Государственно-частное партнерство в сфере малоэтажного жилищного строительства

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРЕ МАЛОЭТАЖНОГО ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА <*>

А. В. ЧЕРНОВ

Чернов А. В., советник государственной гражданской службы РФ 3 класса.

В условиях финансового кризиса особую актуальность приобретает задача по привлечению в сферу малоэтажного домостроения частного капитала. В статье рассматриваются различные формы государственно-частного партнерства, распространенные в Российской Федерации, а также предлагаются специальные модели государственно-частного партнерства, учитывающие особенности деятельности, связанной со строительством малоэтажного жилья.

Ключевые слова: малоэтажное жилищное строительство, государственно-частное партнерство, специализированная управляющая компания, органы местного самоуправления, строительная компания, частные инвесторы, паевой инвестиционный фонд, инвестиционные проекты.

In conditions of financial crisis the task of attraction of private capital into the sphere of low-rise housing construction acquires a special topicality. The article considers various forms of state-private partnership spread in the Russian Federation and also proposes special models of state-private partnership taking into consideration the peculiarities of activity related to construction of low-rise housing construction.

Key words: low-rise housing construction, state-private partnership, specialized management company, agencies of local self-government, construction company, private investors, mutual fund, investment projects.

На протяжении XX в. в городских поселениях вопрос обеспечения граждан жильем решался в основном за счет технологий многоэтажного домостроения. Однако на сегодняшний день, как показывает практика, увеличение объемов жилищного строительства только за счет многоэтажной застройки в городах жилищную проблему в Российской Федерации решить не может. Концепция многоэтажного домостроения затрудняет решение этой проблемы вследствие дороговизны строительства многоэтажных домов, ограниченного числа земельных участков в городах, оборудованных инженерной инфраструктурой, устаревших технологий строительства, дефицита строительных материалов, несовершенства транспортной инфраструктуры, нехватки энергетических мощностей. Указанные обстоятельства неизменно приводят к недостаточным объемам многоэтажного строительства и увеличению стоимости жилья, что в конечном итоге становится препятствием на пути реализации задачи по обеспечению населения доступным и комфортным жильем. Длительное время малоэтажное жилье в России рассматривалось в основном как альтернатива городскому жилью для состоятельных граждан либо как место проведения выходного или отпускного времени. Однако в последнее время такая ситуация постепенно начинает меняться, и уже наметилась тенденция строительства малоэтажных домов для граждан со средним уровнем доходов. Так, объем рынка малоэтажного строительства с 2006 г. вырос вдвое. Объем введенных площадей на сегодняшний день составляет 7,25 млн. кв. м. По данным аналитического центра "Индикаторы рынка недвижимости", в 2006 г. в стадии активного строительства находилось 160 поселков, в 2007 г. - 195 поселков, а во II квартале 2008 г. - 263 поселка. На конец II квартала 2008 г. среднестатистический коттеджный поселок в Московской области представлял собой населенный пункт площадью 19 га, состоящий из 88 домов с участками в 21 сотку. Дома имеют среднюю площадь 349 кв. м. При этом растет количество проектов с количеством домовладений свыше 100 <1>. -------------------------------- <1> URL: www. lowbuild. ru.

Во многих районах России, за исключением мегаполисов, массовое строительство малоэтажных домов по проектам, отвечающим потребностям современного образа жизни, может стать эффективным средством решения жилищной проблемы населения, в связи с чем на современном этапе концепция развития малоэтажного строительства в Российской Федерации постепенно набирает все большие обороты. В условиях финансового кризиса в силу капиталоемкости и долгосрочности жилищных проектов возникшие бюджетные ограничения привели к пересмотру возможностей федерального бюджета, региональных и муниципальных бюджетов по созданию запланированных объектов малоэтажного жилищного строительства. Таким образом, в настоящее время особую актуальность приобретает задача по привлечению в сферу малоэтажного домостроения частного капитала. Привлечение частных инвесторов к созданию объектов малоэтажного жилищного строительства позволит существенно повысить эффективность их строительства и последующей эксплуатации. Зарубежный опыт убедительно доказывает, что участие частного сектора в инфраструктурных проектах приводит к сокращению времени строительства, минимизации совокупных издержек на строительство и эксплуатацию, а также к повышению степени удовлетворенности потребителей услуг. Помимо этого, преимуществом привлечения частных инвестиций является сокращение расходов со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, что особенно важно в условиях увеличения нагрузки на бюджеты всех уровней, вызванного мировым финансовым кризисом. Существование потребностей в ускорении ввода объектов малоэтажного жилищного строительства в эксплуатацию и одновременном снижении бюджетных расходов обусловливает необходимость разработки предложений по привлечению частных инвестиций для их создания в рамках государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство, по существу, представляет собой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации крупных инвестиционных экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления. Государственно-частное партнерство может быть представлено в самых различных формах. В первую очередь в качестве примера государственно-частного партнерства выступают разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике российских органов государственной власти. Другой формой государственно-частного партнерства следует назвать арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования и др. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату. Еще одной формой государственно-частного партнерства являются соглашения о разделе продукции, предусмотренные Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" <2>. Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору "на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск". Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 18.

Широко распространенной в Российской Федерации формой государственно-частного партнерства являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они вправе принимать без вмешательства государства или учета его мнения. При осуществлении крупных, капиталоемких проектов может использоваться такая форма государственно-частного партнерства, как концессионные соглашения, регулируемые Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <3>. Целью указанных соглашений является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях указанных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. По своему экономическому содержанию концессия отражает отношения между государством и частным капиталом по поводу управления государственной и муниципальной собственностью на основе частной инициативы в рамках договорных отношений, а также форму деятельности, основанную на временном использовании государственной собственности частным субъектом. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

Названные формы государственно-частного партнерства, безусловно, нельзя считать исчерпывающими. Выбор конкретной формы государственно-частного партнерства зависит от экономической эффективности реализации проекта. В частности, для строительства объектов малоэтажного жилья предлагается специальная модель государственно-частного партнерства, учитывающая особенности этой деятельности, наиболее полно обеспечивающая для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в соответствующий строительный проект и позволяющая реализовать основную цель проекта, а именно развить стратегически важную для государства сферу малоэтажного строительства.

Схема 1

Органы местного самоуправления

Частные инвесторы

Вклад в / \ уставный Выплата капитал дивидендов \ / \ / Предоставление кредитов Выбор по < итогам конкурса > Специализированная Коммерческие управляющая Кредитное соглашение банки > компания > / \ / \ Выплата кредитов

Договор купли-продажи Договор на разработку проектной Оплата документации и услуг Оплата покупки строительство Муниципальное образование \ / \ / Договор купли-продажи

Строительная компания Оплата покупки

Право собственности Покупатели

Право собственности \ / муниципального образования Объект ГЧП < Право собственности после покупки после покупки / \

Общая концепция данной модели предусматривает создание специализированной управляющей компании, ответственной за строительство малоэтажного жилья, приобретающей право собственности на него и реализующей жилье после завершения строительства частным лицам, коммерческим организациям, органам местного самоуправления. Первый этап реализации предлагаемой модели предусматривает, что специализированная управляющая компания, участвующая в проекте, отбирается органами местного самоуправления по итогам конкурса исходя из требований, предъявляемых к объектам малоэтажного жилищного строительства, выставленных на конкурс. При этом уставный капитал специализированной управляющей компании формируется за счет вкладов частных инвесторов. На втором этапе реализации модели специализированная управляющая компания для осуществления своей деятельности привлекает кредитные ресурсы, источником которых может быть в том числе банк развития - государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" (Внешэкономбанк), Инвестиционный фонд Российской Федерации, а также коммерческие банки. В процессе осуществления проекта специализированная управляющая компания несет ответственность перед кредиторами по выплате процентов и основной суммы долга. Что касается залога по кредитным договорам, то в его качестве могут использоваться акции, имущество, права по договорам специализированной управляющей компании. На последующем этапе реализации модели для непосредственного исполнения своих обязательств специализированная управляющая компания заключает договор со строительной компанией, предусматривающий разработку проектной документации на объект и его строительство. Следует отметить, что частные инвесторы специализированной управляющей компании могут быть владельцами данной строительной компании. При этом в роли строительной компании может выступать один или несколько частных инвесторов проекта (в последнем случае функции строительной компании распределяются между участниками) либо независимая привлеченная компания. Строительная компания также может быть специально создана частными инвесторами исключительно под данный проект. Соответствующие расходы специализированной управляющей компанией оплачиваются за счет собственных средств и привлеченных кредитных ресурсов. Коммерческие банки могут предоставлять кредитные ресурсы специализированной управляющей компании под залог ее акций, имущества (в том числе находящейся в собственности специализированной проектной компании жилой недвижимости), а также прав по договорам специализированной управляющей компании. Размер и условия предоставления кредитов определяются двусторонними договоренностями между частными инвесторами и соответствующими банками. Эти договоренности могут быть достигнуты как предварительно (до начала конкурса на право участия в проекте), так и в процессе реализации проекта. За счет средств местного бюджета специализированной управляющей компании могут частично компенсироваться процентные платежи по кредитам, предоставленным коммерческими банками. Итогом реализации предложенной модели является покупка объектов малоэтажного жилищного строительства частными лицами или организациями, заключающими со специализированной управляющей компанией договор купли-продажи. Органы местного самоуправления также могут выкупить часть объектов малоэтажного жилищного строительства у специализированной управляющей компании и впоследствии реализовать их собственными силами либо распределить по социальным схемам. Среди основных преимуществ этой модели следует назвать то, что частные инвесторы обладают правом собственности на возводимые объекты малоэтажного строительства. Такая ситуация позволяет использовать данные объекты в качестве залога по кредитам, результатом чего может явиться снижение стоимости заемного финансирования. Предложенная модель также имеет и слабые стороны, среди которых возложение риска несоответствия между реальными и прогнозными объемами спроса на малоэтажное жилье на инвесторов, которые не всегда в состоянии этим риском управлять. Однако в качестве механизма снижения указанного риска могут быть использованы схемы, связанные с выкупом значительной части квартир муниципальным образованием. В целом необходимо отметить, что описанная выше модель государственно-частного партнерства для строительства объектов малоэтажного жилья может быть реализована как на муниципальном уровне, так и на региональном и федеральном уровнях. В настоящее время с использованием представленной модели успешно реализуются восемь проектов комплексного освоения территорий в рамках Постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2007 г. N 265 "Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства" <4>. Комплексное освоение территорий предполагает помимо строительства, в том числе малоэтажных домов, также строительство объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры за счет средств различных источников финансирования. -------------------------------- <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 20. Ст. 2429.

В качестве альтернативной модели государственно-частного партнерства для строительства объектов малоэтажного жилья также следует рассмотреть иную модель, направленную на создание эффективного механизма привлечения денежных средств в инвестиционные проекты, связанные со строительством малоэтажного жилья.

Схема 2

Этапы реализации инвестиционных проектов

Пенсионные фонды, III этап иностранные I этап II этап инвесторы, Длинные, рынок ценных дешевые бумаг деньги ЗПИФ > Продажа (переуступка) > Маркетинг, Проектное прав МО Аудит > Структурирование > переговоры > финансирование до 30 - 35% Итог: Создание объектов жилищного строительства как инвестиционно-привлекательного направления Формирование инвестиционной привлекательности проектов Строительство жилья и объектов инфраструктуры всех видов Реализация социальных программ МО

Данная модель государственно-частного партнерства принципиально отличается от предложенной выше модели, поскольку предусматривает учреждение муниципальным образованием за счет собственных денежных средств и иного имущества закрытого паевого инвестиционного фонда, основной целью деятельности которого является финансирование прошедших конкурсный отбор проектов, связанных со строительством малоэтажного жилья и комплексным освоением территорий. Деятельность закрытого паевого инвестиционного фонда регулируется Федеральным законом от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" <5>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4562.

По общему правилу инвестиционный фонд представляет собой находящийся в общей долевой собственности физических и юридических лиц имущественный комплекс, пользование и распоряжение которым осуществляются управляющей компанией исключительно в интересах учредителей доверительного управления. Паевым инвестиционным фондом является обособленный имущественный комплекс, состоящий из имущества, переданного в доверительное управление управляющей компании учредителем (учредителями) доверительного управления с условием объединения этого имущества с имуществом иных учредителей доверительного управления, и из имущества, полученного в процессе такого управления, доля в праве собственности на которое удостоверяется ценной бумагой, выдаваемой управляющей компанией. Имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, является общим имуществом владельцев инвестиционных паев и принадлежит им на праве общей долевой собственности. Особенностью закрытого паевого инвестиционного фонда является отсутствие у владельца инвестиционных паев права требовать от управляющей компании прекращения договора доверительного управления паевым инвестиционным фондом до истечения срока его действия иначе, как в случаях, предусмотренных законом. Управляющая компания осуществляет доверительное управление паевым инвестиционным фондом путем совершения любых юридических и фактических действий в отношении составляющего его имущества, а также осуществляет все права, удостоверенные ценными бумагами, составляющими паевой инвестиционный фонд, включая право голоса по голосующим ценным бумагам. Таким образом, полномочия, связанные с заключением договора со строительной компанией, предусматривающего разработку проектной документации на объект и его строительство, относятся к компетенции управляющей компании. По существу, закрытый паевой инвестиционный фонд является основным инструментом в начале реализации модели, задача которого - финансирование соответствующего проекта до уровня инвестиционной привлекательности и создание условий для привлечения сторонних инвесторов (коммерческих организаций, негосударственных пенсионных фондов, иностранных инвесторов и др.), а также средств с рынка ценных бумаг. В итоге реализации проекта возводимое жилье находится в общей долевой собственности владельцев инвестиционных паев - муниципального образования и прочих инвесторов. Орган местного самоуправления может уменьшить либо продать полностью принадлежащие ему паи. Преимуществом описанной модели государственно-частного партнерства является создание путем объединения средств нескольких инвесторов финансово самостоятельного механизма, наращивающего в процессе деятельности свои активы, позволяющего осуществлять инвестиции в крупные и высокодоходные проекты. В качестве, безусловно, положительной стороны этой модели следует назвать возможность пайщиков (в том числе органов местного самоуправления) контролировать действия управляющей компании и влиять на стратегические вопросы функционирования закрытого паевого инвестиционного фонда посредством голосования на общем собрании владельцев паев, а также подробное законодательное регулирование деятельности инвестиционных фондов и управляющих компаний, обеспечивающее максимальную открытость и прозрачность функционирования названных институтов, что, в свою очередь, обеспечивает надежную защиту интересов инвесторов. Также следует отметить, что законодательством установлены гарантии защищенности интересов инвесторов, приобретающих паи закрытого паевого инвестиционного фонда, от внешних взыскателей. Так, в случае сложного финансового положения управляющей компании раздел имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд, и выдел из него доли в натуре не допускаются.

Название документа