Федеральное управление в электроэнергетической отрасли

ФЕДЕРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ

А. С. ВИШНЯКОВА

Вишнякова Анна Сергеевна, аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

Неотъемлемым компонентом процесса реформирования электроэнергетической отрасли в Российской Федерации стало изменение системы органов государственного управления. На смену публичным органам пришли органы, содействующие развитию конкурентных отношений в электроэнергетическом секторе. Указанные изменения обусловлены тем, какие функции орган государственного управления призван выполнять в целях публичной регламентации определенной модели функционирования электроэнергетики.

Ключевые слова: энергетическая безопасность, электроэнергетическая отрасль, государственное управление, функционирование электроэнергетики, публичные органы.

Federal department in electric-energy branch A. S. Vishnyakova

The change of the system of agencies of state management has become the integral component of the process of reform of electric-energy branch in the Russian. The agencies promoting development of competitive relations in electric-energy sector substituted public agencies. The said changes are substantiated by the fact which functions shall be effectuated by the agency of state management for the purposes of public regulation of the certain model of functioning of electric energy.

Key words: energetic security, electric-energy branch, state management, functioning of electric-energy branch, public agencies.

Эффективность обеспечения энергетической безопасности и бесперебойного функционирования электроэнергетического комплекса непосредственно зависит от действенности отраслевого механизма публичного управления. При этом реализация данного механизма зиждется в первую очередь на результативности форм участия регулятора в управлении электроэнергетической отраслью. В юридической литературе предлагаются различные классификации форм участия государства. Н. Н. Сысоев выделяет публично-правовые и частноправовые формы участия государства в развитии оптовой торговли электроэнергией <1>. -------------------------------- <1> Сысоев Н. Н. Правовое регулирование оптовой торговли электроэнергией: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 26.

По-иному предлагает классифицировать властные формы И. Л. Демидов. В зависимости от содержания властного отношения рассматривается регулятивная форма, где государство выступает в качестве субъекта властного воздействия, и регулируемая, или субъективная, форма, где регулятор выступает как хозяйствующий субъект <2>. Следует заметить, что рассмотренные воззрения обладают некоторыми изъянами, поскольку не учитывают наличия в действующем законодательстве форм властной регламентации, присущих исключительно электроэнергетической отрасли. В качестве одной из таких форм выступает, в частности, закрепленная в п. 4 ст. 33 ФЗ от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) возможность применения Минэнерго России права вето в отношении решений органов управления организации, представляющей интересы всего рыночного сообщества, - совета рынка. -------------------------------- <2> Демидов И. Л. Административно-правовое регулирование экономических отношений в Российской Федерации (на примере топливно-энергетического комплекса): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 23 - 24.

Таким образом, формы публичного участия в управлении электроэнергетическом комплексом, в зависимости от содержания реализуемых регулятором полномочий, можно классифицировать на: 1) ординарные (реализуемые в большинстве отраслей экономики); 2) экстраординарные (свойственные конкретной отрасли экономики). В свою очередь, ординарные формы участия государства, в зависимости от выполняемых публичными органами функций, включают в себя императивные и факультативные. Императивные ординарные властные формы связаны с реализацией публичных полномочий, прежде всего, в сфере нормативного регулирования. Факультативные обусловлены учреждением публичных юридических лиц и непосредственным участием государства в их управлении. В соответствии со ст. 4 Закона об электроэнергетике публичная регламентация отраслевых отношений отнесена к исключительному ведению Правительства Российской Федерации и уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на то что нормативное правовое регулирование отношений в сфере электроэнергетического комплекса входит в компетенцию Правительства РФ, к его непосредственному ведению отнесены распорядительные полномочия. Принятие политических решений, в том числе в части международного сотрудничества и торговли в электроэнергетической отрасли, является исключительной прерогативой Президента Российской Федерации. Система федеральных органов исполнительной власти в сфере электроэнергетической отрасли в зависимости от содержания властных полномочий включает в себя: 1) публичные органы межотраслевой компетенции (Министерство экономического развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ), а также органы, реализующие контрольно-надзорные полномочия (Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору); 2) отраслевые публичные органы или органы отраслевой компетенции, регулирующее воздействие которых направлено исключительно на энергетический комплекс (Министерство энергетики РФ). Правительство Российской Федерации возглавляет единую иерархическую соподчиненную систему органов исполнительной власти и реализует распорядительные полномочия в сферах: промышленности, экономики, социальной политики и культуры. Закон об электроэнергетике конкретизирует полномочия Правительства РФ в сфере публичной регламентации отношений в электроэнергетическом секторе. Применительно к нормативной регламентации Правительство РФ утверждает Правила оптового рынка <3>, основные положения функционирования розничных рынков <4> и Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры, правила оказания этих услуг <5>. -------------------------------- <3> Пост. Правительства РФ от 24.10.2003 N 643 "О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода" (в ред. от 21.12.2009) // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4312. <4> Пост. Правительства РФ от 31.08.2006 N 530 (в ред. от 17.10.2009) "Об утверждении Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики" // СЗ РФ. 2006. N 37. Ст. 3876. <5> Пост. Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 (в ред. от 02.10.2009) "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5525.

Правительство РФ, устанавливая правовые основы функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии, ограничивает свободу экономической деятельности, рыночную конъюнктуру. Однако данное вмешательство является весьма обоснованным, поскольку направлено в первую очередь на недопущение нарушения баланса экономических интересов и потребностей потребителей и производителей в отношении особого, жизненно необходимого товара - электрической энергии. Подобным образом оправдано вмешательство Правительства РФ и в сферу ценообразования <6>. Государство обязано выполнять определенные социальные обязательства, обусловленные его особым статусом гаранта социально-экономических прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ. -------------------------------- <6> Пост. Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 (в ред. от 21.12.2009) "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 791.

Высший орган исполнительной власти уполномочен определять существенные условия договоров о порядке использования организацией по управлению единой национальной электрической сетью объектов электросетевого хозяйства (ОАО "ФСК ЕЭС"), принадлежащих собственникам или иным законным владельцам и входящих в единую национальную электрическую сеть <7>. Данное полномочие относится к сфере обеспечения гражданского оборота электрической энергии и мощности, при этом в соответствии с п. 4 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации Правительство РФ на основании норм федерального законодательства вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. В данном случае постановления Правительства РФ относятся к правоустанавливающим цивилистическим актам. -------------------------------- <7> Пост. Правительства РФ от 15.06.2009 N 492 "О существенных условиях и порядке разрешения разногласий о праве заключения договоров в отношении объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть" // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3073.

Особую специфику имеют полномочия Правительства РФ в сфере использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ). На сегодняшний день во всем мире ВИЭ представляют собой единственный природный и экологически безопасный источник энергии. Однако в России доля использования электроэнергии, полученной в результате использования ВИЭ, ничтожно мала и в 2008 г. составила, по данным Минэнерго России, около 1%, в то время как во многих странах Европейского союза данный показатель превышает 10%. В 2009 г. 26% электроэнергии, потребляемой в Испании, генерировалось на ВИЭ, а Исландия 100% электроэнергии вырабатывает на ВИЭ и ГЭС. Правительства европейских государств интенсифицируют нормативное правовое регулирование ВИЭ, в том числе устанавливают гарантированные тарифы на подачу энергии в сеть, инвестиционные налоговые кредиты, а также квоты на закупку электроэнергии от возобновляемых источников энергии. В результате, по прогнозам аналитических агентств, доля ВИЭ в Европейском союзе к 2020 г. должна достигнуть 20%. Одной из первостепенных причин отставания России в сфере развития ВИЭ является отсутствие как целостного комплекса нормативных правовых актов по вопросам, связанным с использованием ВИЭ на оптовом рынке, так и соответствующих документов, принимаемых рыночным сообществом. Закон об электроэнергетике закрепляет за Правительством Российской Федерации функцию по распределению полномочий в сфере публичной регламентации электроэнергетической отрасли между федеральными органами исполнительной власти. К компетенции Минэнерго России относятся полномочия в сферах прогнозирования <8>, привлечения инвестиций в электроэнергетику <9>, а также использования ВИЭ <10>. -------------------------------- <8> Реализация данных полномочий возложена на Минэнерго России в соответствии с Пост. Правительства РФ от 28.05.2008 N 400 (в ред. от 22.12.2009) "О Министерстве энергетики Российской Федерации" // СЗ РФ. 02.06.2008. N 22. Ст. 2577. <9> Указанные полномочия реализует Минэнерго России с учетом Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций и Правил осуществления контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утв. Пост. Правительства РФ от 01.12.2009 N 977 "Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики" // СЗ РФ. 2009. N 49 (2 ч.) Ст. 5978. <10> См.: Приказ Минэнерго РФ от 17.11.2008 N 187 "О порядке ведения реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электрической энергии на квалифицированных генерирующих объектах, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 30.03.2009. N 13.

Отдельные полномочия в сфере государственного регулирования цен (тарифов) и контроля за их применением реализует ФСТ России <11>. К ведению ФСТ России отнесены установление минимального или максимального уровней цен и тарифов, а также контроль в сфере ценообразования. -------------------------------- <11> Данную группу полномочий ФСТ России реализует в соответствии с Пост. Правительства РФ от 30.06.2004 N 332 (в ред. от 08.08.2009) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" // СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

Особое внимание следует уделить полномочиям в сфере контроля и надзора в электроэнергетике ввиду их особой значимости в процессе государственного управления электроэнергетическим комплексом. В науке административного права до сих пор не выработана единая позиция по вопросам сущности и соотношения понятий "контроль" и "надзор". По мнению одних ученых, эти два понятия необходимо четко разграничивать, "а именно отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте" <12>. -------------------------------- <12> Андреева Ю. А. Контроль и надзор Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата (административно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.

Другая группа авторов полагает, что понятие "контроль" шире понятия "надзор". Д. Н. Бахрах в зависимости от объема различает собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор - ограничивается проверкой законности <13>. -------------------------------- <13> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. С. 744.

Третья группа авторов указывают на родственную правовую природу категорий "контроль" и "надзор" ввиду преследования единых целей, несмотря на различия методов и форм их реализации <14>. -------------------------------- <14> См., напр.: Кудряшов И. Н. Государственный контроль деятельности общественных объединений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007. С. 11.

Одна из попыток обосновать дефиниции понятий "контроль" и "надзор" была предпринята в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". По смыслу указанного Закона "контроль" и "надзор" рассматриваются в качестве тождественных правовых категорий. При этом в качестве предназначения любой дефиниции следует рассматривать установление родовых признаков определяемого понятия, присущих только данному правовому атрибуту. На основе указанных правовых критериев определение контроля (надзора) в вышеуказанном Федеральном законе не отвечает своему предназначению. Следует отметить очевидное отличие содержания контроля и надзора как различных видов управленческой деятельности. Контроль всегда проводится на основании индивидуального правового акта с формализованными атрибутами. В таком акте указываются должностное лицо и сроки проведения контрольных мероприятий. Применительно к надзору указанные формализованные атрибуты не предусмотрены. Таким образом, контроль в качестве производной, регулятивной функции управления <15> представляет собой деятельность по обеспечению законности, реализации проверки соблюдения установленных правил, оценке эффективности управляющего воздействия в отношении управляемого объекта (внутренний контроль) либо организационно неподчиненного субъекта (внешний контроль). Под надзором следует понимать деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, направленную на обеспечение законности, предупреждение и пресечение неправомерных действий со стороны неподчиненных объектов. -------------------------------- <15> См.: Мартынов А. В. К вопросу об административном надзоре как функции публичного управления: понятие, обоснования и главные черты // Административное и муниципальное право. 2009. N 9; СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что в настоящее время далеко не все из перечисленных в Законе об электроэнергетике полномочий Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти претворяются в жизнь. Так, во многом не реализованными, но играющими ключевую роль в развитии энергобезопасности страны остаются полномочия в сфере использования возобновляемых источников энергии <16>. -------------------------------- <16> URL: http:// minenergo. gov. ru/ activity/ vie/.

Таким образом, в Российской Федерации создана и функционирует система федеральных органов исполнительной власти, к ведению которых отнесено обеспечение публичных потребностей государства, а также реализация частноправовых потребностей - удовлетворение спроса потребителей на электрическую энергию, что отвечает публичному предназначению государства, с одновременным претворением в жизнь принципа обеспечения энергоэффективности и энергетической безопасности.

Название документа