Полномочия органов местного самоуправления по выдаче градостроительных планов земельных участков

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВЫДАЧЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ПЛАНОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ <*>

Д. В. ШИНКЕВИЧ

Шинкевич Д. В., заместитель генерального директора ООО "Институт территориального планирования "Град" по правовым вопросам, г. Омск.

Изучение правовых вопросов определения полномочий органов местного самоуправления по выдаче градостроительных планов земельных участков имеет большое значение для развития строительства в России. В статье отмечается, что в ряде муниципальных образований после утверждения официальной формы градостроительного плана земельного участка архитектурно-планировочные задания продолжали выдаваться и применяться параллельно с ГПЗУ. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной и правотворческой деятельности.

Ключевые слова: градостроительный план, земельный участок, органы местного самоуправления, архитектурно-планировочные задание.

Study of legal issues of determination of powers of agencies of local self-government related to issuing town-planning solution plans of land plots is important for development of construction in Russia. The article notes that in a number of municipal formations after approval of official form of town-planning solution plan of a land plot the architectural planning assignments continued to be issued and applied in parallel with town-planning solution plan of a land plot. The author s conclusions may be used in law-application and law-making activity.

Key words: town-planning solution plan, land plot, agencies of local self-government, architectural planning assignment.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) отнес к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов утверждение документации по планировке территории (ст. 8 ГрК РФ), разновидностями которой являются проекты планировки территории (ст. 42 ГрК РФ), проекты межевания территории (ст. 43 ГрК РФ) и градостроительные планы земельных участков (ст. 44 ГрК РФ). Для правообладателя недвижимости, застройщика наиболее востребованным является градостроительный план земельного участка (далее - ГПЗУ), так как именно в нем в полном объеме фиксируются необходимые градостроительные требования и ограничения по использованию конкретного участка и возведенного на нем либо планируемого к строительству объекта капитального строительства (далее - ОКС). Выдача ГПЗУ наряду с выдачей разрешений на строительство ОКС и разрешений на ввод их в эксплуатацию составляет значительную часть повседневной деятельности органов муниципальных образований, уполномоченных в области градостроительной деятельности.

Правовая основа ГПЗУ

Правовой основой подготовки ГПЗУ являются ГрК РФ <1> (глава 5 "Планировка территории"), Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (ст. 14 - 16), Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" <3>, Инструкция о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденная Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11 августа 2006 г. N 93 <4>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16. <2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <3> Собрание законодательства РФ. 2006. N 2. Ст. 205. <4> Российская газета. N 257. 2006. 16 ноября; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 47.

Назначение ГПЗУ

ГрК РФ не содержит определения ГПЗУ. Составить представление о назначении данного документа можно, обратившись к статьям 41 и 44 Кодекса. Согласно статье 41 подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях установления границ земельных участков, на которых расположены ОКС, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. В части 1 статьи 44 ГрК РФ указывается, что подготовка ГПЗУ осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции ОКС земельным участкам. Таким образом, ГПЗУ необходим в первую очередь для установления на местности границ земельного участка. Данное утверждение в полной мере согласуется с частью 10 статьи 38 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <5>, в которой указывается, что, если в соответствии с федеральным законом образование земельных участков должно осуществляться с учетом проекта межевания территории или иного предусмотренного федеральным законом документа, местоположение границ данных земельных участков определяется с учетом такого документа. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

В соответствии с частью 6 статьи 48 ГрК РФ в случае, если подготовка проектной документации осуществляется физическим или юридическим лицом на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик обязан предоставить такому лицу: 1) градостроительный план земельного участка; 2) результаты инженерных изысканий; 3) технические условия (в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения). Следовательно, ГПЗУ необходим для подготовки проектной документации, т. е. для архитектурно-строительного проектирования. В этом смысле для физического лица или организации, осуществляющих такое проектирование, особый интерес представляет информация о размерах соответствующего земельного участка, градостроительном регламенте территориальной зоны, в которой он находится, градостроительных ограничениях, действующих в отношении земельного участка. Тем самым на уровне ГПЗУ проходит "водораздел" между градостроительным и архитектурно-строительным проектированием. ГПЗУ в числе иных документов прилагается к заявлению о выдаче разрешения на строительство (ч. 7 ст. 51 ГрК РФ). При этом уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган власти проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям ГПЗУ (ч. 11 ст. 51 ГрК РФ). В выдаче разрешения на строительство отказывается при несоответствии представленных документов требованиям ГПЗУ (ч. 13 ст. 51 ГрК РФ). Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 1 ст. 55 ГрК РФ) представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. К заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию наряду с другими документами прилагается и ГПЗУ (ч. 3 ст. 55 ГрК РФ). В ходе осмотра построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства осуществляется проверка соответствия такого объекта требованиям, установленным в разрешении на строительство, ГПЗУ и иным требованиям (ч. 5 ст. 55 ГрК РФ). Основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является несоответствие объекта капитального строительства требованиям ГПЗУ (ч. 6 ст. 55 ГрК РФ). Подытоживая сказанное, отметим, что назначение ГПЗУ проявляется в его востребованности для кадастровых работ (установления на местности границ земельного участка), подготовки проектной документации для строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.

Форма ГПЗУ

В настоящее время форма ГПЗУ установлена Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 840. Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ <6> "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" в часть 5 статьи 44 ГрК РФ были внесены изменения, согласно которым форма ГПЗУ устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 (в ред. от 29.12.2008) форму ГПЗУ устанавливает Министерство регионального развития Российской Федерации. Таким образом, в случае необходимости изменения в будущем формы ГПЗУ, установленной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 840, соответствующий нормативный правовой акт будет утверждаться приказом Минрегиона России. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.

Действующая в настоящее время форма ГПЗУ является единой и унифицированной вне зависимости от того, подготавливается ли градостроительный план в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа <7>. Также данная форма распространяется и на все виды земельных участков, без учета специфики расположенных на них объектов капитального строительства (линейные объекты, многоквартирные дома и др.). Пунктом 5 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. N 982-р <8>, предусмотрено утверждение новой формы ГПЗУ в течение 30 дней со дня официального опубликования федерального закона о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ <9>, а пунктом 1.1.3 Плана - отмена требования о подготовке градостроительного плана земельного участка в отношении земельных участков при размещении линейных объектов, со сроком исполнения - II квартал 2010 г. -------------------------------- <7> По мнению специалистов фонда "Институт экономики города", Градостроительным кодексом РФ предусматривалась не одна, а две формы ГПЗУ: подготовленного в составе документации по планировке территории и в виде самостоятельного отдельного документа. Следовательно, по их мнению, должно быть и два руководства (инструкции) по заполнению данных форм ГПЗУ. Подробнее см.: Предложения фонда "Институт экономики города" к новой редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" // URL: http:// www. urbaneconomics. ru/ texts. php? folder_id= 195&mat_id= 310&from= fp&page_id= 7110). <8> URL: http://www. gisa. ru/64665.php. <9> Имеется в виду проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования", принятый Государственной Думой РФ в первом чтении. URL: http:// asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN= 369212-5&02.

Содержание ГПЗУ

Перечень сведений, включаемых в ГПЗУ, определен в части 3 статьи 44 ГрК РФ. В составе ГПЗУ указываются: 1) границы земельного участка; 2) границы зон действия публичных сервитутов; 3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация обо всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; 5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); 6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; 7) информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; 8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков. Выдача ГПЗУ в виде отдельного документа не связана напрямую с наличием в муниципальном образовании утвержденных правил землепользования и застройки. Наличие в ГПЗУ, на который распространяется действие градостроительного регламента, раздела о содержании градостроительного регламента еще не означает, что ГПЗУ должен в обязательном порядке выдаваться в случае наличия утвержденных правил землепользования и застройки и при обязательном заполнении раздела плана о градостроительном регламенте. Если обратиться к Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11 августа 2006 г. N 93, то в ней сказано следующее: "III. Порядок заполнения раздела 2. Информация о градостроительном регламенте земельного участка. Информация о градостроительном регламенте земельного участка заполняется, если в отношении земельного участка установлен градостроительный регламент или на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента. В случае если в отношении земельного участка не установлен градостроительный регламент или на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента, в строке "Градостроительный регламент земельного участка установлен в составе правил землепользования и застройки, утвержденных представительным органом местного самоуправления" вносится запись: "Градостроительный регламент не установлен", а в строках "Основные виды", "Условно разрешенные виды", "Вспомогательные виды" вносится запись: "Градостроительным регламентом не установлены". Таким образом, при подготовке ГПЗУ в виде отдельного документа обязательное наличие градостроительного регламента в составе правил землепользования и застройки, распространяющегося на территорию, на которой расположен данный земельный участок, не является необходимым условием. Оно может быть, если правила утверждены, а может и не быть, если правила не утверждены. ГПЗУ при этом все равно должен быть выдан, если земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет.

Особенности подготовки ГПЗУ в виде отдельного документа

Согласно части 2 статьи 44 ГрК РФ подготовка ГПЗУ может осуществляться в виде отдельного документа, вне проекта межевания территории. Порядок подготовки таких ГПЗУ регламентирован непосредственно Градостроительным кодексом, в части 17 статьи 46: "В случае если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы". Рассмотрим подробнее процитированные положения Кодекса и сформулируем вытекающие из них выводы. Во-первых, ГПЗУ как отдельный самостоятельный документ выдается на основании заявления физического или юридического лица. Причем не обязательно застройщика, которым признается лицо, обладающее земельным участком, предназначенным для строительства, на праве собственности или аренды, ином вещном праве. Заявителем может быть абсолютно любое дееспособное лицо, которое может обратиться за ГПЗУ по делу и просто ради интереса (узнать, что там у соседа на участке есть или может быть). Если заявитель не является правообладателем земельного участка, то для него получение градостроительного плана является не более чем актом удовлетворения собственного любопытства, поскольку воспользоваться ГПЗУ в предусмотренных законодательством случаях для подготовки проектной документации, выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию сможет только его законный правообладатель! Во-вторых, для выдачи ГПЗУ органу местного самоуправления не нужно выполнять комплекс организационно-правовых действий, обязательных при подготовке и утверждении проектов планировки территории, проектов планировки территории с проектами межевания в их составе. К числу таких действий статья 46 ГрК РФ относит принятие решения о подготовке документации по планировке территории, его опубликование и размещение на сайте в сети Интернет (при его наличии), размещение заказа на разработку документации, проведение публичных слушаний, опубликование утвержденной документации. В-третьих, органу местного самоуправления не предоставлены полномочия требовать от заявителя предоставления наряду с заявлением каких-либо иных документов, за исключением документов, подтверждающих статус физического лица (паспорт) или юридического лица (свидетельство о государственной регистрации, о постановке на налоговый учет). Полномочия органов местного самоуправления в области нормативно-правового регулирования планировки территорий охватываются только установлением порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления (ч. 20 ст. 45 ГрК РФ). Порядок подготовки документации по планировке предполагает лишь организационную регламентацию действий муниципальных органов, уточняющую применительно к условиям конкретного муниципального образования процедуру подготовки, изложенную в статье 46 ГрК РФ. Между тем случаи установления в муниципальных правовых актах перечней документов, прилагаемых к заявлению о выдаче ГПЗУ, достаточно распространены. Так, например, в части 4 статьи 22 Правил землепользования и застройки города Тюмени, утвержденных решением Тюменской городской Думы от 30 октября 2008 г. N 154 (в ред. от 29.10.2009) <10>, закреплено, что заявление о выдаче градостроительного плана направляется в Администрацию города Тюмени с приложением следующих документов: -------------------------------- <10> СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство (сводное)"; Тюменский курьер. 2008. N 5, спецвыпуск. 13 ноября.

а) правоустанавливающие документы на земельный участок, в отношении которого запрашивается градостроительный план; б) кадастровый паспорт земельного участка или кадастровый план земельного участка на бумажном носителе и на электронном носителе (при наличии); в) правоустанавливающие документы на расположенные на земельном участке объекты капитального строительства (договоры, свидетельства о государственной регистрации прав, иные акты о правах на недвижимое имущество, выданные до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"); г) технические паспорта на объекты капитального строительства, расположенные на территории земельного участка (при их наличии); д) технические условия на подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; е) материалы действующей (актуализированной) топографической съемки территории земельного участка на бумажном и электронном носителях в масштабе 1:500; ж) сведения о заявителе: для физических лиц - документ, удостоверяющий личность заявителя; для физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, - документ, удостоверяющий личность заявителя; свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя; выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей; для юридических лиц - свидетельство о государственной регистрации юридического лица; выписка из Единого государственного реестра юридических лиц; учредительные документы; документы, подтверждающие полномочия лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица; з) документы, удостоверяющие личность и подтверждающие полномочия представителя, в случае если от имени заявителя действует его представитель. Документы, указанные в части 4 настоящей статьи, представляются в двух экземплярах, один из которых - подлинник, представляемый для обозрения и подлежащий возврату заявителю, другой - копия документа, прилагаемая к заявлению, либо в виде нотариально удостоверенных копий документов. Прилагаемый к заявлению документ, состоящий из двух и более листов, должен быть пронумерован и прошнурован (ч. 5 ст. 22 Правил). В части 6 статьи 22 Правил землепользования и застройки г. Тюмени определены и основания для отказа в выдаче ГПЗУ, в числе которых упомянуто и "непредоставление (неполное предоставление) документов, указанных в пункте 4 настоящей статьи". В-четвертых, ГПЗУ подготавливается в течение тридцати дней со дня подачи заявления. Форма заявления о выдаче ГПЗУ является произвольной, каких-либо требований к нему и составу прилагаемых документов Кодекс не устанавливает. В-пятых, ГПЗУ выдается бесплатно. Шестой вывод, вытекающий из содержания части 17 статьи 46 ГрК РФ, неочевиден, но имеет место быть при систематическом толковании данной нормы с другими статьями главы 5 ГрК РФ о планировке территории. Он заключается в том, что в упрощенном порядке по части 17 статьи 46 ГрК РФ может быть подготовлен только градостроительный план сформированного и поставленного на государственный кадастровый учет земельного участка. В таком случае земельный участок, как правило, имеет и своего правообладателя (собственника, арендатора), права которого зарегистрированы в установленном порядке. Но это вовсе не означает, что градостроительный план такого земельного участка не может быть выдан лицу, не являющемуся его правообладателем. Из чего следует вывод о сформированном земельном участке с зарегистрированными на него правами? Из части 1 статьи 41 и части 2 статьи 43 ГрК РФ, в которых говорится о том, что документация по планировке территории и конкретно проекты межевания территорий разрабатываются в целях установления границ земельных участков. Если же границы уже установлены, что имеет место при формировании и кадастровом учете земельного участка, то документация по планировке территории, и проекты межевания в частности, подготавливаться не должны! На этом основывается логика части 17 статьи 46 ГрК РФ. Ведь золотое правило межевания - незыблемость (по общему правилу) границ земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет. Для таких земельных участков подготовка проекта межевания - очень формальная процедура, ничего не значащая по большому счету. Ведь границы-то участка все равно не поменяются. При этом также очевидно, что такие земельные участки в большинстве своем были сформированы в рамках процедуры предварительного согласования места размещения объекта, которая страдала известными изъянами и уже получила по праву свою долю справедливой критики. А значит, при их формировании не были учтены градостроительные факторы использования территории, ее ограничения и перспективы развития. Но это остается "за скобками" части 17 статьи 46 ГрК РФ. Сказанное выше дает основание утверждать, и в научной литературе об этом пишется <11>, что Градостроительный кодекс ошибочно отнес к документации по планировке территории градостроительные планы земельных участков в виде отдельных документов. Подготовка такого ГПЗУ не имеет ничего общего с разработкой документации по планировке территории. -------------------------------- <11> Трутнев Э. К. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности (рукопись книги) / Э. К. Трутнев, Л. Е. Бандорин // URL: http://urbaneconomics. ru.

Градостроительный план земельного участка и архитектурно-планировочное задание

До принятия ГрК РФ 2004 г. все основные требования к проектированию объектов на земельном участке и его градостроительному освоению закреплялись в архитектурно-планировочном задании (АПЗ), выдаваемом органами архитектуры и градостроительства. Согласно определению, данному в статье 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" <12>, АПЗ - комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <12> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4473.

У ГПЗУ и АПЗ есть ряд схожих черт, но имеются также и различия. Общим для данных видов градостроительных документов является то, что они выступают правовой формой закрепления наиболее важных требований к градостроительному освоению земельного участка, к подготовке проектной документации на его застройку. В статье 3 ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ" содержался запрет на включение в АПЗ требований к архитектурным и конструктивным решениям, внутреннему оборудованию, внутренней отделке архитектурного объекта, а также иных требований и условий, ограничивающих права заказчика (застройщика) и автора архитектурного проекта, если такие требования и условия не основаны на положениях действующего законодательства, нормативных правовых актов, градостроительных нормативов, утвержденной градостроительной документации, не обоснованы необходимостью сохранения характера сложившейся застройки города или иного населенного пункта, природной среды и охраны памятников истории и культуры. По сути, этот же запрет справедлив и в отношении ГПЗУ, хотя он прямо и не обозначен в ГрК РФ. Вместе с тем исчерпывающий состав градостроительных регламентов в статье 37 ГрК РФ, а также содержание ГПЗУ в статье 44 ГрК РФ дают основания для вывода о том, что в ГПЗУ также не могут быть включены избыточные требования, в том числе и применительно к архитектурному облику, цветохудожественному решению и др. Выдавший АПЗ орган архитектуры и градостроительства при проверке соответствия решений архитектурного проекта требованиям АПЗ не вправе проводить экспертизу проекта по вопросам, не включенным в требования АПЗ и находящимся в компетенции заказчика (застройщика) и автора архитектурного проекта (ч. 6 ст. 3 ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ"). Аналогичное требование содержится и в статье 51 ГрК РФ о проверке уполномоченным органом, получившим заявление о выдаче разрешения на строительство, соответствия проектной документации на строительство объекта градостроительному плану земельного участка. Различия заключаются в порядке подготовки и содержании ГПЗУ и АПЗ. Так, АПЗ должно было содержать положения утвержденной градостроительной документации, обязательные экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные требования к архитектурному объекту, требования по охране памятников истории и культуры, указания на строительство в особых условиях (сейсмозона, зона вечной мерзлоты и другие), требования по соблюдению прав граждан и юридических лиц, интересы которых затрагиваются в ходе данного строительства (ч. 3 ст. 3 ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ"). Многие из таких требований напрямую не прописаны в содержании ГПЗУ, но должны быть учтены в нем, поскольку ГПЗУ разрабатывается на основе ранее утвержденной градостроительной документации, в которой в обязательном порядке должны были быть учтены перечисленные в составе АПЗ требования. Основанием для выдачи АПЗ являлись заявка заказчика (застройщика) и документы, удостоверяющие его право собственности (право распоряжения) земельным участком, либо разрешение собственника земельного участка на проектирование на этом участке (ч. 3 ст. 3 ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ"). Действующее градостроительное законодательство предоставляет право обращения за ГПЗУ любому физическому или юридическому лицу, не обязательно являющемуся правообладателем земельного участка. В выдаче АПЗ могло быть отказано, если намерения заказчика (застройщика) противоречат действующему законодательству, нормативным правовым актам, градостроительным нормативам, положениям утвержденной градостроительной документации, правилам застройки города или иного поселения. Отказ в выдаче АПЗ мог быть обжалован заказчиком (застройщиком) в суд. Прямых оснований для отказа в выдаче ГПЗУ действующим законодательством не установлено. Более того, обращаясь за выдачей ГПЗУ, заинтересованное лицо не обязано обнаруживать свои намерения относительно использования земельного участка, не говоря уже о том, что оно на данном этапе может четко их не представлять даже для самого себя. Так или иначе, использование земельного участка может быть осуществлено только в пределах установленных правилами землепользования и застройки градостроительных регламентов. При отклонении от их требований лицо подлежит привлечению к установленной ответственности. В части 4 статьи 3 ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ" устанавливалось правило, согласно которому при строительстве отдельных архитектурных объектов, определенных утвержденной градостроительной документацией, АПЗ должно было разрабатываться на основе обязательного проведения предпроектных исследований или конкурсов на архитектурный проект. Порядок и условия проведения этих исследований или конкурсов определялись органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации. Современное градостроительное законодательство таких условий в отношении ГПЗУ не содержит. Как уже было сказано выше, требования к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке в составе АПЗ могли предусматриваться как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Российской Федерации, что влекло за собой предъявление к застройщикам зачастую необоснованных требований на региональном уровне и устанавливало избыточные административные барьеры на пути оформления исходно-разрешительной документации, увеличивало сроки строительства объектов. В отношении содержания ГПЗУ все требования устанавливаются только на федеральном уровне в целях предотвращения регионального усмотрения, недопущения введения необоснованных требований. Примерные форма и содержание АПЗ были установлены Постановлением Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 1 апреля 1998 г. N 18-28 "Об утверждении Рекомендаций по составу архитектурно-планировочного задания на проектирование и строительство зданий, сооружений и их комплексов" <13>. Единой формы и содержания АПЗ в масштабе всей страны не существовало. Рекомендациями органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления предоставлялось право конкретизировать и дополнять АПЗ с учетом условий градостроительной ситуации, национальных, исторических, культурных, природных и т. д. особенностей региона, города или другого поселения. Формы АПЗ могли уточняться более детальными требованиями в зависимости от условий, вида и объекта инвестиционной деятельности (новое строительство, реконструкция или реставрация, в исторической среде или на свободной территории, промышленный объект или садово-парковый комплекс и т. д.). Форма ГПЗУ, наоборот, исходя из целей устранения избыточных административных барьеров и обеспечения равенства условий при осуществлении градостроительной деятельности на всей территории страны установлена единой, без возможности каких бы то ни было дополнений, обусловленных региональной или местной спецификой. -------------------------------- <13> СПС "КонсультантПлюс"; Нормирование и стандартизация в строительстве. 1998. N 4.

Введение в действие ГрК РФ 2004 г. требовало установления в законодательстве положений относительно постепенного перехода от АПЗ к ГПЗУ, так как форма ГПЗУ на момент введения в действие ГрК РФ 2004 г. еще не была утверждена. Соответствующие положения были установлены в Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Согласно ч. 1 ст. 4 указанного Федерального закона вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: 1) до установления Правительством Российской Федерации формы градостроительного плана земельного участка для получения разрешения на строительство правообладатель земельного участка направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления кадастровый план земельного участка. При этом предоставления градостроительного плана земельного участка для получения разрешения на строительство не требуется, подготовка проектной документации осуществляется на основании архитектурно-планировочных заданий, выдаваемых в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", правила пункта 2 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не применяются и уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления проводят проверку соответствия проектной документации разрешенному использованию земельного участка и архитектурно-планировочному заданию; 2) после установления Правительством Российской Федерации формы градостроительного плана земельного участка в составе градостроительного плана земельного участка, не указанного в части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и в составе градостроительного плана земельного участка из земель, не указанных в части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указываются данные и информация, предусмотренные частью 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением информации, предусмотренной пунктом 4 части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В составе градостроительного плана указанного земельного участка также должна указываться информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке. В таком случае подготовка проектной документации объекта капитального строительства осуществляется на основании информации, указываемой в составе градостроительного плана земельного участка. Следует заметить, что, несмотря на приведенные положения федерального законодательства, в ряде муниципальных образований после утверждения формы ГПЗУ АПЗ продолжали выдаваться и применяться параллельно с ГПЗУ. Также непонятным и странным в условиях действия формы ГПЗУ представляется действие Федерального закона "Об архитектурной деятельности в РФ" в части норм об АПЗ, что вносит неопределенность в процесс правоприменения.

Предложения по совершенствованию законодательного регулирования подготовки ГПЗУ

В соответствии с частью 6 статьи 43 ГрК РФ в составе проекта межевания территории в обязательном порядке должны разрабатываться ГПЗУ. Данное требование закона имеет ряд недостатков. Во-первых, не все земельные участки, на которые подготовлены градостроительные планы, застраиваются в период непосредственно после утверждения проекта межевания. Зачастую строительство не осуществляется годами, а информация градостроительных планов тем самым существенно устаревает, требует актуализации (напр., информация о технических условиях, градостроительных регламентах). Возникает необходимость во внесении изменений в такие градостроительные планы, а поскольку они подготовлены в составе проекта межевания территории как едином документе, то изменения должны осуществляться в рамках внесения изменений в проект межевания территории (второй недостаток правила об обязательности подготовки градостроительных планов земельных участков в составе проекта межевания). Это сопряжено с достаточно длительной процедурой, в том числе могут потребоваться публичные слушания в том случае, когда проект межевания разрабатывался в составе проекта планировки территории. Для устранения (минимизации) изложенных недостатков предлагается изложить часть 6 статьи 43 ГрК РФ в следующей редакции: "6. В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов земельных участков, подлежащих первоочередной застройке". Соответственно целесообразно внесение изменения и в часть 2 статьи 44 ГрК РФ, поскольку при подготовке проектов межевания на практике возникают вопросы о том, всегда ли их подготовка предполагает автоматическую разработку градостроительных планов в составе проекта межевания. Параллельно часть 5 статьи 46 ГрК РФ предлагается дополнить словами: "При выявлении потребности в изменении содержания градостроительного плана земельного участка, подготовленного в составе документации по планировке территории (проекта планировки с проектом межевания или в составе проекта межевания) и не влекущего изменения границ данного земельного участка, публичные слушания не проводятся". Данная норма позволит значительно сократить по времени и упростить процедуру изменения сведений ГПЗУ, подготовленного в составе проекта межевания. Действующая редакция пункта 4 части 3 статьи 44 ГрК РФ предполагает включение в ГПЗУ сведений обо всех видах разрешенного использования земельного участка, предусмотренных градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, вне зависимости от условий освоения данного конкретного земельного участка (его площади, местоположения, окружения и др.). На практике такая ситуация очень часто приводит к желанию правообладателя земельного участка осуществлять виды деятельности, не совместимые с характеристиками принадлежащего ему участка и действующими нормативно-техническими требованиями. При этом формально градостроительный регламент не запрещает такие виды использования земельного участка. Возникает конфликт между правообладателем, апеллирующим к правилам землепользования и застройки, и муниципалитетом, отказывающим в использовании земельного участка образом, противоречащим требованиям нормативно-технических документов. Во избежание подобного рода конфликтов предлагается внести изменения в пункт 4 части 3 статьи 44 ГрК РФ, изложив его в редакции, исключающей занесение в ГПЗУ всех возможных для соответствующей территориальной зоны, к которой принадлежит земельный участок, видов разрешенного использования, с тем чтобы включению подлежали только те виды использования из общего спектра, установленного для территориальной зоны, которые допустимы на данном земельном участке с учетом действующих нормативно-технических требований (технические регламенты, СанПиНы, СНиП, СП и др. ранее принятые документы в допускаемых законодательством случаях и пределах). Также пункт 4 части 3 статьи 44 ГрК РФ предлагается дополнить положениями, учитываемыми при заполнении раздела ГПЗУ о видах разрешенного использования при отсутствии правил землепользования и застройки, но наличии утвержденной документации по планировке территории, в границах которой находится данный земельный участок: "При наличии утвержденной документации по планировке территории в градостроительном плане земельного участка должна содержаться информация о видах разрешенного использования земельного участка, предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельного участка и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на данном участке, предусмотренная документацией по планировке территории". Часть 5 статьи 44 ГрК РФ предлагается изложить в редакции, допускающей разработку и применение нескольких форм ГПЗУ, а не одной-единственной для всех случаев, предусмотренной Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка". Отдельные (специальные) формы ГПЗУ требуются для линейных объектов, для земельных участков сложившейся застройки под многоэтажными домами и в ряде других случаев <14>. -------------------------------- <14> См.: Предложения фонда "Институт экономики города" к новой редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" // URL: http:// www. urbaneconomics. ru/ texts. php? folder_id= 195&mat_id= 310&from= fp&page_id= 7110).

Название документа