О координации взаимодействия органов государственного управления авиационной деятельностью

(Сливицкий А. Б.)

("Транспортное право", 2010, N 2)

Текст документа

О КООРДИНАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ АВИАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

А. Б. СЛИВИЦКИЙ

Сливицкий А. Б., Москва, ФГУП "ГосНИИ авиационных систем".

Государство, выдвигая общенациональные цели, заинтересовано в их достижении и реализации путем согласованного развития всех субъектов авиационной деятельности. Вместе с тем при функционировании субъектов авиационной деятельности имеют место противоречия, обусловленные различиями в стратегических отраслевых целях и задачах развития. Проблемы согласования и оптимизации межотраслевого взаимодействия составляют важный элемент государственной политики.

1. Органы государственного управления

авиационной деятельностью

Авиационная деятельность (далее - АД) - организационная, производственная, научная и иная деятельность физических и юридических лиц, направленная на поддержку и развитие авиации, на обеспечение оборонной и экономической мощи России и удовлетворение нужд населения в воздушных перевозках, в российском законодательстве обычно подразделяется на два крупных блока. Это авиация и авиационная промышленность, которая в соответствии с определением, данным в ст. 1 Федерального закона "О государственном регулировании развития авиации" входит в понятие "авиация", - с одной стороны, и воздушный транспорт - с другой. Каждое из этих направлений имеет свое профильное министерство.

АД, в части авиационной промышленности и создания авиационной техники, координируется сейчас Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, которое в соответствии с Положением о Министерстве промышленности и торговли России (утверждено 5 июня 2008 г. Постановлением Правительства Российской Федерации N 438) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим:

- функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области развития авиационной техники;

- функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере авиационной промышленности.

В соответствии с п. 3 Положения "Министерство промышленности и торговли Российской Федерации руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением". Это закрытый исчерпывающий перечень руководящих документов, составляющих правовую основу деятельности Министерства. В этом перечне нет упоминаний о документах, выпущенных равными этому Министерству по юридическому статусу другими министерствами.

Данный акцент сделан, чтобы проанализировать дальнейшую судьбу Стратегии развития авиационной промышленности на период до 2015 года (далее - Стратегия).

Стратегия утверждена не актом Президента Российской Федерации (указом, распоряжением) или Правительства Российской Федерации (Постановлением, распоряжением), а Приказом Минпромэнерго России от 20 апреля 2006 г. N 85-дсп. С учетом действующего сейчас Положения о Минпромторге России Стратегия просто "повисает в воздухе". Министерство промышленности и торговли Российской Федерации не может руководствоваться ею при осуществлении своей функциональной деятельности. Пункт 5.2 Положения не содержит в себе упоминание о возможности принятия стратегических документов в сфере функциональной ответственности Министерства. Принятие таких решений вне его компетенции.

Не будучи отмененной или прекратившей свое действие из-за истечения срока, на который она была принята, Стратегия продолжает действовать и являться руководящим документом для определенных субъектов авиационной деятельности, но не для профильного министерства.

Минпромторг России вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ; размещает в установленном законодательством Российской Федерации порядке заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение НИОКР для государственных нужд в области развития авиационной техники; организует выполнение работ по созданию авиационной техники.

Вопросы, связанные осуществлением воздушных перевозок, решаются Министерством транспорта Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания.

Полномочия Минтранса России и Минпромторга России разделены и не пересекаются.

2. Координация деятельности органов государственного

управления авиационной деятельностью

К настоящему времени основными субъектами АД России и координирующими их деятельность органами государственной власти - министерствами разработаны отраслевые ведомственные программные документы развития (например, Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года или Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года), которые требуют определенного согласования по ресурсному обеспечению. Проблема ресурсов, а также эффективности их использования в современных условиях стоит весьма остро, учитывая, что состояние субъектов АД характеризуется как кризисное, требующее существенных преобразований с целью обеспечения конкурентоспособности и эффективного функционирования в рыночных условиях. В субъектах АД происходят значительные структурные и институциональные преобразования, повышается роль частного бизнеса, что требует рационализации законодательных и нормативных условий его работы, в том числе в интересах привлечения дополнительных внебюджетных средств. Ведущим требованием к АД является ее модернизация в соответствии с требованиями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, обеспечения конкурентоспособности ее субъектов на мировом рынке. При этом долгосрочная государственная политика должна формироваться исходя из перспективных требований, учета сильных и слабых сторон субъектов, их основных возможностей и рисков реализации при обеспечении комплексности и целенаправленности усилий государства и частного бизнеса. Необходимость целенаправленных действий обусловлена наличием накопленных негативных факторов, создающих угрозы и риски для субъектов АД, преодоление этих негативных факторов без участия государства невозможно.

Задачу организации координации и взаимодействия в области АД существенно осложняет создание ряда интегрированных структур и корпораций, предусматривающих наряду с государственным и частное регулирование авиационной деятельности. При этом предприятия авиационной промышленности входят в различные корпорации, каждая из которых преследует в первую очередь решение имущественных вопросов, часто противоречащих государственным интересам развития авиационной отрасли в целом.

Сейчас за координацию АД в Российской Федерации отвечают Правительство Российской Федерации (практически за все процессы, идущие в государстве и обществе) и Президент Российской Федерации, отвечающий в государстве вообще за все, что можно только себе представить. Как показывает проведенный анализ, несмотря на, казалось бы, столь пристальное внимание со стороны руководства страны к авиационной отрасли, она все равно развивается вяло текущими темпами, да еще и часто с нарушением приоритетов государства. Все это приводит к необходимости создания оперативного координирующего органа государственного регулирования.

Оперативный координирующий орган государственного регулирования АД должен вести работу по согласованию и взаимной увязке различных направлений деятельности, мер, мероприятий в авиационной отрасли. Этот орган должен быть подотчетен Правительству Российской Федерации и от его имени на постоянной основе вести соответствующую работу.

Таким координирующим органом могла бы стать созданная в 2006 г. Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации (далее - ВПК).

В Положении о ВПК определяется, что ее основными задачами являются организация взаимодействия и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам:

- реализации Основ военно-технической политики Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу и Основ политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года и дальнейшую перспективу;

- разработки концепций, программ и планов в области военно-технического обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства, реализации этих концепций, программ и планов и контроля за их исполнением;

- разработки, производства и утилизации вооружения, военной и специальной техники;

- мобилизационной подготовки государства;

- развития оборонно-промышленного комплекса, науки и технологий в интересах обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства;

- осуществления экспортно-импортных поставок продукции военного и двойного назначения.

Как мы видим, авиационная деятельность здесь в явном виде не упомянута. Это значит, что вопрос координации АД не является приоритетом ее функционирования. Это штатный, рядовой вопрос в работе ВПК. Он никак не выделен и не конкретизирован. В Положении о ВПК не предусматривается также координация работ по транспорту, в том числе авиационному, который является важным средством обеспечения целостности и национальной безопасности страны. В частности, в составе ВПК отсутствуют Минтранс России и его представители.

Таким образом, как показывает анализ, ВПК при Правительстве Российской Федерации пока не является координирующим органом для АД в Российской Федерации.

Эту ситуацию можно изменить, внеся соответствующие изменения и уточнения в Положение о Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, выделив в качестве одного из приоритетных направлений координацию АД и введя в состав членов ВПК представителей Минтранса России и авиакомпаний. Но этого будет все равно недостаточно. К тому же подобные новации "размоют" сегодняшнюю компетенцию ВПК по координации деятельности оборонно-промышленного комплекса России в целом.

Обратимся к опыту организации межведомственного взаимодействия в других отраслях. Например, в морской деятельности.

Морская коллегия при Правительстве Российской Федерации создана Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2001 г. N 662. Этим же Постановлением утверждены Положение о Морской коллегии (далее - Положение) и ее состав.

В соответствии с п. 1 Положения "Морская коллегия при Правительстве Российской Федерации (далее - Морская коллегия) является постоянно действующим координационным органом, обеспечивающим согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций в области морской деятельности, а также в области изучения и освоения Мирового океана, Арктики и Антарктики".

Основными задачами Морской коллегии являются:

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций;

- уточнение целей и задач национальной морской политики, а также программ развития морской деятельности Российской Федерации исходя из других направлений общегосударственной политики и соответствующих международных программ.

Морская коллегия в целях решения возложенных на нее задач:

- определяет приоритетные направления морской деятельности Российской Федерации;

- координирует и согласовывает действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Российской академии наук и заинтересованных организаций по вопросам деятельности в Мировом океане, изучения и освоения Арктики и Антарктики;

- рассматривает предложения и готовит рекомендации;

- согласовывает действия федеральных органов исполнительной власти по реализации решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области совершенствования морской деятельности Российской Федерации, изучения, освоения и использования Мирового океана, Арктики и Антарктики, обеспечения морских операций и работ информацией о состоянии морской природной среды и ее загрязнении;

- организует разработку проектов (в том числе на принципах государственно-частного партнерства) и анализ морской деятельности с учетом геополитических, военно-технических и экономических факторов укрепления и наращивания морского потенциала Российской Федерации, рационального использования сил и средств в процессе изучения и освоения Мирового океана, Арктики и Антарктики.

Морская коллегия имеет право:

- заслушивать на своих заседаниях руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по вопросам, относящимся к компетенции Морской коллегии;

- запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций информацию по вопросам, относящимся к компетенции Морской коллегии.

Как мы видим, деятельность Морской коллегии целиком и полностью направлена на решение вопросов, связанных с координацией морской деятельности, чего нет в ВПК.

Таким образом, Оперативный координирующий орган государственного регулирования авиационной деятельности целесообразно строить по образу Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, а не пытаться модернизировать Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации, структуру и задачи которой нужно оставить в неизменном виде для решения уже возложенных на нее государственных задач.

Следует также заметить, что согласно п. 2 Положения "целью деятельности Морской коллегии является обеспечение решения задач по реализации Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года...". Этот тезис наводит на размышления о возможности (или о необходимости) разработки соответствующей воздушной (или авиационной, или в области авиационной деятельности) доктрины, для решения задач которой и должна создаваться Коллегия по авиационной деятельности при Правительстве Российской Федерации.

В авиационной деятельности нет своей действующей доктрины. Не было попыток, и разработать оную. В АД есть Стратегия развития авиационной промышленности, не затрагивающая вопросы воздушного транспорта, и ряд ФЦП. Но концептуально доктрина тождественна стратегии. Поэтому можно рекомендовать разработать новую стратегию авиационной деятельности в целом. Тогда формализм, перенимаемый из Положения о Морской коллегии, будет соблюден. Целью деятельности Коллегии по авиационной деятельности при Правительстве Российской Федерации в этом случае будет, например, "обеспечение решения задач по реализации Стратегии авиационной деятельности Российской Федерации на период до 2030 года...".

Название документа