1999 N 1289 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" (утратило силу) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 48. Ст. 5864. 3. Аркин Д. Русский архитектурный трактат-кодекс XVIII в. Архитектурный архив. М.: Изд-во Акад. архитектуры СССР, 1946. 4. Вайтенс А. Г., Косенкова Ю. Л. Развитие правовых основ градостроительства в России XVIII - XXI веков. Опыт исторического исследования. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2006. 5. Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. М.: Отдел информационно-издательской деятельности РААСН, 2000. 6. Глушко Е. К. Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации // Административное и финансовое право: Ежегодник центра публично-правовых исследований. 2007. Т. 2. 7. Кузнецова С. А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 8. Ключевский В. О. Сочинения: В 9 т. Т. 4. Ч. 4. Курс русской истории / Под ред. В. Л. Янина. М.: Мысль, 1989. С. 293. 9. Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. М.: Юрид. лит., 2000. С. 121 - 123. 10. Свод законов Российской империи. Т. 12. Ч. 1. М., 2008 // Справочная поисковая система "КонсультантПлюс".

Название документа