Установление публичных сервитутов в документации по планировке территории: предложения по совершенствованию градостроительного законодательства

УСТАНОВЛЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ СЕРВИТУТОВ В ДОКУМЕНТАЦИИ ПО ПЛАНИРОВКЕ ТЕРРИТОРИИ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Д. В. ШИНКЕВИЧ

Шинкевич Д. В., заместитель генерального директора по правовым вопросам ООО "Институт территориального планирования "Град", г. Омск.

В практике градостроительного проектирования при подготовке документации по планировке территории очень часто возникают вопросы, связанные с порядком установления публичных сервитутов. "Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года не содержит норм о регулировании сервитутов (они были предусмотрены Градостроительным кодексом РФ 1998 года), и если владельцы частных сервитутов могут воспользоваться нормами ГК РФ, то публичные сервитуты остались вне специального федерального законодательства" <1>. -------------------------------- <1> Малеина М. Н. Обременение частным или публичным сервитутом зданий и сооружений // Хозяйство и право. 2006. N 7.

Из названия ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) можно понять, что сервитут - это право ограниченного пользования чужим земельным участком. Сервитуты бывают двух видов: частные и публичные. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством (ч. 1 ст. 23 ЗК РФ, ст. 274 - 277 ГК РФ). Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых в числе прочих сведений отображаются границы зон действия публичных сервитутов (п. 8 ч. 5 ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ). Также границы зон действия публичных сервитутов указываются в составе градостроительного плана земельного участка (п. 2 ч. 3 ст. 44 ГрК РФ). Возникает вопрос: границы зон действия каких публичных сервитутов должны отображаться в составе проекта межевания территории: уже установленных на момент подготовки проекта межевания специальным нормативным правовым актом органа местного самоуправления или же допустимо в проекте межевания отображать планируемые границы зон действия публичных сервитутов? В этой связи представляет интерес и вопрос о том, правомерно ли устанавливать публичные сервитуты проектом межевания территории. Попытаемся разобраться в данных вопросах. Прежде всего, следует отметить, что сервитут - это право ограниченного пользования чужим земельным участком. Согласно ст. 11.1 ЗК РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Основным из таких законов выступает Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", определяющий порядок осуществления кадастровых действий по формированию земельных участков и постановке их на государственный кадастровый учет. Таким образом, под земельным участком в правовом смысле понимается только сформированный и поставленный на государственный кадастровый учет земельный участок. Частью 2 ст. 43 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Соответственно на чертежах проекта межевания территории (ч. 5 ст. 43 ГрК РФ) отображаются: - границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты (п. 3); - границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства (п. 4); - границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (п. 5). Следовательно, при подготовке проектов межевания разработчик имеет дело с двумя видами земельных участков: сформированными, т. е. поставленными на государственный кадастровый учет, земельными участками и формируемыми земельными участками, в отношении которых впоследствии предстоит осуществление кадастровых действий и постановка на учет в государственном кадастре недвижимости. Ко второму виду относятся и земельные участки, планируемые под размещение объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, хотя о них прямо и не говорится как о формируемых земельных участках. В отношении сформированных и поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков, как уже застроенных, так и подлежащих застройке, границы зон действия публичных сервитутов в проекте межевания должны отображаться на основании нормативных правовых актов органа местного самоуправления, в случае их наличия, действующих на момент подготовки проекта межевания. В таких случаях проект межевания фиксирует сложившееся состояние земельных отношений (status quo) на территории. Но как быть в тех случаях, когда до подготовки проекта межевания территории публичный сервитут в отношении земельного участка установлен не был, но необходимость в нем очевидна? Возможно ли отобразить в границах соответствующих земельных участков планируемые границы зон действия публичных сервитутов с тем, чтобы впоследствии установить их нормативным правовым актом органа местного самоуправления? Или, если пойти еще дальше, возможно ли в таком случае установить публичный сервитут непосредственно проектом межевания в необходимых границах? Исходя из редакции п. 8 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ ("8) границы зон действия публичных сервитутов"), на первую часть вопроса ответ неоднозначен. С одной стороны, если подходить к проекту межевания с юридико-содержательной точки зрения, то данный градостроительный документ не утверждает каких-либо самостоятельных обязательных решений, как, например, проект планировки территории, которым, и только им одним, устанавливаются красные линии. Проект межевания либо фиксирует то состояние территории, которое уже сложилось, и воспроизводит решения принятых до него градостроительных и иных документов (отображение красных линий из проекта межевания, отображение границ застроенных земельных участков на основании данных государственного кадастра недвижимости, отображение границ территорий объектов культурного наследия из проектов зон охраны таких объектов и т. д.), либо с учетом градостроительных требований и нормативов по развитию территории дает предложения (но не утверждает решения!) по границам формируемых земельных участков. В этом смысле проект межевания территории служит основой, градостроительным обоснованием для будущих кадастровых работ и постановки земельных участков на кадастровый учет. При таком понимании проекта межевания в его составе должны отображаться границы зон действия уже установленных публичных сервитутов, поскольку в другом случае формулировка п. 8 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ должна была бы иметь следующую редакцию: "существующие и планируемые границы зон действия публичных сервитутов". Но с другой стороны, если исходить из уже отмеченной особенности проекта межевания, территории устанавливать взвешенные, профессионально и научно обоснованные градостроительные требования к границам формируемых земельных участков, то в каком еще документе, как не в проекте межевания могут и должны быть даны предложения по установлению публичных сервитутов?! На наш взгляд, только в проекте межевания! Таким образом, с содержательной и смысловой точек зрения стоит признать правильным отображение в проектах межевания территорий планируемых границ зон действия публичных сервитутов. А для того чтобы данная позиция была безупречной с точки зрения градостроительного законодательства, в п. 8 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ необходимо внести изменения, изложив его в следующей редакции: "8) существующие и планируемые границы зон действия публичных сервитутов". Рассмотрим вторую часть поставленного выше вопроса о том, насколько допустимо устанавливать публичный сервитут проектом межевания территории. Несмотря на то что такая возможность земельным и градостроительным законодательством прямо не предусмотрена, в пользу ее указывает следующее. Как уже было отмечено выше, публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). В соответствии с ч. 14 ст. 45 ГрК РФ документация по планировке территории утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации в течение 14 дней со дня поступления указанной документации. Акт об утверждении документации по планировке территории в подавляющем большинстве случаев является нормативно-правовым. Таким образом, внешняя правовая форма в обоих случаях одна и та же. Далее, для установления публичного сервитута требуется проведение общественных слушаний (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Но проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории (т. е. в составе проекта планировки территории) на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, до их утверждения также подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (ч. 5 ст. 46 ГрК РФ). Требования к содержанию акта об установлении публичного сервитута, перечню обязательных к отражению в нем сведений законодательством не определены. Такой акт может быть как преимущественно в текстовой или текстово-графической форме (отдельный нормативно-правовой акт), так и графической (проект межевания). Требование закона о государственной регистрации сервитута в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (п. 9 ст. 23 ЗК РФ) может быть реализовано как на основании отдельного нормативного правового акта об установлении публичного сервитута, так и на основании проекта межевания. Попытка законодательно закрепить возможность установления сервитутов на основании планировочной документации предусматривалась законопроектом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с совершенствованием нормативно-правового регулирования сервитутов", подготовленным Минэкономразвития. Проект был согласован с Мининформсвязи России (А. В. Маслов), МПР России (В. В. Лозбинев), Минтрансом России (С. А. Аристов) и Минрегионом России (В. В. Шипов), но до настоящего времени не принят <2>. Вместе с тем, по нашему мнению, установление публичных сервитутов проектом межевания территории вписывается в логику процесса градостроительного развития территории и способствовало бы устранению дублирующих административных процедур при установлении публичного сервитута в порядке, предусмотренном земельным законодательством. -------------------------------- <2> См.: Арсланалиев М. А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Специальный выпуск.

Что касается формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства (п. 4 ст. 43 ГрК РФ), то они еще не являются самостоятельными объектами земельно-имущественного и гражданского оборота. Поэтому в отношении их вопрос об установлении публичного сервитута при подготовке проекта межевания территории не возникает. Вместе с тем, учитывая изложенные выше аргументы, при необходимости обременения таких земельных участков в интересах местного самоуправления или местного населения после их формирования и постановки на государственный кадастровый учет, в проекте межевания территории целесообразно определять планируемые границы зон действия публичных сервитутов с тем, чтобы впоследствии устанавливать их специальными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Так, Постановлением Мэра муниципального образования "Северодвинск" от 30 июня 2009 г. N 169 "Об установлении публичных сервитутов на территории квартала 098 г. Северодвинска" <3> постоянные публичные сервитуты для прохода и подъезда на земельные участки многоквартирных домов и других объектов капитального строительства иных видов разрешенного использования были установлены в соответствии с проектом межевания территории квартала 098, утвержденным Постановлением Мэра Северодвинска от 30 июля 2007 г. N 218, в связи с постановкой земельных участков на государственный кадастровый учет. Таким образом, на основании проекта межевания территории, давшего предложения по границам зон действия публичных сервитутов на формируемых земельных участках, публичные сервитуты были установлены в соответствии со ст. 23 ЗК РФ нормативным правовым актом органа местного самоуправления после постановки земельных участков на государственный кадастровый учет. -------------------------------- <3> См.: СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство (сводное)"; Бюллетень нормативно-правовых актов МО "Северодвинск". 2009. N 17.

Подведем итог. Формулировка п. 8 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ об отображении в проектах межевания территорий границ зон действия публичных сервитутов является недостаточно конкретной и определенной. Однозначно, не вступая в противоречие с законодательством, на ее основе в проектах межевания возможно отображение границ зон действия только уже установленных в порядке ст. 23 ЗК РФ публичных сервитутов. В целях управления развитием территорий, сокращения дублирующих административных процедур в ГрК РФ предлагается внести изменения, позволяющие отображать в проектах межевания как существующие, так и планируемые границы зон действия публичных сервитутов, а также прямо предусмотреть возможность установления публичных сервитутов проектом межевания территории.

Название документа