Проблемы правового регулирования расследования происшествий с участием морских судов (НаПРАСные надежды?)

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАССЛЕДОВАНИЯ ПРОИСШЕСТВИЙ С УЧАСТИЕМ МОРСКИХ СУДОВ (НАПРАСНЫЕ НАДЕЖДЫ?)

С. Н. ДМИТРИЕВ

Дмитриев С. Н., профессор кафедры международного и морского права Морской государственной академии им. адмирала Ф. Ф. Ушакова, доктор юридических наук.

В связи со вступлением 1 января 2010 г. в силу нового Положения о порядке расследования аварийных случаев с судами (далее - ПРАС) <1> в среде заинтересованных лиц усиленно распространяются "высокие" инструктивные указания, суть которых сводится к тому, что отныне капитаны морских портов - важнейшие инстанции по расследованию происшествий на море. Они могут задерживать суда, отбирать свидетельские показания, назначать экспертизы и т. п., поскольку Кодекс международных стандартов и рекомендуемой практики расследования аварии или инцидента на море (далее - Кодекс) стал конвенционным <2>, ПРАС содержит прямые ссылки на Кодекс, а Генпрокурор России согласовал все новации новоиспеченного ПРАС. -------------------------------- <1> Утв. Приказом Минтранса РФ от 14 мая 2009 г. N 75. <2> См.: Резолюция MSC.255(84) Комитета по безопасности на море Международной морской организации, согласно которой приняты поправки к главе XI-1 Конвенции SOLAS, придающие обязательный характер частям I и II данного Кодекса.

Однако, несмотря на наличие в данном расследовании некоторых признаков административно-правового характера, речь идет не более чем о специальной (служебной, функциональной, профилактической) его разновидности, реализуемой как одновременно, так и последовательно с другими. Ведь полномочия и функции должностных лиц, указанных в новом ПРАС, в основе своей остались неизменными. Это расследование и сейчас не носит процессуального характера, поскольку положения Кодекса имплементированы всего лишь в форме Приказа Минтранса России. Да, КТМ РФ возлагает осуществление данных расследований на капитана порта, который должен действовать на основе некой древней инструкции (ст. 76). Вместе с тем УПК РФ (ст. 150) и УК РФ (ст. 263) предписывают, что если нарушения правил безопасности движения и эксплуатации морского транспорта повлекли причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека, то производство расследования возлагается на следователей прокуратуры. Кроме того, ПРАС написан так, словно не существует в природе и Трудового кодекса РФ, хотя именно этот Федеральный закон определяет процедуры расследования инцидентов, сплошь и рядом обусловленных в том числе и эксплуатацией морских судов (ст. ст. 6, 212, 227 - 231 ТК РФ). Да, в Кодексе (MSC.255(84)) есть положения, призывающие компетентные органы придавать специальному расследованию "такой же приоритет, как и любому другому, включая расследования государством уголовных дел, проводимых в связи с этой аварией или инцидентом" (п. 16.4). Причем подчеркивается, что расследования в рамках Кодекса нацелены "не на распределение вины или определение ответственности" (п. 1.1). То есть в целом этот Кодекс устанавливает "мягкую" форму расследования, о чем свидетельствуют и многочисленные оговорки типа "государствам рекомендуется обеспечить, чтобы любой относящийся к расследованию документ не был раскрыт в уголовном, гражданском, дисциплинарном или административном судебном процессе, если соответствующий орган отправления правосудия не установит, что его разглашение перевесит возможные негативные последствия" (п. 23.2) и др. И немудрено - Кодекс рассчитан на рецепцию множеством стран с различными системами государственного устройства и поэтому имеет рамочный характер. А упование на то, что капитан морского судна, находящегося в дальнем плавании, в своих материалах по тому или иному инциденту заложит надежную основу последующего расследования на основе проведенного им дознания (ст. 69 КТМ РФ), нам не поможет. Достаточно сказать, что законодательство до сих пор не определяет понятие "дальнее плавание" и не относит капитана судна к органам дознания, но обязывает его возбудить уголовное дело, выполнить неотложные следственные действия и незамедлительно уведомить прокурора при появлении для этого реальной возможности. Причем не кто иной, как прокурор, вправе отменить постановление, вынесенное капитаном судна (см.: ст. ст. 40, 146 УПК РФ). Но подавляющее большинство событий, к которым имеет отношение ПРАС, предусмотрено ст. 263 УК РФ, а также соответствующими статьями КоАП РФ (ст. ст. 11.7 - 11.11 и др.), что совершенно исключает производство дознания по ним (ст. 150 УПК РФ). Причем правонарушения, сопровождавшиеся имущественным ущербом, легким и средним вредом здоровью человека, рассматриваются в том числе путем проведения административного, т. е. "жесткого" (вплоть до наказания виновного) расследования, вести которое и выносить постановление по которому уполномочен капитан порта (см. ч. ч. 2 - 3 ст. 23.1, ст. ст. 23.38, 28.1, 28.7 КоАП РФ). Причем ему в данном случае совершенно не требуется терять драгоценное время на ожидание некого предварительного разрешения Ространснадзора, как это предписано п. 10 ПРАС, ибо, уж простите очередную банальность, Федеральный закон превыше любого Приказа. Наконец, стоит напомнить, что и ранее действовавший вариант ПРАС также был согласован Генпрокурором РФ. Главное назначение такого согласования - не выдать транспортникам некий карт-бланш, а убедиться, что должностные лица Росморречфлота и Ространснадзора никоим образом не превысили своих полномочий, в том числе в процессуальной сфере. Бесспорно, практически все современные столпы морского права - международные конвенции <3>, как и Кодекс, в той или иной форме требуют расследования происшествий с морскими судами. Но в них говорится о правах и обязанностях администрации государств-участников. А уж каждое из них вольно решать эту задачу руками созданных им органов. У нас расследованием одного и того же происшествия на море одновременно могут, а во многих случаях даже обязаны заниматься капитан судна, судовая комиссия, судовладелец, капитан порта, комиссия Ространснадзора, комиссия Минтранса РФ, государственная трудовая инспекция, страховщик, прокуратура, суды и профсоюзы. Не забудем и о невероятном множестве "компетентных" органов, при определенных условиях располагающих полномочиями также вести собственное административное расследование (ФТС, ФПС, Ростехнадзор, Роспотребнадзор, ФМС, карантинные, экологические и прочие службы). -------------------------------- <3> См.: Конвенция ООН по морскому праву (ст. ст. 2 и 94), Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. (правило I/21), Международная конвенция о грузовой марке 1966 г. (ст. 23) и Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. (ст. 12) и др.

Предположим, на судне человек "просто" упал с трапа, чем нанес тяжкий вред своему здоровью. За дело могут взяться десяток расследователей. И каждый из них, даже глядя на дело "со своей колокольни", тем не менее столкнется с одной и той же важнейшей задачей - квалификацией деяния. Поэтому утверждение о том, что ПРАС - инструмент расследования аварий и инцидентов на море, происшедших только "в прямой связи с эксплуатацией судна" (п. 2), беспочвенно. Проблема в том и состоит, что в процессе расследования эту связь предстоит найти (или не найти)! Быстро и заочно (исследуя только документы) дать правильную квалификацию события, имевшего место на судах, перманентно подверженных воздействию высокодинамичной среды, практически невозможно. Так, в нашем "простейшем" примере сначала надо ответить на вопрос: почему человек упал; оступился; нарушил правила техники безопасности; была неоправданно резкая перекладка руля штурманом; неверный выбор скорости при маневрировании судна; пострадавшего нечаянно толкнули; ему "помогли" упасть; он спрыгнул сам; он получил удар электротоком; он был болен; он получил отравление в трюме; был переутомлен; он был на судне "зайцем" и т. д. и т. п.? А уж дальнейшее расследование и анализ ситуации вполне могут вскрыть немало опасных действий, решений, условий и обстоятельств, предшествующих падению, и, главное, могут дать основания для производства необходимых экспертиз, проверок показаний и изменения квалификации события. Причем капитан порта (впрочем, как и многие его визави-расследователи) в данном случае может выступить одновременно в нескольких ипостасях - как орган административной юрисдикции, как главный ведомственный (служебный, функциональный и пр.) расследователь, как должностное лицо органа государственного надзора и контроля, уполномоченное предоставить заключения о технических причинах происшествия (в прокуратуру, суд, трудовую инспекцию и проч.). Однако по объективным причинам он зачастую не имеет понятия о производстве по делам об административных правонарушениях, включая административное расследование. Невероятно, но факт: в России до сих пор отсутствует какая-либо существенная административная практика по правонарушениям на море! По вине ведомств ни один капитан порта толком не представляет, куда перечислять налагаемые им штрафы, и вынужден отбивать нападки прокуратуры за бездействие; не знает, как назначить и осуществить судоводительскую или иную экспертизу, и т. д. Более того, ПРАС вводит необоснованные ограничения на расследование аварий с судами, находящимися в собственности государства (неужто они летают по воздуху?), прогулочными судами (нередко это многотоннажные монстры, способные утопить другое судно), судами, находящимися в отстое без экипажа (которые могут быть сорваны со швартовов со всеми вытекающими...), и др. Например, как можно исключать из объектов расследования морское судно, "находящееся в ремонте", когда это единственное средство транспорта (за исключением космических станций), которое можно и нужно ремонтировать как в море, так и у причала. В последнем случае судно нередко подвергается динамическим нагрузкам, даже большим, чем на ходу. Но и это еще не все - ПРАС исключает из статистического учета все аварии, произошедшие с судами под иностранными флагами, хотя именно они - основной перевозчик, естественным образом доминирующий в аварийности. Наконец, капитан порта почему-то обязан учитывать те аварии, которые расследованы только им (п. 44), да еще регистрируя в журнале (п. 46) не причины их, а следствия (взрыв, пожар, навал и т. п.). В результате мы получаем не просто искаженную, а никакую статистику. Но подобного рода информация крайне необходима для разработки мер по обеспечению безопасности судоходства, а не только безопасности плавания небольшого числа российских судов, число серьезных происшествий с участием которых исчисляется единицами <4>. -------------------------------- <4> Сравните: на морском транспорте в 2008 г. погиб один человек, а на автомобильном около 30 тысяч. Что касается Керченской трагедии 2007 г., то она была в высшей степени предсказуема, ибо речники добровольно зашли к черту в пасть.

Ространснадзор требует от капитанов портов четкого выполнения требований ПРАС, что они с удовольствием и делают, ибо здесь предполагается реализация все того же "мягкого варианта" расследования - можно и даже нужно не копаться в деле "до конца". Ведь предполагается, что некто предварительно разберется, связано то или иное происшествие с эксплуатацией морского судна или нет. Представители Ространснадзора с чувством исполненного долга докладывают, что "положения разработанных при их участии правил полностью соответствуют принятому Кодексу". Но это плохо! Следует учитывать особенности собственной страны и наличие многоголосого и цветастого хоровода ведомств и процедур. Разработчики ПРАС, ничтоже сумняшеся и опираясь на Кодекс, поручают капитанам портов назначать необходимые экспертизы, задерживать суда, привлекать в ходе расследования аварии на море соответствующих специалистов для проведения лабораторных и иных анализов, запрашивать справки и информацию от организаций и предприятий (вплоть до актов докования и др.)... да еще и за счет судовладельцев! Это незаконно. Хотите перевести расследование в полноценное правовое поле, включая применение необходимых мер обеспечения производства, - возбуждайте административное дело. А если в аварии погибли или получили тяжкий вред здоровью люди, то согласовывайте свои действия с прокуратурой, учитывая требования федеральных законов, регламентирующих экспертную деятельность <5>, работу морских портов <6> и т. д. Одних лишь заверений, что эти действия "не препятствуют любому другому расследованию" (п. 6) и что "в ПРАС прописан механизм обжалования", здесь совершенно недостаточно. Да и что будут обжаловать участники аварий, когда цель данной разновидности служебного расследования состоит "в принятии мер по предотвращению подобных происшествий в будущем"? "Да на здоровье!" - скажут жалобщики, направляясь в прокуратуру и суд. И будут правы - давно уж не те времена. -------------------------------- <5> См.: ФЗ от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп.). <6> См.: ФЗ от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Обобщая, можно сказать, что ПРАС изобилует неточностями, необоснованными упрощениями, терминологической путаницей и прочими недостатками. Полагаю, что одна из важнейших причин этого - интенсивное блуждание ведомств в трех соснах новой модели федеральной исполнительной власти (министерство-агентство-служба). Этому способствует множество юридических фикций, бесконечная ротация подчиненности и полномочий отдельных служб и агентств, а также попытки сохранить динамику административной реформы, в том числе давая ей "задний ход" <7>, что мгновенно сводит на нет саму идею указанного управленческого триумвирата. В итоге все окончательно запутывается, обеспечивая благоприятнейшую среду для перманентных бюджетных и организационно-штатных игр. Например, после прочтения ПРАС складывается ощущение, что капитан порта - единственный реально действующий орган Ространснадзора на море, хотя речь идет о не подчиненных друг другу органах. Результат формального "развода" госфункций в морских портах налицо - капитан порта стал "слугой" трех господ (если учесть опосредованное влияние министерства). Он назначается на должность и освобождается от должности Росморречфлотом, но всесторонне контролируется Ространснадзором, который "обеспечивает контроль деятельности капитанов портов по осуществлению ими контроля и надзора". Куда там транспортной прокуратуре! Нелепость ситуации здесь отражается не только в тавтологичности данной формулировки, но и в содержании функции (контроль контроля). Масла в огонь добавляет устаревшее Положение о капитане морского порта <8>. Отсюда возникает структурно-функциональная каша, весьма далекая от прокламируемого разделения надзорных и хозяйственно-распорядительных функций госорганов на морском транспорте. -------------------------------- <7> Согласно п. 15 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 министрам предоставлено право давать руководителям подведомственных агентств и служб обязательные для исполнения указания, приостанавливать и отменять их решения. <8> Утв. Приказом Минтранса России от 19 декабря 2006 г. N 156.

Название документа