Правовые и экологические аспекты регулирования в сфере использования первичных источников энергии в рамках Энергетической стратегии России

ПРАВОВЫЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПЕРВИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ЭНЕРГИИ В РАМКАХ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ РОССИИ

Р. Н. САЛИЕВА

Салиева Роза Наильевна, заведующая лабораторией правовых проблем недропользования и экологии Института проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан, доктор юридических наук, профессор.

В настоящей статье автор рассматривает проблемы законодательного обеспечения в сфере использования первичных источников энергии, обращает внимание на возможности совершенствования правового регулирования в сфере использования первичных источников энергии на национальном и международном уровнях.

Ключевые слова: энергетическое законодательство, энергетические ресурсы, энергетическая стратегия, топливно-энергетический комплекс.

Legal and environmental aspects of regulation in the sphere of use of primary sources of energy within the framework of the Energy Strategy of Russia R. N. Salieva

Salieva Roza Nail'evna, head of the laboratory of legal problems of subsoil use and ecology of the Institute of problems of ecology and subsoil use of the Academy of sciences of the Republic of Tatarstan, doctor of law, professor.

In this article the author examines the problems of legal support in the sphere of using of primary sources of energy and pays attention to the possibility of the improvement of legal regulation in the sphere of function of primary sources of energy on national and international levels.

Key words: energy legislation, energy resources, energy strategy, fuel and energy complex.

Россия занимает одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, активно участвует в мировой торговле ими и в международном сотрудничестве в этой сфере <1>. В прогнозных экономических документах отмечается, что "в базовом сценарии мировой спрос на первичные энергоресурсы будет расти в 2010 - 2015 гг. в среднем на 2,5% в год" <2>, также подчеркивается необходимость перехода "от экспорта первичных сырьевых и энергетических ресурсов к экспорту продукции их глубокой переработки; завоевание лидирующих позиций в развитии возобновляемых источников энергии и внедрение в промышленных масштабах экологически чистых технологий производства энергии" <3>. Добыча и производство первичных топливно-энергетических ресурсов в 2014 г. прогнозируются на уровне 105,1 - 108,1% к 2010 г. <4>. -------------------------------- <1> Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836. <2> Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов (разработан Минэкономразвития РФ) // СПС "КонсультантПлюс". <3> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (в ред. от 08.08.2009) // СПС "КонсультантПлюс". <4> Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годов (разработан Минэкономразвития РФ) // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из значения энергоресурсов для экономики страны, важно обеспечить комплексную и системную правовую основу, способствующую эффективному правовому регулированию отношений в сферах, связанных с использованием энергоресурсов. В статье рассмотрим вопросы правового регулирования такой части отношений в энергетическом секторе, как использование первичных источников энергии. Необходимо отметить, что термин "первичные источники энергии" пока не получил однозначного законодательного и доктринального определения. В вышеприведенных прогнозных экономических документах применяются термины "первичные энергетические ресурсы", "первичные топливно-энергетические ресурсы", при этом легальное определение не дается. В юридической литературе встречаются разные трактовки терминов "энергетические ресурсы", "топливно-энергетические ресурсы". Энергетические ресурсы определяются как все доступные для промышленного и бытового использования источники энергии: механической, гидравлической, тепловой, химической, электрической, ядерной, ветровой, солнечной <5>. В словаре "Правовой режим минеральных ресурсов" уточняется, что к энергетическим материалам и продуктам относятся те природные ресурсы, которые включены в приложение ЕМ Договора к Энергетической хартии, где наряду с другими (руды и концентраты урановые или горные, уголь каменный и др.) называются газ природный, нефть и нефтепродукты <6>. В ст. 1.2 Закона РФ "О недрах" энергетические и иные ресурсы называются объектами права собственности на недра и ресурсы недр. В Законе РФ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" содержится понятие "энергетический ресурс" <7>. Согласно ст. 2 названного Закона энергетический ресурс - носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии). Данное определение охватывает все виды энергии: и первичные источники энергии, и виды энергии, полученные в результате использования первичных источников. -------------------------------- <5> Термины и понятия отечественного недропользования (Словарь-справочник) / А. И. Кривцов, Б. И. Беневольский, В. М. Минаков, И. В. Морозов; Под ред. Б. А. Яцкевича. М.: ЗАО "Геоинформмарк", 2000. С. 150. <6> Правовой режим минеральных ресурсов. Словарь / Под ред. А. А. Арбатова, В. Ж. Аренса, А. Н. Вылегжанина, Л. А. Тропко. М.: ООО "Геоинформцентр", 2002. С. 259. <7> Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. от 25.12.2012, с изм. от 05.04.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.

На наш взгляд, в целях установления эффективного правового регулирования в сфере использования первичных энергетических ресурсов необходимо определить соотношение понятий "энергетические ресурсы" и "природные ресурсы", а также определить понятие "первичные источники энергии" ("первичные энергоресурсы"). Так, например, С. С. Селиверстов, анализируя соотношение понятий "энергетические ресурсы" и "природные ресурсы", отмечает: "Представляется неоднозначным ответ на вопрос, включаются ли энергетические ресурсы в своей совокупности в природные ресурсы или выходят за их рамки. Тем не менее определенность в данном вопросе имеет важное юридическое значение, поскольку она позволит, в частности, установить, в какой мере общественные отношения по поводу энергетических ресурсов охватываются нормами природоресурсного права, а также насколько применимы к энергетическим ресурсам общие принципы правового регулирования использования природных ресурсов, коль скоро таковые имеются" <8>. В целом, на наш взгляд, природные ресурсы можно определить как объективно существующие компоненты природы, известные человеку и используемые им в качестве источников экономического потребления. К их числу относятся: земля, ресурсы недр, воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны и др. По вопросу о соотношении понятий "природные ресурсы", "ресурсы недр", "энергетические ресурсы" необходимо отметить, что энергетические ресурсы, в том числе первичные энергетические ресурсы - нефть, газ, уголь, охватываются понятием "ресурсы недр", а ресурсы недр являются составными частями природных ресурсов. К первичным источникам энергии относятся как невозобновляемые энергетические ресурсы (источники энергии, такие, как нефть, газ, уголь), так и возобновляемые источники. Здесь надо отметить, что в действующем законодательстве содержится понятие возобновляемых источников энергии и нет определения невозобновляемых источников энергии (невозобновляемых энергетических ресурсов). -------------------------------- <8> Селиверстов С. С. К вопросу о понятии энергетического права // Энергетическое право. 2008. N 1. С. 53.

Так, в частности, в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (в ред. от 05.04.2013) содержится понятие возобновляемых источников энергии. Согласно ст. 3 названного Закона "возобновляемые источники энергии - энергия солнца, энергия ветра, энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев использования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях, энергия приливов, энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках" <9>. В связи с этим в юридической литературе отмечается, что "определения невозобновляемых источников энергии законодатель не дал, следовательно, можно предположить, что все остальные источники энергии, не вошедшие в указанный выше перечень, являются невозобновляемыми источниками энергии" <10>. Однако в литературе указывается, что "считать такой перечень исчерпывающим некорректно" <11>. Некоторую помощь в определении интересующих нас терминов может оказать Национальный стандарт "Ресурсосбережение. Термины и определения" <12>, в котором содержится общее определение невозобновляемых ресурсов. Согласно п. 4.16 невозобновляемые ресурсы: часть природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственную деятельность, преобразуемых в продукцию и превращающихся в отходы на стадиях жизненного цикла продукции (например, нефть, газ, уголь, торф, сланцы и др.). Исходя из этого общего определения, видимо, невозобновляемые энергетические ресурсы можно определить как часть природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственную деятельность, преобразуемых в энергию. К невозобновляемым энергетическим ресурсам относятся нефть, газ, уголь, торф, сланцы. Исчерпывающий перечень невозобновляемых энергетических ресурсов (невозобновляемых источников энергии) также не может быть дан, так как в связи с расширением знаний об окружающей среде в хозяйственный оборот вовлекаются новые первичные источники энергии, например, сланцевый газ, нефтяные сланцы, природные битумы и т. д. В целом термин "невозобновляемые энергетические ресурсы" также по мере накопления знаний об окружающем мире может оказаться условным, так как представителями естественных наук высказывается мнение о том, что "сегодня можно говорить о подпитке и регенерации нефтяных и газовых месторождений из глубин планеты..." <13>. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (в ред. от 05.04.2013) // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. <10> Павлов В. А. Основные термины в электроэнергетике: правовые определения // Журнал российского права. 2008. N 7. <11> Попондопуло В. Ф., Городов О. А., Петров Д. А. Возобновляемые источники энергии в электроэнергетике // Энергетическое право. 2011. N 1. С. 23 - 29. <12> ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 03.07.2003 N 235-ст) (в ред. от 30.11.2010) // СПС "КонсультантПлюс". <13> Муслимов Р. Х. Особенности разведки и разработки нефтяных месторождений в условиях рыночной экономики: Учеб. пособие. Казань: Издательство "Фэн" Академии наук РТ, 2009. С. 80, 306 - 320.

В целях повышения эффективности правового регулирования, видимо, целесообразно было бы определить основные понятия: "невозобновляемые энергетические ресурсы", "первичные энергетические ресурсы". В проекте Федерального закона N 104515-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 15.03.2013) предлагается дополнить понятие "первичный энергетический ресурс", под которым понимается природный ресурс, используемый в качестве топлива (нефть, газ, уголь и т. д.), атомная энергия, энергия, полученная с использованием возобновляемых источников энергии <14>. Полагаем, что при определении понятия "первичный энергетический ресурс" целесообразно учесть содержащиеся в действующем законодательстве понятия "природные ресурсы" <15>, "невозобновляемые ресурсы" <16>. В связи с этим можно определить первичный энергетический ресурс как часть природных ресурсов, используемых при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии. -------------------------------- <14> СПС "КонсультантПлюс". <15> Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 25.06.2012, с изм. от 05.03.2013) природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. <16> ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 03.07.2003 N 235-ст) (в ред. от 30.11.2010) // СПС "КонсультантПлюс".

Далее будем исходить из того, что энергетические ресурсы представлены возобновляемыми и невозобновляемыми энергетическими ресурсами; примерный перечень возобновляемых энергетических ресурсов содержится в ст. 3 Закона РФ "Об электроэнергетике"; а к невозобновляемым энергетическим ресурсам относятся нефть, газ, уголь, торф, сланцы и другие первичные источники энергии. В Энергетической стратегии РФ речь идет о первичных источниках энергии, а также о топливно-энергетических ресурсах и нетопливных энергоресурсах (энергии атомных электростанций, возобновляемых источниках энергии). В связи с этим важно остановиться на правовых и экологических положениях Энергетической стратегии <17>, связанных с использованием первичных источников энергии, и определить направления развития законодательства об использовании первичных источников энергии. -------------------------------- <17> Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

Как и в предыдущей стратегии, в Энергетической стратегии РФ до 2030 года запланировано формирование целостной и апробированной нормативно-законодательной базы. Одной из составляющих государственную энергетическую политику является сфера недропользования и управления государственным фондом недр, т. е. сфера использования первичных энергетических ресурсов. В период до 2030 г. экспорт энергоносителей будет оставаться важнейшим фактором развития национальной экономики, хотя степень его влияния на экономику будет сокращаться. Как определено в Стратегии, целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций. Стратегической целью государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр является обеспечение устойчивого, эффективного и экологически безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы для удовлетворения энергетических потребностей экономики страны и обеспечения экспорта энергоресурсов. Основными проблемами в указанной сфере являются: - отставание ежегодных объемов прироста запасов топливно-энергетических ресурсов, осуществляемых за счет геологоразведочных работ, от объемов добычи топливно-энергетических ресурсов (нефть, газ, отдельные марки угля); - низкие темпы геологоразведочных работ при освоении месторождений топливно-энергетических ресурсов Восточной Сибири и Дальнего Востока, полуострова Ямал, континентального шельфа арктических морей; - недостаточная эффективность эксплуатации действующих месторождений в части наиболее полного и комплексного извлечения топливно-энергетических ресурсов; - недостаточная эффективность механизма регулирования недропользования от поисковой стадии до завершения разработки и ликвидации месторождений. К мерам и механизмам реализации государственной энергетической политики в Стратегии отнесены, в частности, повышение государственного участия в освоении новых территорий и акваторий, увеличение государственного финансирования геологоразведочных работ; совершенствование лицензионной политики, устранение избыточных административных барьеров при проведении геологоразведочных работ, внедрение принципов сквозного управления месторождениями топливно-энергетических ресурсов на всех стадиях - от поисковых работ до завершения разработки и ликвидации месторождения <18>. -------------------------------- <18> Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года".

Очевидно, что выполнению перечисленных мероприятий должно способствовать дальнейшее развитие российского энергетического законодательства. Следует отметить, что на сегодняшний день теоретические и практические проблемы, связанные с правовым регулированием отношений в топливно-энергетическом комплексе, недостаточно изучены, пока не сложилась система законодательного обеспечения в сфере использования первичных источников энергии <19>. Как мы видим из вышеприведенных примеров, не сложилось терминологическое единство в понимании первичных энергетических ресурсов. До сих пор остаются недостаточно урегулированными специфические отношения в сфере проектирования, строительства, консервации и ликвидации сооружений, связанных с пользованием недрами и именуемых в специальной литературе горным имуществом. Особенности правового режима сооружений обустройства месторождений нефти и газа как объектов хозяйственной, предпринимательской деятельности заключаются в особенных правилах учета имущества, закрепления прав на него, осуществления сделок с ним. На сегодняшний день можно сделать вывод, что законодательство, регулирующее имущественные правоотношения по поводу сооружений обустройства месторождений нефти и газа, не сформировалось. Отдельного изучения требуют вопросы землепользования при осуществлении хозяйственной деятельности недропользователями, обеспечения технического регулирования, промышленной и экологической безопасности, налогового регулирования и т. д. -------------------------------- <19> Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012. 488 с.

Топливно-энергетический комплекс, во многом в силу объективных причин, остается одним из крупных в промышленности загрязнителей окружающей природной среды. На его долю приходится около 48% выбросов вредных веществ в атмосферу и 27% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, свыше 30% твердых отходов и 70% общего объема парниковых газов. Поэтому в структуре энергетического законодательства большое значение имеют нормы экологического законодательства и нормы, направленные на обеспечение рационального использования энергетических ресурсов. Целесообразно в целом провести систематизацию нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической и промышленной безопасности в топливно-энергетическом комплексе, и сформировать систематизированный сборник таких нормативных правовых актов. В определенной мере систематизация законодательства должна способствовать более эффективному решению организационных вопросов по соблюдению соответствующих требований ведения работ на опасных производственных объектах и организации производственного контроля, выполнению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду. В целях реализации основных положений Энергетической стратегии со стороны государства, конечно, необходимо обеспечить системное и комплексное правовое регулирование. Так, наряду с принятыми и действующими нормативными актами по энергоэффективности и энергосбережению, техническому регулированию, обеспечению промышленной и экологической безопасности необходимы также специальные Федеральные законы "Об использовании энергетических ресурсов", "О нефтяной деятельности", "О лицензировании в сфере недропользования", "О геологической информации" и другие нормативные правовые акты. Кроме того, можно отметить и такой аспект правового регулирования отношений в сфере использования первичных энергоресурсов, как разработка и реализация между государствами Содружества взаимовыгодной политики в области геологического изучения и использования недр. В связи с этим необходимы модельные законы "Об основах природопользования", "Об энергетических ресурсах", а также модельные методики по экономической оценке месторождений нефти и газа, о государственной экспертизе запасов нефти и др. В связи с принятием Закона "Об основах технического регулирования в Российской Федерации" необходима системная работа по совершенствованию действующих стандартов, по принятию Технических регламентов согласно требованиям закона. Еще одним важным аспектом является учет в российском законодательстве сложившихся международных принципов правового регулирования отношений в сфере использования первичных источников энергии. В силу сложившихся экономических связей в сфере использования энергоресурсов необходимы гармонизация, унификация, координация законодательств стран - участниц СНГ, их сближение с нормами международного права. Основой гармонизации и унификации законодательства могут быть общие принципы государственного регулирования отношений в сфере использования первичных энергоресурсов, сформулированные в рамках международных подходов правового регулирования. В частности, обеспечение рационального пользования недрами при разработке месторождений полезных ископаемых, безопасность освоения ресурсов, защита окружающей среды являются также основополагающими принципами, особенно в современных условиях стремления государств к устойчивому развитию.

ЛИТЕРАТУРА

1. ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 03.07.2003 N 235-ст) (в ред. от 30.11.2010) // СПС "КонсультантПлюс". 2. Кривцов А. И., Беневольский Б. П., Минаков В. М., Морозов И. В. Термины и понятия отечественного недропользования (Словарь-справочник) / Под ред. Б. А. Яцкевича. М.: ЗАО "Геоинформмарк", 2000. 3. Муслимов Р. Х. Особенности разведки и разработки нефтяных месторождений в условиях рыночной экономики: Учеб. пособие. Казань: Издательство "Фэн" Академии наук РТ, 2009. 4. Павлов В. А. Основные термины в электроэнергетике: правовые определения // Журнал российского права. 2008. N 7. 5. Попондопуло В. Ф., Городов О. А., Петров Д. А. Возобновляемые источники энергии в электроэнергетике // Энергетическое право. 2011. N 1. 6. Правовой режим минеральных ресурсов. Словарь / Под ред. А. А. Арбатова, В. Ж. Аренса, А. Н. Вылегжанина, Л. А. Тропко. М.: ООО "Геоинформцентр", 2002. 7. Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836. 8. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (в ред. от 08.08.2009) // СПС "КонсультантПлюс". 9. Селиверстов С. С. К вопросу о понятии энергетического права // Энергетическое право. 2008. N 1. 10. Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. от 25.12.2012, с изм. от 05.04.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711. 11. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (в ред. от 05.04.2013) // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. 12. Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012. 488 с.

Название документа