Правовые основания строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости: сущность и соотношение

ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ СТРОИТЕЛЬСТВА, РЕКОНСТРУКЦИИ И КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ: СУЩНОСТЬ И СООТНОШЕНИЕ

О. В. МАКАРОВ

Макаров О. В., адвокат, доцент, кандидат юридических наук, г. Липецк.

Анализ действующего в Российской Федерации законодательства позволяет выявить следующие правовые основания строительства и возникновения обязательств по производству строительных работ: 1) разрешение на строительство; 2) разрешение собственника земельного участка и (или) здания, сооружения, решение или согласие особо управомоченных лиц; что касается земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то разрешение собственника выражается в соблюдении установленного ст. 29 - 33 Земельного кодекса Российской Федерации порядка предоставления земельных участков для строительства; 3) перечень строек и объектов для государственных нужд; 4) наличие свидетельства о допуске к видам работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, влияющих на безопасность объектов капитального строительства; 5) наличие строительной документации, подтверждающей соблюдение градостроительных, экологических, санитарных и других требований, предусмотренных законодательством. Реальность, однако, отличается от нормативно-правовой модели. В периодической печати приводятся многочисленные примеры того, что в настоящее время требуется согласование строительства более чем с 40 организациями, на что уходит около трех лет <1>. Такое положение является одной из причин, влекущих удорожание строительства; требуется комплекс мер по совершенствованию правовых оснований заключения и исполнения договоров строительного подряда. Вряд ли можно согласиться с выводом Г. Ханатаева о том, что к необходимым разрешениям на строительство относится порядок применения и изменения Правил землепользования и застройки <2>. -------------------------------- <1> См.: Строить стали больше, строить стали веселее // Российская газета. 2000. 8 апр.; Нескоблинова О., Целобанова О. "Дальспецстрой" - лидер российской экономики // Тихоокеанская звезда. 1997. 5 авг. <2> См.: Ханатаев Г. Застройка и новый Градостроительный кодекс РФ // Хозяйство и право. 2005. N 7. С. 12.

Как предусмотрено ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г., разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством. Статья 51 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. в отличие от ст. 62 Градостроительного кодекса РФ от 8 мая 1998 г. достаточно подробно определяет основания, условия, сроки и последствия выдачи или отказа в выдаче разрешения уполномоченным органом. Административно-правовая природа разрешения на строительство не вызывает сомнений. Закрепление закрытого перечня оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство создает предпосылки для более эффективной и надежной защиты частных прав и интересов в ходе создания недвижимости. Сложнее с разрешением собственника земельного участка и (или) здания, сооружения, которое может существовать в гражданско-правовых или административно-правовых формах. В связи с тем что правомочия собственника носят абсолютный характер, обжалование его отказа представляется недопустимым. Представляется, что только в двух случаях возможно обжалование разрешения или отказа разрешения собственника земельного участка или иной недвижимости на строительство различных объектов. Первый связан с существующими на основе ст. 209 ГК РФ ограничениями прав собственности, влекущими за собой соответствующую уполномоченность других лиц на основе закона или договора. Более того, если собственник не дает разрешения на использование своей недвижимости для строительства, реконструкции или капитального ремонта объекта недвижимости, возможно принудительное воздействие на имущественные интересы собственника по установленным законом основаниям и в установленном законом порядке. Второй случай принудительного воздействия на собственника при его отказе дать разрешение на строительство связан с соотношением административно-правовых форм и субъективных гражданских прав, поскольку реализация никакой административной компетенции не может нарушать субъективные гражданские права и охраняемые законом интересы. Если разрешение собственника недвижимости на строительство в соответствии с тем или иным законом может или должно существовать в административно-правовой форме, то субъекты гражданского права, считающие свои права нарушенными, имеют право обжаловать его. В некоторых случаях закон требует решения или согласия особо управомоченных лиц на выполнение тех или иных видов строительных работ. В соответствии со ст. 44 Жилищного кодекса РФ <3> к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, в частности, относится принятие решений о реконструкции многоквартирного дома (в том числе с его расширением или надстройкой), строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонте общего имущества в многоквартирном доме. Таким образом, для производства перечисленных строительных работ необходимо решение общего собрания собственников многоквартирного дома. Статья 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <4> предусматривает необходимость получения согласия в письменной форме со стороны государственной компании "Российские автомобильные дороги" на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт пересечений автомобильных дорог государственной компании с другими автомобильными дорогами и примыканий к автомобильным дорогам государственной компании других автомобильных дорог, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт подъездов к автомобильным дорогам государственной компании, съездов с них и примыканий таких автомобильных дорог к объектам дорожного сервиса, размещаемым или размещенным в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог государственной компании. В этих ситуациях вполне могут возникнуть задачи охраны и защиты субъективных гражданских прав. К примеру, общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме не принимает решения о ремонте общего имущества многоквартирного дома или его части, предусмотренного Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда <5>. Такой пример приводит С. Матиящук, когда собственники верхних этажей проголосовали за ремонт неисправной кровли, а большинство собственников - против такого решения <6>. С. Матиящук считает, что "представляется возможным рассматриваемую ситуацию квалифицировать как злоупотребление правом... решение собрания целесообразно признавать незаконным" <7>. Допустим, что суд признает решение собрания собственников об отказе в производстве необходимого ремонта недействительным, но как быть дальше, поскольку для осуществления ремонта все равно по закону требуется решение собрания собственников жилых помещений в многоквартирном доме. -------------------------------- <3> См.: Жилищный кодекс Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 22 декабря 2004 г.; одобр. Советом Федерации 24 декабря 2004 г.] // Российская газета. 2005. 12 янв., 31 дек.; 2006. 23 дек., 31 дек.; 2007. 24 окт.; 2008. 17 мая, 25 июля; 2009. 10 июня. <4> См.: О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 26 июня 2009 г.; одобр. Советом Федерации 7 июля 2009 г.] // Российская газета. 2009. 21 июля. <5> См.: Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда: Постановление [утверждены Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу 27 сентября 2003 г.] // Российская газета. 2003. 23 окт. <6> См.: Матиящук С. Содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме // Хозяйство и право. 2009. N 12. С. 119. <7> Там же.

Другой пример: государственная компания "Российские автомобильные дороги" не дает согласия на капитальный ремонт пересечений автомобильных дорог государственной компании с другими автомобильными дорогами, хотя такой ремонт необходим для нормальной эксплуатации соответствующего пересечения. Представляется, что действующее законодательство о строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов недвижимости должно содержать правовые возможности решения таких коллизий. В литературе была предложена теория юридического соучастия, которая в какой-то степени может быть использована для разрешения вопросов соотношения прав и интересов различных собственников, в том числе связанных с созданием и реконструкцией объектов недвижимости. "Юридическим соучастием называется такое вмешательство одного лица при заключении сделки с другим, которое юридически необходимо для возникновения этой сделки... - писал И. О. Нерсесов. - Различные виды юридического соучастия можно подвести под следующие формы: 1) согласие некоторых лиц, требуемое законом при совершении юридических актов другими, например, согласие попечителя на заключение несовершеннолетним некоторых сделок... 2) согласие кого-либо на распоряжение, учиненное другим в его имущественной сфере, например согласие собственника на отчуждение или обременение принадлежащей ему вещи... 3) необходимое присутствие некоторых лиц при совершении сделки..." <8>. Действующее гражданское право Российской Федерации знает более разнообразные формы юридического соучастия в сделке (деятельности), но если пользоваться классификацией И. О. Нерсесова, то разрешение собственника земельного участка или иной недвижимости находится во второй форме юридического соучастия, поскольку разрешение (или согласие - что практически одно и то же) обременяет принадлежащее собственнику имущество. Решения и согласия иных управомоченных лиц, видимо, находятся в первой форме выделяемого И. О. Нерсесовым юридического соучастия. -------------------------------- <8> Нерсесов И. О. Представительство и ценные бумаги в гражданском праве. М.: Статут, 2000. С. 39.

Отсутствие общих гражданско-правовых норм, определяющих режим юридического соучастия, не дает возможности определить общие способы преодоления отсутствия решения или согласия управомоченного лица, поэтому представляется, что речь может идти о совершенствовании конкретных правовых режимов, относящихся к тем или иным случаям. В законодательстве необходимо определить основания и порядок оспаривания непринятия соответствующего решения или отказа в даче согласия. Если общее собрание собственников общего имущества многоквартирного дома не принимает решения о необходимом капитальном ремонте общего имущества многоквартирного дома, то не менее одной трети собственников от общего количества собственников жилых помещений в многоквартирном доме, голосовавшей на собрании за принятие такого решения, должна предоставляться возможность выполнения соответствующих работ с отнесением разумных расходов на остальных сособственников общего имущества многоквартирного дома. В случаях отсутствия согласия со стороны государственной компании "Российские автомобильные дороги" оптимальным представляется закрепление перечня оснований, в соответствии с которым отказ государственной компании "Российские автомобильные дороги" будет правомерным, во всех остальных случаях отказ государственной компании "Российские автомобильные дороги" будет носить незаконный и оспариваемый характер. Видимо, особым правовым основанием строительства, реконструкции и капитального ремонта объекта недвижимости может стать судебное решение. Такой вывод вытекает из содержания ч. 1 п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которой судам следует учитывать, что в силу ч. 10 ст. 32 ЖК РФ признание в установленном порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является по общему правилу основанием для предъявления органом, принявшим такое решение (т. е. межведомственной комиссией, создаваемой исходя из принадлежности жилого дома федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления), к собственникам жилых помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок за счет их собственных средств <9>. Обращают на себя внимание следующие моменты. Во-первых, ч. 10 ст. 32 Жилищного кодекса РФ не предусматривает обязанности собственников жилых помещений по их реконструкции в случае признания жилых помещений аварийными или ветхими. Пленум Верховного Суда РФ в данном случае применил расширительный метод толкования действующего права и, в сущности, сформулировал новую правовую норму. В жизнеспособность данной правовой нормы, видимо, не верит и сам Верховный Суд РФ, поскольку в ч. 2 п. 22 того же Постановления Пленума Верховного Суда РФ разъясняется, что, если собственники жилых помещений в предоставленный им срок не осуществили снос или реконструкцию многоквартирного дома, органом местного самоуправления принимается решение об изъятии земельного участка, на котором расположен указанный аварийный дом, для муниципальных нужд (они заключаются в том, чтобы на территории муниципального образования не было жилого дома, не позволяющего обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан) и соответственно об изъятии каждого жилого помещения в доме путем выкупа, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию. Таким образом, Верховный Суд РФ допускает возможность неисполнения принятых судебных решений. -------------------------------- <9> Российская газета. 2009. 8 дек.

Несмотря на принятие Градостроительного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, вопросы территориально-земельного планирования остаются актуальными. В периодической печати указывается, что "беда города Воронежа (и не только его одного) - незаконные застройки, уродующие центр города, ведущие к гибели зеленых зон. Складывается впечатление, что в области некому поставить заслон произволу дельцов и коррумпированного чиновничества... В основе названной проблемы лежит не только произвол, но и не совсем четкое разграничение прав собственности на землю в крупных городах, и в первую очередь в областных центрах. Ведь областная власть практически не имеет права вмешиваться в городские земельные отношения, если не нарушается закон. Но в действующем законодательстве далеко не все прописано. Не определен статус некоторых исторически сложившихся зон городов, которые нельзя назвать историко-архитектурными ансамблями, памятниками истории, но без которых город потеряет свое лицо" <10>. В другом случае Виктор Чемодуров сообщает, что "курские власти решились, наконец, покончить с одной из самых уродливых примет новейшего времени - хаотичным размещением в городах и поселках различных объектов, в основном торговых" <11>. Таким образом, правовое регулирование градостроительных и земельных отношений не обеспечивает оптимального решения вопросов предоставления земельных участков для возведения недвижимости. -------------------------------- <10> Областной бюджет - не мешок с подарками // Российская газета. 2003. 30 дек. <11> Чемодуров В. Земельные участки решили заморозить // Российская газета. 2004. 14 янв.

Современное законодательство РФ предусматривает необходимость утверждения перечней строек и объектов для федеральных государственных нужд со стороны Министерства экономического развития РФ. Органы субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе установить свой порядок утверждения перечней строек и объектов, возводимых для региональных и муниципальных нужд. Перечни строек и объектов могут дополняться титульными списками. Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета от 11 октября 2001 г. <12> предусматривает возможность утверждения государственными заказчиками титульных списков вновь начинаемых строек и объектов с разбивкой по годам на весь период строительства с выделением пусковых комплексов (очередей) и титульных списков переходящих строек и объектов с указанием объемов государственных капитальных вложений и строительно-монтажных работ на соответствующий год. В Липецкой области действует Положение о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд Липецкой области и их финансировании за счет средств областного бюджета от 8 февраля 2006 г. <13>. Данные документы предусматривают, что финансирование и оплата работ, выполняемых для соответствующих государственных нужд, осуществляются при надлежащем формировании перечня строек и объектов для государственных нужд; если же стройка или объект не внесены в перечень, то финансирование и оплата работ не осуществляются. Таким образом, наличие данных предпосылок необходимо для исполнения договора строительного подряда или строительно-подрядного обязательства, находящегося в составе какого-либо договора или контракта. -------------------------------- <12> См.: Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета: Постановление от 11 октября 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. N 41. Ст. 4097; 2009. N 4. Ст. 507. <13> См.: Положение о формировании перечня строек и объектов для государственных нужд Липецкой области и их финансировании за счет средств областного бюджета от 8 февраля 2006 г. // Ведомости администрации Липецкой области. 2006. N 3(143). 15 марта.

Кроме приводившихся примеров с принятием строительных решений товариществом собственников жилья, в отношении государственных автомобильных дорог, работ и услуг, финансируемых за счет соответствующих бюджетов, законодательство предусматривает и другие основания и порядок принятия решения о строительстве. К примеру, ч. 8 ст. 14 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривает, что решение о строительстве объекта по производству тепловой энергии может быть принято уполномоченным органом местного самоуправления только при условии обоснования невозможности и/или экономической нецелесообразности удовлетворения потребности в тепловой энергии за счет проведения мероприятий по энергоснабжению и повышению энергетической эффективности, а также за счет электрических станций, существующих или строящихся либо планируемых для строительства и осуществляющих производство тепловой энергии. Таким образом, в законодательстве явно наметилась тенденция регламентировать основания и порядок принятия решения о строительстве. Сам термин "решение о строительстве" впервые применяется в Федеральном законе от 23 ноября 2009 г. "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Представляется, что данная тенденция объективна и отражает значимость строительных и инвестиционных решений. В большинстве случаев принятие решения о строительстве, как правило, влечет за собой необходимость расходования достаточно больших средств, и в целях охраны прав и интересов собственников, инвесторов, вкладчиков и акционеров в законодательстве желательно закрепить порядок принятия решений о строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов недвижимости. В связи с многообразием организационно-правовых форм юридических лиц вопрос нуждается в гибком решении. Первый вариант решения должен относиться, на наш взгляд, к юридическим лицам, являющимися собственниками принадлежащего имущества, в отношении которого учредители (участники) не имеют имущественных прав. Поскольку это так, то решение о строительстве может приниматься любыми органами юридического лица с соблюдением положений о правоспособности юридического лица и компетенции его органов. Обоснование предлагаемого варианта видится как в том, что учредители (участники) утрачивают, в сущности, права на имущество соответствующего юридического лица, так и в том, что эти организации могут иметь довольно многочисленных учредителей (участников), проживающих или находящихся в различных местах, выявление воли которых затруднительно. Поэтому вполне достаточно, если решение о стройке или реконструкции объекта примет любой орган данного юридического лица. Второй вариант предложений основывается на том, что учредители (участники) юридического лица сохраняют обязательственные права в отношении его. Анализ действующего законодательства показывает, что такие юридические лица сами выступают в виде собственников принадлежащего им имущества. Однако, поскольку имущественная основа юридического лица - собственника образована от взносов и вкладов учредителей (участников), законодательство об управлении имуществом юридических лиц должно учитывать это обстоятельство. С другой стороны, обязательственный характер взаимоотношений учредителей (участников) и юридических лиц приводит к невозможности распорядительных действий в отношении имущества юридического лица. Поэтому невозможно, на наш взгляд, наделение учредителей (участников) юридического лица, в отношении которого они сохраняют обязательственные права, какими-либо организационными правомочиями. Выход состоит в определении органа, наиболее полно, объективно и компетентно отражающего мнение учредителей (участников). Согласно ст. 48 ГК РФ к юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. Хозяйственные товарищества и общества представлены полными товариществами и товариществами на вере, обществами с ограниченной и дополнительной ответственностью, акционерными обществами. Правовое положение органов акционерных обществ регулируется действующим законодательством, применительно к обществам с ограниченной или дополнительной ответственностью законодательство упоминает общее собрание его участников и исполнительные органы <14>, органов в хозяйственных товариществах нет. -------------------------------- <14> См.: Об обществах с ограниченной ответственностью: Федер. закон [принят Гос. Думой 14 января 1998 г.; одобр. Советом Федерации 28 января 1998 г.] // Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 785; Российская газета. 2002. 26 марта; 2006. 29 июля, 22 дек.; 2008. 7 мая; 2009. 22 июля. Ю. Н. Андреев рассматривает отношения между учредителями (участниками) и хозяйственными товариществами и обществами как обязательственные без какой-либо дальнейшей характеристики (см.: Андреев Ю. Н. Судебная защита прав участников сельскохозяйственных коммерческих организаций. Воронеж: Воронежский экономико-правовой институт, 1999. С. 69).

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах" <15> органами управления акционерным обществом признаются общее собрание акционеров, совет директоров (наблюдательный совет) общества и исполнительный орган общества. В соответствии со ст. 48 и 65 Федерального закона "Об акционерных обществах" невозможно определить, кому принадлежат полномочия по принятию строительных решений. По нашему мнению, принятие решения о строительстве того или иного объекта за счет средств акционерного общества должно быть отнесено к компетенции общего собрания акционеров, что представляется соответствующим сущности акционерной демократии. -------------------------------- <15> См.: Об акционерных обществах: Федер. закон [принят Гос. Думой 24 ноября 1995 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 1; 2002. N 45. Ст. 4436; Российская газета. 2004. 7 дек.; 2005. 30 дек.; 2006. 11 янв., 29 июля, 22 дек.; 2007. 9 фев., 31 июля; 2007. 5 дек.; 2008. 7 мая; 2009. 10 июня, 22 июля, 29 дек.

Как уже отмечалось выше, органы хозяйственных товариществ законодательством не предусматриваются. Согласно ст. 71 ГК РФ управление деятельностью полного товарищества осуществляется по общему согласию всех участников. Учредительным договором товарищества могут быть предусмотрены случаи, когда решение принимается большинством голосов участников. Таким образом, вопрос предрешен законодательством: если учредители иное не установят в учредительном договоре, то требуется общее согласие участников. Это не только демократично и отвечает сущности хозяйственных товариществ, но и реально, поскольку небольшое, как правило, количество участников вполне гарантирует соблюдение организационных норм и процедур выработки общего согласия. Правовое положение органов кооперативов определяется в настоящее время ГК РФ и сложившимся законодательством о различных видах кооперации <16>. В названных законодательных актах решение строительных и инвестиционных вопросов не предусматривается в компетенции каких-либо органов кооператива. Однако анализируемое правовое регулирование, по нашему мнению, дает возможность выработать рекомендацию для предпринимательской практики. Содержание рекомендации сводится к закреплению правомочия по принятию решения о строительстве за общим собранием или собранием уполномоченных. Применительно к кооперативам как к собственникам принадлежащего им имущества такой порядок принятия решений о строительстве представляется наиболее демократичным, отвечающим сущности собственнических отношений и интересов. -------------------------------- <16> См.: О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации: Закон РФ [принят Верховным Советом 19 июня 1992 г.] // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1788; Российская газета. 2002. 26 марта; О сельскохозяйственной кооперации: Федер. закон [принят Гос. Думой 15 ноября 1995 г.; одобр. Советом Федерации 28 ноября 1995 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 50. Ст. 4870; 1997. N 10. Ст. 1120; Российская газета. 2002. 26 марта; 2006. 22 дек.; 2007. 4 июля; 2009. 22 июля; О производственных кооперативах: Федер. закон [принят Гос. Думой 10 апреля 1996 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 20. Ст. 2321; Российская газета. 2002. 26 марта; 2006. 22 дек.; 2009. 22 июля.

Третий вариант предложений отражает особенности правового и имущественного статуса юридических лиц, в отношении которых учредители сохраняют вещные права. К таковым, как известно, относятся субъекты хозяйственного ведения и оперативного управления. Представляется, что вопрос о принятии решения о строительстве должен включаться в административную компетенцию собственника, поскольку право распоряжения охватывается содержанием права собственности. Собственник вправе уполномочить принять решение о строительстве любое компетентное, с его точки зрения, лицо. В области государственного инвестиционного менеджмента сложилось так, что порядок утверждения соответствующих титульных списков законодательством, по сути дела, не регламентируется. Аморфные и расплывчатые нормы Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета от 11 октября 2001 г. <17> не устанавливают четкие и ясные процедуры и сроки совершения соответствующих организационно-управленческих действий, права, обязанности и последствия поведения субъектов планирования и организации государственных централизованных капитальных вложений. Последствием такого положения выступает складывающаяся неуправляемость и неорганизованность в такой сложной сфере бизнеса, как строительство, разобщенность решений и действий участников инвестиционного процесса. -------------------------------- <17> См.: Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета: Постановление от 11 октября 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. N 41. Ст. 4097.

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <18> предусматривается формирование системы саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами. Виды работ, влияющие на безопасность объектов строительства, определяются компетентным государственным органом, а допуск к самим работам выдается саморегулируемой организацией, членом которой является индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, желающее выполнять соответствующий вид работ. -------------------------------- <18> См.: О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 2 июля 2008 г.; одобр. Советом Федерации 11 июля 2008 г.] // Российская газета. 2008. 25 июля.

В связи с введением саморегулирования в области строительства возникает вопрос о правовой сущности допуска к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, и соответствующего свидетельства. То, что данный допуск имеет правовое значение, не вызывает сомнения, поскольку только с его получением законодательство связывает возникновение права на выполнение видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства. Правопорождающее значение допуска к видам работ, оказывающим влиянием на безопасность объектов строительства, приводит к тому, что в области гражданско-правового регулирования он играет роль юридического факта. Система юридических фактов, влекущих возникновение, изменение и прекращение субъективных гражданских прав и обязанностей, предусмотрена ст. 8 ГК РФ. Согласно данной систематике допуск к видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, не может не быть отнесен к иным действиям юридических лиц. Однако такая правовая характеристика допуска к видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов строительства, носит самый общий характер и, естественно, нуждается в конкретизации. Среди правомерных гражданско-правовых действий известны сделки и акты. Допуск к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, явно не квалифицируется в качестве сделки, поэтому его нельзя признать недействительным по правилам гл. 5 ГК РФ, что доказывается правилами ч. 15 ст. 55.8 Градостроительного кодекса РФ и наступлением такого особого правового последствия, как прекращение членства индивидуального предпринимателя или юридического лица в соответствующей саморегулируемой организации. Хотя ч. 15 ст. 55.8 Градостроительного кодекса РФ предусматривается возможность прекращения действия свидетельства о допуске к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, фактически речь идет о прекращении самого допуска, поскольку свидетельство о допуске к видам работ, влияющим на безопасность объектов строительства, является всего лишь правоподтверждающим документом, а не юридическим фактом. Поскольку саморегулируемая организация в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства является гражданско-правовой корпорацией, то принимаемые ею акты не могут не носить корпоративный характер. В связи с этим все корпоративные акты могут быть подразделены на нормативные и индивидуальные. Анализ имеющихся научных и учебно-методических источников по корпоративному праву показывает, что в теории корпоративного права активно разрабатывается проблематика корпоративных норм <19>, но не уделяется внимание освещению сущности индивидуальных корпоративных актов, имеющих то или иное правовое значение. Высказанная Д. В. Ломакиным точка зрения о том, что корпоративные юридические акты - особая разновидность юридических фактов, так как они направлены на возникновение, изменение и прекращение корпоративных правоотношений, а не обычных (общих) гражданских правоотношений <20>, не совсем соответствует содержанию действующего гражданского законодательства. -------------------------------- <19> См.: Корпоративное право / Под ред. И. А. Еремичева. М.: Юнити, 2005. С. 34 - 46; Кашанина Т. В. Корпоративное право. М.: Высшая школа, 2006. С. 197 - 258. <20> См.: Ломакин Д. В. Корпоративные правоотношения как составная часть системы гражданско-правовых отношений: на примере хозяйственных обществ: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 17.

Применительно к допуску к видам работ, влияющим на безопасность объектов строительства, правовое значение такого допуска выражается в том, что он является предпосылкой заключения и исполнения договора строительного подряда в том случае, когда содержанием договора строительного подряда охватывается выполнение работ, оказывающих влияние на безопасность объектов строительства. Мыслимо два варианта соотношения допуска к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, и состоявшегося договора строительного подряда. Первый заключается в том, что объем строительно-монтажных работ, подлежащих выполнению на основании договора, полностью состоит из тех видов, которые оказывают влияние на безопасность объектов строительства: в этом случае отсутствие у индивидуального предпринимателя или юридического лица допуска к видам работ, влияющим на безопасность объектов строительства, приводит к недействительности договора в форме ничтожности. Второй взаимосвязан с более распространенными фактами включенности в содержание конкретного договора строительного подряда различных видов работ: как оказывающих, так и не оказывающих влияние на безопасность объекта строительства. Наступает частичная ничтожность договора строительного подряда (или иной сделки, предусматривающей выполнение соответствующих видов работ). Анализ действующего законодательства позволяет выделить такое правовое основание договора строительного подряда, как соблюдение планировки и застройки населенных пунктов, закрепляемых в различной строительной документации (в том числе необходимые экспертные заключения). Разновидностью строительной документации признается градостроительная документация, которая является единой системой взаимосвязанных проектных документов, предусматривающей обязательность учета ранее утвержденных видов проектной документации при разработке последующих и служащих основой для составления проектов объектов жилищно-гражданского, промышленного и коммунального строительства, разрабатывается с учетом прогнозов ресурсного потенциала территорий и согласовывается с государственными органами контроля и надзора. Утвержденная градостроительная документация обязательна для исполнения всеми участниками градостроительной деятельности. Внесение изменений в градостроительную документацию осуществляется только с разрешения утвердившего ее органа (ч. 9 ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Соблюдение планировки и застройки населенных пунктов влияет на конкретные права и обязанности сторон договора строительного подряда непосредственно. То, что заключаемый договор строительного подряда должен соответствовать утвержденной строительной документации, не вызывает сомнений. К сожалению, действующее законодательство содержит противоречивые предписания в отношении проектного обеспечения строительства. Согласно ст. 36 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <21> строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил. Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. Казалось бы, позиция законодателя однозначна: беспроектное строительство недопустимо. -------------------------------- <21> См.: Об охране окружающей среды: Федер. закон [принят Гос. Думой 20 декабря 2001 г.; одобр. Советом Федерации 26 декабря 2001 г.] // Российская газета. 2002. 12 янв.; 2005. 13 мая; 2007. 4 июля; 2008. 26 июня, 18 июля, 18 марта; 2009. 29 дек.

Однако имеются и другие нормативно-правовые предписания. В соответствии с ч. 3 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации <22> осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи). Хотя застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к объектам индивидуального жилищного строительства, практика таких случаев не отмечает. В результате сложилось такое положение, когда, во-первых, имеет место явное противоречие между двумя федеральными законами. Во-вторых, в практике исключение, предусмотренное ч. 3 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ, превратилось, в сущности, в общее правило и ничему не способствует, кроме как распространению самовольного строительства. В итоге никакие градостроительные, противопожарные и санитарно-эпидемиологические правила создания и реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства не соблюдаются. Города и населенные пункты Российской Федерации застраиваются беспорядочно и без соблюдения каких-либо элементарных архитектурных требований, поскольку лицо, возводящее объект индивидуального жилищного строительства, никакими архитектурными знаниями, навыками и умениями не обладает и создать качественный архитектурный проект одно-, двух - или трехэтажного жилого дома просто не в состоянии. -------------------------------- <22> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 22 декабря 2004 г.; одобр. Советом Федерации 24 декабря 2004 г.] // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2005. 27 июля, 28 июля, 31 дек.; 2006. 8 июня, 29 июля, 8 дек., 23 дек., 31 дек.; 2007. 18 мая, 31 июля, 7 нояб., 14 нояб., 8 дек.; 2008. 17 мая, 20 мая, 18 июля, 25 июля; 2009. 23 июля, 27 нояб., 29 дек.

Представляется, что выходом из создавшегося положения должен быть запрет на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт во всех без исключения случаях. Правовой режим государственной экологической экспертизы неоднозначен и противоречив. Если ст. 37 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" требует проведения государственной экологической экспертизы во всех случаях, то ст. 49 Градостроительного кодекса РФ предусматривает довольно многочисленные исключения из этого общего правила. Прежде всего, возникает проблема несоответствия двух Федеральных законов, решить которую можно формальным путем, предусмотрев в ст. 37 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", что государственная и государственная экологическая экспертиза проектной документации проводится в случаях, предусмотренных законом. По существу же вопрос состоит в определении случаев обязательности государственной и государственной экологической экспертизы проектной документации. Представляется, что ограниченные случаи допустимости беспроектного строительства должны быть исключены из действующего законодательства. Другая проблема при разработке и принятии градостроительных решений различных видов состоит в обеспечении демократизма и качества <23> при разработке и утверждении строительной документации, особенно в городах. В печати, например, сообщаются факты, когда население городов и других населенных пунктов возражает против строительства каких-либо объектов <24>. Причем, как верно отмечают журналисты и архитекторы, законодательство РФ не очень-то располагает к выбору жителей <25>. С другой стороны, учет публичного мнения позволяет улучшить принимаемые проектно-строительные решения <26>. В настоящее время правовой основой для решения обсуждаемых вопросов являются нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации и муниципальные акты <27> о публичных слушаниях при подготовке и утверждении проектов градостроительной документации. К сожалению, порядок выявления, фиксации и учета общественного мнения о содержательной стороне предлагаемых градостроительных решений не регламентируется, а окончательное решение о принятии либо отклонении обсуждаемых проектов градостроительных решений принадлежит должностным лицам органов местного самоуправления и самим органам местного самоуправления. -------------------------------- <23> Качество проектирования напрямую зависит от инвестирования и финансирования проектной сферы, поскольку хороший проект - дорогой проект (см.: Акамсин И. Мы сильны бумажной архитектурой // Приамурские ведомости. 1997. 19 фев.). <24> См.: Прорабы и архитекторы новостройки // Тихоокеанская звезда. 1994. 18 нояб.; Даниленко Е. Бульдозерная атака на питомник им. Шуранова // Приамурские ведомости. 1998. 29 июля; Покуца Я. Будут строить - нас не спросят // Тихоокеанская звезда. 1997. 2 июля; Хахелева И. В гаражных джунглях Тарзан не жилец // Тихоокеанская звезда. 1999. 16 окт.; Осипова И. Обстроили... // Российская газета. 1997. 19 марта; Литвинцев Г. Будет ли в Воронеже атомная котельная // Российская газета. 1998. 18 июля; Манаенков В. Стоит ли бросаться под бульдозер? // Липецкая газета. 2004. 10 янв. <25> См.: Прорабы и архитекторы новостройки // Тихоокеанская звезда. 1994. 18 нояб. Это обстоятельство отмечается и в специальных юридических исследованиях (см.: Анисимов А., Васильчук Ю. Об участии граждан и их объединений в решении вопросов землепользования и застройки // Хозяйство и право. 2008. N 7. С. 59, 64). <26> См.: Старостина А. Страсти-мордасти по строительной части, или Как благодаря С. Доренко и Г. Хованской дом в Чапаевском переулке стал лучше // Российская газета. 2002. 31 янв. <27> В городе Липецке решением Липецкого городского совета депутатов от 22 июля 2008 г. принят Порядок организации и проведения публичных слушаний в сфере градостроительных отношений на территории города Липецка (Липецкая газета. Огни Липецка. 2008).

Итак, проанализированные правовые основания возникновения обязательств по выполнению строительно-монтажных работ - разрешение на строительство, разрешение собственника земельного участка или иной недвижимости, перечни строек и объектов и титульный список, свидетельство о допуске к строительным работам, влияющим на безопасность объектов строительства, и строительная документация - создают возможность, но не обязанность по заключению договора строительного подряда. Стороны имеют возможность вступить в договорные отношения либо не вступить в них. Сама по себе обязанность по заключению договора строительного подряда вытекает не из административно-правовых оснований, а из других юридических фактов. Разрешение на строительство, разрешение собственника земельного участка или иной недвижимости, перечни строек и объектов и титульный список, свидетельство о допуске к строительным работам, влияющим на безопасность объектов строительства, строительная документация и заключенный договор в различном сочетании входят в сложный юридический состав, необходимый для возникновения обязательства по выполнению строительных работ. Конкретный набор юридических фактов зависит от характеристик и места нахождения объекта строительства, реконструкции и капитального ремонта и источников финансирования строительных работ. К примеру, п. 5.1 ч. 1 ст. 6 и ст. 48 Градостроительного кодекса РФ предусматривают основания и порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов. При отрицательном заключении государственной экспертизы соответствующие объекты строительства, реконструкции и капитального ремонта не планируются, инвестиции для выполнения соответствующих работ не выделяются, а выполнение строительных работ не соответствует закрепленным законом требованиям. В случаях возведения технически несложных объектов строительства, реконструкции и капитального ремонта законодательство не требует некоторых предпосылок договора строительного подряда, например разрешения на строительство.

Название документа