Транспортное обслуживание населения на муниципальном уровне: к проблеме законодательного регулирования

ТРАНСПОРТНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: К ПРОБЛЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

О. Н. ВАНЕЕВ

Ванеев О. Н., Законодательное Собрание Красноярского края, советник Экспертно-правового управления, кандидат юридических наук.

Целью настоящей статьи является исследование вопроса о возможности установления законом субъекта Российской Федерации определенных правил и требований, обязательных для органов местного самоуправления, а также организаторов пассажирских перевозок и перевозчиков на территории муниципального образования. Наличие в региональных законах указанных предписаний неоднократно оспаривалось и оспаривается, в том числе в судебном порядке. Одним из мотивов для оспаривания является утверждение о вмешательстве органов государственной власти субъекта Российской Федерации в компетенцию органов местного самоуправления. Подпунктом 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 17 декабря 2009 г.) <1> установлено, что решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. -------------------------------- <1> Обзор федеральных законов подготовлен с использованием СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии со ст. ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения. Согласно п. 1.1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Таким образом, исходя из норм Федеральных законов N 131-ФЗ и N 184-ФЗ органы субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по регулированию вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения в пределах муниципальных образований, если только эти полномочия прямо не установлены Федеральными законами. Практика субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию транспортного обслуживания населения идет по двум направлениям. 1. Региональные законы устанавливают принципы транспортного обслуживания населения, компетенцию органов государственной власти, а также компетенцию органов местного самоуправления в организации транспортного обслуживания населения и регулируют некоторые вопросы перевозок по муниципальным маршрутам. Например, Закон Московской области от 27 декабря 2005 г. N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области" дает определение муниципального маршрута, определяет компетенцию уполномоченного органа местного самоуправления, общие условия привлечения перевозчиков к выполнению городских перевозок. Закон Костромской области от 28 апреля 2007 г. N 145-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" дает определение маршрута муниципального сообщения, городского маршрута, минимально необходимого уровня транспортного обслуживания населения, устанавливает право органа местного самоуправления по открытию, изменению и закрытию маршрута регулярного сообщения, по утверждению расписания движения транспорта по маршрутам, обязательность заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок, устанавливает конкурсный отбор перевозчиков. Закон Новосибирской области от 7 июня 2007 г. N 112-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Новосибирской области" (в ред. от 2 мая 2009 г.) дает определение муниципального маршрута, устанавливает полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований, определяет общие условия привлечения перевозчиков к выполнению регулярных перевозок. Закон Мурманской области от 13 июля 2009 г. N 1133-01 "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Мурманской области" дает определение муниципального маршрута, социально значимого муниципального маршрута, реестра муниципальных маршрутов, устанавливает полномочия органов местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории муниципальных образований области, в том числе право органов местного самоуправления открывать, закрывать, изменять муниципальные маршруты, утверждать расписание перевозок. 2. Региональные законы большинства субъектов Российской Федерации регулируют только пригородное и межмуниципальное сообщение и компетенцию органов государственной власти. Например, Закон Удмуртской Республики от 15 октября 2008 г. N 38-РЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на пригородных и междугородных маршрутах межмуниципального сообщения в Удмуртской Республики"; Закон Вологодской области от 8 октября 2009 г. N 2106-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области"; Закон Республики Марий Эл от 14 июля 2009 г. "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на территории Республики Марий Эл"; Областной закон Новгородской области от 3 июня 2009 г. N 545-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении в Новгородской области" <2>. -------------------------------- <2> Обзор правовых актов субъектов Российской Федерации подготовлен с использованием СПС "КонсультантПлюс - Регионы".

Таким образом, законы отдельных субъектов Российской Федерации регулируют вопросы организации транспортного обслуживания не только в пригородном и межмуниципальном сообщении, но и относящиеся непосредственно к транспортному обслуживанию внутри муниципального образования. Отсюда, по нашему мнению, следует, что подобное регулирование является либо неправомерным вмешательством в компетенцию органов местного самоуправления, либо реализацией иных (не в сфере транспортного обслуживания) полномочий субъекта Российской Федерации, пусть и непосредственно связанных с созданием условий для предоставления транспортных услуг на территории муниципального образования. Положения законов субъектов Российской Федерации об организации транспортного обслуживания населения, относящиеся в том числе к организации такого обслуживания органами местного самоуправления, были предметом рассмотрения в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Правовые позиции, изложенные в решениях судов, следующие <3>. -------------------------------- <3> Обзор судебных актов подготовлен с использованием СПС "КонсультантПлюс".

1. "Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральный транспорт и федеральные пути сообщения. Не отнесены вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации и к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации" (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Следовательно, в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (оспаривался Закон Московской области от 14 декабря 2005 г. N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области"). Следовательно, данные нормы приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, определенной Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, а предусмотренные ими положения о порядке и формах осуществления допуска перевозчиков к выполнению перевозок в качестве одного из способов организации обслуживания населения края направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения в Приморском крае..." (Определение Верховного Суда РФ от 13 июня 2007 г. N 4-Г07-22; Определение Верховного Суда РФ от 25 ноября 2009 г. N 56-Г09-34). "Поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта Российской Федерации находятся в компетенции субъекта Российской Федерации, то Законодательное Собрание Краснодарского края приняло Закон "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае" в соответствии со своей компетенцией. Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется в том числе посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг... Организация же транспортного обслуживания населения в пригородном, межмуниципальном сообщении отнесена к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд правомерно исходил из того, что предметом правового регулирования оспариваемых положений являются отношения по организации транспортного обслуживания населения при пассажирских перевозках транспортом общего пользования, и пришел к обоснованному выводу о том, что обжалуемые положения Закона приняты в пределах компетенции субъекта Российской Федерации" (Определение Верховного Суда РФ от 28 мая 2008 г. N 18-Г08-11; Определение Верховного Суда РФ от 9 декабря 2009 г. N 53-Г09-27). 3. "Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"... - вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Законом вопросы местного значения отнесены к компетенции органов местного самоуправления по транспортному обслуживанию... Суд обоснованно указал, что действующим законодательством органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, по утверждению маршрутов и графиков движения транспорта. При этом, поскольку законодательство РФ о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня, способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами... Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах городского округа... Вопросы транспортного обслуживания населения, в том числе по обеспечению безопасности дорожного движения, возложены на органы местного самоуправления. Наличие договорных отношений на оказание услуг по перевозке пассажиров на территории муниципального образования является обязательным, поскольку предусматривает обязательства сторон... и является определенной гарантией качественного оказания услуг, упорядочивает дорожное движение по городу, обеспечивая безопасность как транспорта, так и пассажиров... В силу Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования "город Астрахань"... отнесены вопросы организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа..." (Постановление ФАС Поволжского округа от 20 марта 2008 г. по делу N А57-2504/2007-7; Постановление ФАС Центрального округа от 5 июня 2008 г. по делу N А62-3897/2007; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 августа 2008 г. N А10-1122/08-Ф02-4102/08; Определение ВАС РФ от 2 июня 2009 г. N ВАС-6202/09; Определение ВАС РФ от 15 июля 2009 г. N ВАС-9087/09). 4. "Суд правильно указал, что отношения между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и перевозчиками, а также между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и населением публично-правового образования, урегулированные областным (Ивановской области) Законом, являются по своему содержанию административно-правовыми и нормами гражданского права не регулируются. Положения Гражданского кодекса РФ подлежат применению к отношениям между участниками, возникающим из договора перевозки... Законодателем субъекта Российской Федерации регламентирован организационно-правовой аспект транспортного обслуживания населения области. Поскольку такого рода требования регламентированы Законом Алтайского края от 12 сентября 2007 года N 91-ЗС "Об организации транспортного обслуживания в Алтайском крае", принятым в целях реализации полномочия, предоставленного субъекту Российской Федерации подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а именно по вопросу организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что правоотношения, по которым возник спор, не охватываются действием гражданского законодательства, они носят административно-правовой характер..." (Определение Верховного Суда РФ от 29 октября 2008 г. N 7-Г08-18; Определение Верховного Суда РФ от 4 марта 2009 г. N 80-Г09-2; Определение Верховного Суда РФ от 11 марта 2009 г. N 51-Г09-1). 5. "В силу статьи 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог... В силу статей 1, 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из основных задач по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов. Согласно статье 4 указанного Закона законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которыми регулируется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации, устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения... Пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" не относит к исключительной компетенции РФ вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугородного транспорта. Согласно статье 3 данного Федерального закона субъекты РФ вне пределов Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Следовательно, эти вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации... Положение о порядке конкурса принято в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"... его положения являются обязательными, а не добровольными требованиями к организации перевозочного процесса. Орган местного самоуправления в силу закона обязан осуществлять организацию мер по безопасности дорожного движения посредством конкурсного выбора перевозчиков, способных осуществлять наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах... Перевозочный процесс... связан с использованием средств, создающих повышенную опасность для окружающих, требует для стабильной и своевременной перевозки граждан достаточное количество задействованных на маршруте транспортных средств... Разрешая настоящее дело, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый закон регулирует отношения, связанные с организацией обслуживания пассажиров наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге (статья 1 Закона), следовательно, принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, а предусмотренные им положения о порядке и формах организации работы перевозчиков направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения... путем установления оптимальных маршрутов движения, на организацию дорожного движения, исключающую возможность возникновения дорожно-транспортных происшествий, а равно способствующую снижению тяжести их последствий, обеспечение защиты жизни, здоровья и имущества граждан, что согласуется с положениями статей 1, 2, 3 и 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", предусматривающих право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на участие в разработке и проведении мероприятий по организации дорожного движения..." (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17 июля 2006 г. N Ф08-2991/2006-1283А; Определение Верховного Суда РФ от 13 июня 2007 г. N 4-Г07-22; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 октября 2007 г. N Ф08-5926/2007; Определение Верховного Суда РФ от 16 декабря 2009 г. N 78-Г09-40). 6. "Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что к спорным правоотношениям подлежали применению нормы права, содержащиеся в Федеральном законе от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", являются ошибочными. Конкурс на право осуществления коммерческих пассажирских перевозок по маршрутам, проходящим в пределах муниципального образования, проводился в целях обеспечения транспортного обслуживания населения, соблюдения прав населения на жизнь и здоровье, на свободу передвижения, и не относился к муниципальному заказу... Целью проведения конкурса на право осуществления перевозок пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и индивидуальных предпринимателей, удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания населения..." (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 июня 2007 г. N А74-4411/06-Ф02-2498/07; Определение Верховного Суда РФ от 13 июня 2007 г. N 4-Г07-22). Таким образом, суды Российской Федерации в своих решениях подтвердили, что: - право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на участие в разработке и проведении мероприятий по организации дорожного движения согласуется с положениями ст. ст. 1, 2 и 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"; - в силу ст. 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог; - в силу ст. ст. 1, 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из основных задач по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов; - п. 1 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" не относит к исключительной компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугородного транспорта. Согласно п. 3 ст. 6 данного Федерального закона субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Следовательно, эти вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации; - орган местного самоуправления в силу регионального закона обязан осуществлять организацию мер по безопасности дорожного движения посредством конкурсного выбора перевозчиков, способных осуществлять наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах... Перевозочный процесс... связан с использованием средств, создающих повышенную опасность для окружающих, требует для стабильной и своевременной перевозки граждан достаточное количество задействованных на маршруте транспортных средств; - порядок и формы организации работы перевозчиков направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения... путем установления оптимальных маршрутов движения, на организацию дорожного движения, исключающую возможность возникновения дорожно-транспортных происшествий, а равно способствующую снижению тяжести их последствий, обеспечение защиты жизни, здоровья и имущества граждан, что согласуется с положениями ст. ст. 1, 2, 3 и 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"; - конкурс на право осуществления коммерческих пассажирских перевозок по маршрутам, проходящим в пределах муниципального образования, может проводиться в целях обеспечения транспортного обслуживания населения, соблюдения прав населения на жизнь и здоровье, на свободу передвижения. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что у субъекта Российской Федерации есть полномочия, реализация которых фактически направлена на регулирование деятельности автомобильного транспорта на территории муниципального образования. Наличие таких полномочий, их характер и содержание вытекают из предписаний Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". Полагаем, что установление в законе субъекта Российской Федерации права (обязанности) органа публичной (муниципальной) власти по открытию, закрытию, изменению маршрутов, согласованию расписания движения транспортных средств, ведению реестра маршрутов, установлению требований к паспорту и карте маршрута, установлению предельного и минимального количества транспортных средств для одного маршрута, по проведению конкурсов на право осуществления коммерческих пассажирских перевозок и т. д., а также определенных обязанностей юридических и физических лиц, осуществляющих пассажирские перевозки, возможно в рамках реализации полномочий субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Название документа