Использование специальных технических устройств при проведении государственного контроля за соблюдением установленного режима труда и отдыха водителей автотранспортных средств (нормативно-правовая основа)

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ ТЕХНИЧЕСКИХ УСТРОЙСТВ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ УСТАНОВЛЕННОГО РЕЖИМА ТРУДА И ОТДЫХА ВОДИТЕЛЕЙ АВТОТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ (НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА) <*>

А. Ю. ЯКИМОВ

Якимов А. Ю., директор по правовым вопросам Российского союза автостраховщиков, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению вопросов формирования нормативно-правовой основы проведения государственного контроля за соблюдением установленного режима труда и отдыха водителей автотранспортных средств на основе использования специальных технических устройств. По итогам рассмотрения формулируются выводы о наличии определенных недостатков правового регулирования указанной деятельности и предложения, направленные на устранение этих недостатков.

Ключевые слова: государственный контроль за соблюдением режима труда и отдыха, тахографы, аппаратура спутниковой навигации.

The article deals with consideration of issues of formation of normative-law grounds for state control of regime of labor and leisure of drivers of auto-transport means on the basis of use of special technical appliances. On the basis of results of consideration the author makes conclusions with regard to the certain drawbacks of legal regulation of the said activity and proposals aimed at elimination of the said drawbacks.

Key words: state control of regime of labor and leisure, tachographs, apparatus of satellite positioning.

В одном из предыдущих номеров журнала "Административное право и процесс" была опубликована статья автора настоящей работы, в которой были рассмотрены вопросы установления режима труда и отдыха водителей автотранспортных средств и осуществления контроля за его соблюдением <1>. -------------------------------- <1> Подр. см.: Якимов А. Ю. Соблюдение режима труда и отдыха водителей автотранспортных средств как важный фактор обеспечения безопасности дорожного движения (нормативно-правовая основа) // Административное право и процесс. 2010. N 1. С. 5 - 10.

В частности, была проанализирована нормативно-правовая основа деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (далее - Госавтоинспекция) и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор) по проведению государственного контроля за соблюдением водителями установленного режима труда и отдыха. К числу важных условий обеспечения эффективного государственного контроля в указанной области относится использование специальных технических устройств, позволяющих достоверно и оперативно выявлять и документировать соответствующие нарушения. Рассмотрим нормативно-правовую основу использования указанных устройств, к которым следует отнести тахографы (бортовые регистраторы) и аппаратуру спутниковой навигации.

1. Тахографы

Прежде всего, следует остановиться на вопросе о том, что представляет собой тахограф. Директор-руководитель НЦ ОАО "НИИАТ" А. Петрова, высказав мнение о том, что "в нормативных правовых актах Российской Федерации данное понятие не определено", полагает возможным заявить следующее: "...никто не знает, что это такое" <2>. -------------------------------- <2> Цифровой тахограф: допустимые потери // Автоперевозки. 2009. N 12. С. 18.

Думается, что данная точка зрения является далеко не бесспорной. Для аргументации своей позиции рассмотрим вначале содержание ст. 8 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" (с изменениями и дополнениями). В упомянутой статье Федерального закона речь идет об использовании "контрольных устройств (тахографов) регистрации режима труда и отдыха водителей транспортных средств", принадлежащих в том числе "перевозчикам государств - участников Европейского соглашения о работе экипажей транспортных средств, осуществляющих международные автомобильные перевозки". Поэтому далее обратимся к тексту указанного Соглашения, именуемого следующим образом "Европейское соглашение, касающееся работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки" (ЕСТР) (Женева, 1 июля 1970 г.) (далее - ЕСТР). Приложение к ЕСТР носит название "Контрольное устройство", под которым понимается "оборудование, предназначенное для установки на дорожных транспортных средствах в целях показания или регистрации в автоматическом или полуавтоматическом режиме данных о движении этих транспортных средств или об определенных периодах работы их водителей". В главе II данного приложения содержится описание общих характеристик и функций контрольного устройства, а в главе III - совокупность достаточно конкретных требований к его конструкции. При этом в тексте имеется несколько сносок, уточняющих, что определенные пиктограммы представляют собой "обозначения, используемые в цифровом тахографе". При этом следует учесть, что Российская Федерация является одной из Договаривающихся сторон ЕСТР, а согласно ч. 4 п. 15 Конституции РФ международные договоры представляют собой составную часть ее правовой системы. Необходимо коснуться и подзаконных актов. В п. 1 Постановления Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 922 "О повышении безопасности междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом" говорится об оснащении транспортных средств "тахографами - контрольными устройствами для непрерывной регистрации пройденного пути и скорости движения, времени работы и отдыха водителя". На наш взгляд, с учетом изложенного правомерно сделать вывод о том, что приведенное ранее высказывание А. Петровой нельзя признать корректным как с точки зрения содержания (автор полагает, что до настоящего времени отсутствует общепринятое толкование термина "тахограф"), так и с точки зрения формы (по мнению автора, соответствующее понятие не определено в нормативных правовых актах России). Приступим к анализу нормативно-правовой основы использования тахографов применительно к различным видам перевозок. При этом важно иметь в виду, что перевозки традиционно разделяются на международные, междугородные и иные (городские и пригородные) (п. 1.2.3 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса России <3>). -------------------------------- <3> Утв. Приказом Минтранса России от 8 янв. 1997 г. N 2 (с изм. и доп.).

Использование тахографов на транспортных средствах, осуществляющих международные автомобильные перевозки, имеет наиболее полную правовую основу, которая тем не менее не лишена целого ряда недостатков, затрудняющих эффективное проведение соответствующего контроля компетентными органами. Согласно ст. 8 упомянутого ранее Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ на территории РФ должны выполняться требования об установке на транспортных средствах и использовании контрольных устройств (тахографов) регистрации режима труда и отдыха водителей транспортных средств, принадлежащих: - российским перевозчикам при осуществлении международных автомобильных перевозок; - иностранным перевозчикам: 1) перевозчикам государств - участников Европейского соглашения о работе экипажей транспортных средств, осуществляющих международные автомобильные перевозки; 2) перевозчикам государств, с которыми имеются международные договоры, предусматривающие соблюдение упомянутых требований. В соответствии со ст. 2 ЕСТР его действие не распространяется на транспортные средства: 1) которые используются для перевозки грузов и их разрешенный максимальный вес, включая вес прицепов или полуприцепов, не превышает 3,5 т; 2) которые используются для перевозки пассажиров и в силу своей конструкции и оборудования могут перевозить не более 9 человек, включая водителя. При этом предусмотрен целый ряд других исключений. Так, требования ЕСТР не применяются, например, к следующим транспортным средствам: которые используются на регулярных линиях протяженностью не более 50 км; разрешенная максимальная скорость которых не превышает 30 км/ч; которые используются в чрезвычайных обстоятельствах или в ходе спасательных операций и др. Для определения категорий транспортных средств, на которые распространяется действие ЕСТР, приходится, как говорится, "идти от противного". Таким образом, можно сделать вывод о том, что имеются в виду транспортные средства, используемые для перевозки грузов, разрешенный вес которых превышает 3,5 т, и транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, которые могут перевозить более 9 человек, включая водителя. Однако далее формальная логика не может быть применима. В противном случае следует допустить, что действие ЕСТР одновременно распространяется на все транспортные средства, разрешенная максимальная скорость которых превышает 30 км/ч, и т. п., что приводит к полной неопределенности в установлении соответствующего круга транспортных средств. По нашему мнению, редакция текста ст. 2 ЕСТР не совсем удачна, поскольку исключения, имеющие, по сути, различные основания, перечислены как равнозначные. Полагаем, что два первых исключения носят, если можно так выразиться, "базовый характер", а остальные определенным образом дополняют их. Поэтому представляется, что более логичным было бы сформулировать первые два пункта рассматриваемой статьи иначе, определив категории транспортных средств, которые подпадают под действие ЕСТР. Тогда остальные пункты будут представлять собой определенные исключения из соответствующих предписаний. В то же время ранее упомянутым Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 922 предусмотрено осуществить с 1 января 1998 г. оснащение тахографами вновь изготавливаемых автобусов с числом мест более 20 и грузовых автотранспортных средств с полной массой свыше 15 тонн, предназначенных для международных перевозок. Нетрудно заметить, что содержание указанного Постановления существенно отличается от текста ЕСТР, причем в сторону значительного сужения круга транспортных средств, подлежащих обязательному оснащению тахографами. Что касается непосредственного использования тахографов (включающего установку, конкретные действия водителей и администрации автопредприятий в процессе эксплуатации тахографов и т. д.), то это регламентировано как в ЕСТР, в том числе в приложении "Контрольное устройство", так и в Правилах использования тахографов на автомобильном транспорте в Российской Федерации, утвержденных Приказом Минтранса России <4>. -------------------------------- <4> Утв. Приказом Минтранса России от 7 июля 1998 г. N 86.

Соблюдение требований об использовании тахографов обеспечивается положениями, содержащимися в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В ч. 1 ст. 11.23 КоАП РФ установлена административная ответственность (в виде штрафа в размере до 2,5 тыс. руб.) за управление грузовым автотранспортным средством или автобусом при осуществлении международной автомобильной перевозки без контрольного устройства (тахографа) или с выключенным тахографом, а равно с незаполненными тахограммами (ч. 1). Дела об указанных правонарушениях рассматривают уполномоченные должностные лица органов внутренних дел (милиции) (это - руководители Госавтоинспекции и строевых подразделений дорожно-патрульной службы) (ст. 23.3 КоАП РФ) и органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере транспорта (это - руководящий и инспекторский состав Ространснадзора) (ст. 23.36 КоАП РФ). Протоколы о таких правонарушениях вправе составлять должностные лица данных органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). В этой связи целесообразно коснуться вопроса об организационной (материально-технической) основе осуществления государственного контроля за соблюдением водителями соответствующих транспортных средств вышеупомянутых требований. Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, утвержденным Указом Президента РФ <5>, установлено, что Госавтоинспекция МВД России имеет право использовать в установленном порядке специальные технические средства для дешифровки показаний тахографов (пп. "м" п. 12). -------------------------------- <5> Утв. Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. N 711 (с изм. и доп.).

В свою очередь, согласно пп. "е" п. 9 Положения о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок, утвержденного Постановлением Правительства РФ <6>, при проведении указанного контроля должностные лица Ространснадзора осуществляют проверку контрольных устройств (тахографов) регистрации труда и отдыха водителей, заполнения тахограмм. -------------------------------- <6> Утв. Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1998 г. N 1272 "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок" (с изм. и доп.).

В частности, в п. 3 Инструкции о порядке взаимодействия органов транспортной инспекции, органов пограничного контроля и таможенных органов РФ в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу РФ, утвержденной совместно Минтрансом России, ГТК России и ФПС России <7>, предусмотрено, что органы Ространсинспекции (это прежнее наименование Ространснадзора) уполномочены осуществлять проверку наличия на автотранспортных средствах контрольных устройств, контролирующих режим труда и отдыха водителей (тахографов). -------------------------------- <7> Утв. Министром транспорта РФ 5 марта 1997 г., Председателем ГТК РФ 8 ноября 1997 г. N 01-23/21373, директором ФПС РФ 20 марта 1997 г. (с изм. и доп.).

В целях обеспечения реализации должностными лицами Ространснадзора своих полномочий Приказом Минтранса России утверждены Типовые требования к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации транспортного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации <8>. -------------------------------- <8> Утв. Приказом Минтранса России от 8 сент. 2008 г. N 142.

Приложением к данным Типовым требованиям является Перечень оборудования, технических средств и мебели, необходимых для осуществления транспортного контроля. В данный Перечень (п. 15) включены ручные дешифраторы тахограмм или приборы для контроля режима труда и отдыха водителей (компактный считыватель информации с цифровых тахографов и смарт-карт водителей). При этом важно обратить внимание на то, что в соответствии с поправкой, внесенной в ЕСТР, с 16 июня 2010 г. Россия должна "перейти" с широко распространенных аналоговых тахографов на цифровые тахографы, отвечающие требованиям ЕСТР, т. е. подпадающие под действие его положений транспортные средства, которые впервые вводятся в эксплуатацию, должны оборудоваться исключительно цифровыми тахографами. В данной работе мы не затрагиваем проблемы организации такого перехода (официального утверждения типа и осуществления сертификации тахографов, оснащения ими автотранспортных средств, производства специальных электронных карт, выдаваемых водителям, представителям автопредприятий и надзорных органов, и т. п. <9>), которые заслуживают специального рассмотрения. -------------------------------- <9> См., напр.: Цифровой тахограф: допустимые потери. С. 18.

Что касается российских перевозчиков, осуществляющих международные автомобильные перевозки, то к ним (в отличие от иностранных перевозчиков) могут быть применены дополнительные меры административного принуждения. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ утверждены Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения <10>. -------------------------------- <10> Утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 (с изм. и доп.).

Приложением к указанным Основным положениям является Перечень неисправностей и условий, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств. В п. 7.4 раздела 7 "Прочие элементы конструкции" данного Перечня включено следующее: не работает предусмотренный конструкцией тахограф. В этой связи уместно обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 12.31 КоАП РФ должностным лицам, ответственным за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, за выпуск на линию транспортного средства, имеющего неисправности, с которыми запрещена эксплуатация, назначаются административные наказания (в виде штрафа в размере от 500 до 1000 руб.). Дела о данных правонарушениях рассматривают руководители Госавтоинспекции и строевых подразделений дорожно-патрульной службы, а также государственные инспекторы безопасности дорожного движения (ст. 23.3 КоАП РФ). Протоколы об этих правонарушениях составляют должностные лица органов внутренних дел (милиции) (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Одновременно следует учесть, что в соответствии с п. 21 Правил проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденных Приказом МВД России <11> (далее - Правила), при таком осмотре проводится проверка технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования на соответствие требованиям соответствующих нормативных документов. -------------------------------- <11> Утв. Приказом МВД России от 15 марта 1999 г. N 190 (с изм. и доп.).

В приложении 1 к п. 21 этих Правил содержится Перечень нормативных актов, правил, стандартов и технических норм, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации транспортных средств и предметов их дополнительного оборудования. В п. 19 данного Перечня указаны уже упоминавшиеся ранее Правила использования тахографов на автомобильном транспорте в Российской Федерации. Необходимо также иметь в виду, что в диагностической карте транспортного средства (приложение 2 к п. 25 Правил) предусмотрено наличие соответствующей информации о тахографе (позиция 706). В связи с изложенным целесообразно снова обратиться к положениям КоАП РФ. В ч. 2 ст. 12.1 КоАП РФ установлена административная ответственность (в виде штрафа в размере 200 руб.) за управление транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра. Дела об указанных правонарушениях в соответствии с уже упоминавшейся ст. 23.3 КоАП РФ рассматривают как все сотрудники Госавтоинспекции МВД России, имеющие специальное звание, так и участковые (старшие участковые) уполномоченные милиции, а протоколы составляют должностные лица органов внутренних дел (милиции) (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Более того, в случае совершения нарушения, предусмотренного в ч. 2 ст. 12.1 КоАП РФ, запрещается эксплуатация транспортного средства, причем в этом случае государственные регистрационные знаки подлежат снятию до устранения причин запрещения эксплуатации (ч. 2 ст. 27.13 КоАП РФ). В свою очередь, в соответствии с ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ управление транспортным средством без государственных регистрационных знаков влечет наложение штрафа в размере 5 тыс. руб. (это - максимальный размер штрафа, установленного в отношении граждан в соответствии с ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ) или лишение права управления транспортными средствами на срок от 1 до 3 месяцев. К должностным лицам, правомочным рассматривать дела о данных нарушениях, тоже относятся как все сотрудники Госавтоинспекции, имеющие специальное звание, так и участковые (старшие участковые) уполномоченные милиции (ст. 23.3 КоАП РФ), что вызывает определенное недоумение с учетом достаточно суровых санкций. Помимо этих должностных лиц дела о правонарушениях, предусмотренных в ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ, рассматривают также судьи. Имеются в виду случаи, когда орган или должностное лицо, к которым поступило дело, передает его на рассмотрение судье (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ), поскольку согласно ст. 3.8 КоАП лишение права управления транспортными средствами назначается исключительно судьей. Что касается протоколов об этих правонарушениях, то они составляются должностными лицами органов внутренних дел (милиции) (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Не следует забывать и о том, что в соответствии с ч. 1 ст. 12.31 КоАП РФ выпуск на линию транспортного средства, не прошедшего государственного технического осмотра, влечет наложение административного штрафа (в размере 500 руб.) на должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств. Такие дела уполномочены рассматривать руководители Госавтоинспекции и строевых подразделений дорожно-патрульной службы, а также государственные инспекторы безопасности дорожного движения (ст. 23.3 КоАП РФ). Протоколы об этих правонарушениях составляют должностные лица органов внутренних дел (милиции) (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). На основании изложенного можно сделать некоторые выводы следующего характера: 1) нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие использование тахографов при осуществлении международных автомобильных перевозок, не в полной мере корреспондируют с положениями ЕСТР (базовому международному соглашению в этой области); 2) круг автотранспортных средств, оснащение которых является обязательным, очерчен слишком узко; 3) отсутствует специальная норма об административной ответственности вышеуказанных должностных лиц автопредприятий (имеются в виду российские перевозчики) за невыполнение требования об установке тахографов на соответствующих транспортных средствах. Использование тахографов на транспортных средствах, осуществляющих междугородные автомобильные перевозки, регламентировано менее детально. На законодательном уровне отсутствуют требования об использовании тахографов на указанных транспортных средствах. Нет и специальной нормы, устанавливающей административную ответственность водителей за нарушение ими правил использования тахографов (по аналогии с содержанием ст. 11.23 КоАП РФ). Уже упоминавшимся Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. N 922 предусмотрено осуществить с 1 января 1998 г. оснащение тахографами вновь изготавливаемых автобусов с числом мест более 20 и грузовых автотранспортных средств с полной массой свыше 15 т, предназначенных для междугородных перевозок (п. 1). Необходимо обратить внимание на два положения, имеющих важное значение. Во-первых, речь идет лишь об автобусах вместимостью более 20 мест и грузовых автотранспортных средствах с полной массой свыше 15 т. Во-вторых, ничего не говорится об оснащении автотранспортных средств, изготовленных до 1998 г. При этом следует иметь в виду, что данное Постановление, как справедливо отметила А. Петрова, "так и не заработало", поскольку оно "изначально было ориентировано на неопределенный круг транспортных средств: где будет использоваться новое транспортное средство, на городских или на междугородных перевозках - не известно, поэтому производители имели возможность не ставить тахографы" <12>. -------------------------------- <12> Цифровой тахограф: допустимые потери. С. 18.

Признавая определенную правоту этого высказывания, нельзя не отметить следующее обстоятельство. В п. 10.3 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства РФ <13> (далее - ПДД), установлен специальный скоростной режим движения вне населенных пунктов междугородных (а также маломестных) автобусов. Следовательно, можно говорить о наличии такой категории транспортных средств. -------------------------------- <13> Утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 (с изм. и доп.).

Отмеченные выше обстоятельства негативно влияют на уровень аварийности при осуществлении междугородных пассажирских перевозок, причем нужно учесть, что вне населенных пунктов междугородным автобусам разрешается движение со скоростью, которая в 1,5 раза превышает разрешенную скорость движения в населенных пунктах (п. 10.2 и 10.3 ПДД). В то же время не следует забывать об имеющихся мерах административного принуждения, необходимых для проведения государственного контроля за соблюдением режима труда и отдыха водителями транспортных средств, осуществляющих междугородные перевозки. Ранее было обращено внимание на то, что в Перечне неисправностей и условий, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств, имеется п. 7.4, включающий следующее положение: не работает предусмотренный конструкцией тахограф. При этом важно помнить, что в ч. 1 ст. 12.5 КоАП РФ установлена ответственность (в виде предупреждения или штрафа в размере 100 руб.) за управление транспортным средством при наличии неисправностей и условий, при которых эксплуатация транспортного средства запрещена (за исключением неисправностей и условий, указанных в ч. 2 - 6 этой статьи). Дела об указанных правонарушениях рассматривают должностные лица органов внутренних дел (милиции) (это - сотрудники Госавтоинспекции МВД России, имеющие специальное звание) (ст. 23.3 КоАП РФ), а протоколы составляют должностные лица этих органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Поскольку, как уже говорилось, в отношении использования тахографов при осуществлении междугородных перевозок отсутствует специальная норма об административной ответственности (по аналогии со ст. 11.23 КоАП РФ), то фактически это ведет к уменьшению предусмотренного максимального размера штрафной санкции за подобные правонарушения (с 2,5 тыс. руб. до 100 руб.). Кроме того, выше было отмечено, что наличие неработающего тахографа препятствует прохождению государственного технического осмотра. Управление транспортным средством, не прошедшим данного осмотра, влечет ответственность по ч. 2 ст. 12.1 КоАП РФ, а также запрещение эксплуатации транспортного средства со снятием государственных регистрационных знаков в соответствии с ч. 2 ст. 27.13 КоАП РФ. При этом за управление транспортным средством без указанных знаков предусматривается административное наказание согласно ч. 2 ст. 12.2 КоАП РФ. Что касается должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, то за выпуск на линию транспортного средства, имеющего неработающий тахограф или не прошедшего государственного технического осмотра, они наказываются соответственно по ч. 2 или ч. 1 ст. 12.31 КоАП РФ (об этом шла речь применительно к осуществлению международных автомобильных перевозок российскими перевозчиками). С учетом изложенного представляется правомерным сделать следующие малоутешительные выводы о состоянии правового регулирования в рассматриваемой сфере деятельности: 1) не установлены правовые нормы, прямо предусматривающие обязательное использование тахографов при управлении автотранспортными средствами, осуществляющими междугородные перевозки; 2) круг транспортных средств, подлежащих оснащению тахографами, определен недостаточно четко; 3) отсутствует специальная норма об административной ответственности водителей за управление транспортными средствами без тахографов, а равно соответствующих должностных лиц автопредприятий, не выполнивших требование об установке тахографов на этих транспортных средствах. Использование тахографов на автотранспортных средствах, осуществляющих перевозки иных видов, вообще не предусмотрено. Это не может не вызвать недоумение с учетом того, что существуют, например, специальные правила перевозки опасных грузов, а также крупногабаритных и тяжеловесных грузов. Об актуальности рассматриваемых в настоящей статье вопросов свидетельствует дорожно-транспортная ситуация, сложившаяся в весенне-летний период прошлого года. Имеется в виду большое число дорожно-транспортных происшествий с участием автобусов и грузовых транспортных средств, в результате которых многие люди погибли и получили травмы. Это не осталось без внимания федеральных органов государственной власти. Так, Генеральная прокуратура РФ выступила с заявлением о том, что "значительное количество подобных инцидентов связано с управлением транспортными средствами водителями в состоянии повышенного утомления, зачастую обусловленного несоблюдением ими режима труда и отдыха", и поручила провести проверки соблюдения законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения. Одновременно Генпрокуратурой РФ были высказаны предложения (впоследствии поддержанные Минтрансом России), которые касались установления обязательного требования об оснащении тахографами более широкого круга грузовых автомобилей и автобусов, осуществляющих перевозки различных видов, а также внесения изменений в КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность за правонарушения, связанные с несоблюдением режима труда и отдыха водителей <14>. -------------------------------- <14> См.: Генпрокуратура РФ после недавних ДТП поручила провести проверки законодательства о безопасности дорожного движения // ПРАЙМ-ТАСС. 27 июля 2009 г.

В июле 2009 г. состоялось заседание правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, по результатам которого МВД России, Минтрансу России и Минпромторгу России было поручено подготовить и внести в Правительство РФ проект федерального закона, предусматривающий обязательное оборудование тахографами всех транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров, и грузовых транспортных средств, используемых в коммерческих целях. В конце августа того же года по итогам состоявшегося совещания по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения Президент Российской Федерации Д. А. Медведев утвердил перечень поручений. В соответствии с указанным перечнем Правительству РФ, в частности, поручено: 1) принять необходимые решения, обеспечивающие введение обязательного требования об оборудовании транспортных средств, осуществляющих пассажирские и грузовые перевозки, техническими средствами контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха; 2) представить предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие порядок лицензирования деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, имея в виду усиление контроля за соблюдением лицензионных требований, прежде всего о наличии в транспортных средствах технических средств контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха; 3) представить предложения по усилению мер ответственности должностных лиц автотранспортных и иных организаций, использующих транспортные средства для перевозки пассажиров и грузов, а также индивидуальных предпринимателей за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения. В связи с изложенным целесообразно обратить внимание на два момента. Первый - в настоящей работе мы не останавливаемся на вопросах, касающихся нормативно-правовой основы деятельности Ространснадзора по лицензированию перевозок пассажиров автомобильным транспортом (включающей применение мер административного принуждения), поскольку они были освещены в предыдущей статье, о которой говорилось ранее <15>. -------------------------------- <15> См.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 6 - 7, 9 - 10.

Второй - в поручениях Президента РФ речь идет об оснащении транспортных средств "техническими средствами контроля" (а не конкретно - тахографами). Это имеет весьма важное значение, поскольку, как было отмечено выше, тахографами не исчерпывается перечень технических устройств, обеспечивающих контроль за соблюдением водителями установленного режима труда и отдыха.

2. Аппаратура спутниковой навигации

В настоящее время правовую основу использования аппаратуры спутниковой навигации на транспортных средствах, осуществляющих автомобильные перевозки, составляет Постановление Правительства РФ от 25 августа 2008 г. N 641 "Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS". Следует признать, что этот нормативный правовой акт носит организационный характер. Согласно п. 1 данного Постановления Правительства РФ в целях повышения эффективности управления движением транспорта и уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов оснащению аппаратурой спутниковой навигации подлежат автомобильные транспортные средства, используемые для осуществления указанных перевозок. Виды этих транспортных средств определяются федеральными органами исполнительной власти в соответствующей сфере деятельности (п. 2), которым предписано обеспечить с 2010 г. проведение работ по поэтапному оснащению транспортных средств аппаратурой спутниковой навигации (п. 5). Полномочия федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой области определены Положением о полномочиях федеральных органов исполнительной власти по поддержанию, развитию и использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах обеспечения обороны и безопасности государства, социально-экономического развития РФ и расширения международного сотрудничества, а также в научных целях, утвержденным Постановлением Правительства РФ <16>. -------------------------------- <16> Утв. Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2008 г. N 323 (с изм. и доп.).

В соответствии с п. 4 данного Положения выработка (совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти) государственной политики в области использования системы ГЛОНАСС в интересах навигационного обеспечения транспортного комплекса возложена на Минтранс России. Во исполнение упомянутого Постановления Правительства РФ применительно к пассажирским перевозкам распоряжением Минтранса России введены в действие Методические рекомендации по оснащению транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, навигационно-связным оборудованием с использованием спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS <17> (далее - Методические рекомендации). -------------------------------- <17> Введены в действие распоряжением Минтранса России от 16 июля 2009 г. N ЕМ-62-р.

В п. 3 Методических рекомендаций предусмотрено, что на автотранспортных средствах используется бортовой навигационно-связной терминал (далее - БСНТ), выполняющий функции регулярной передачи навигационной и телематической информации по сетям радиосвязи, а также обмена голосовыми и текстовыми сообщениями с диспетчерскими пунктами. БСНТ предназначен для работы в составе автоматизированных навигационных систем диспетчерского управления пассажирскими перевозками с использованием спутниковой навигационной системы ГЛОНАСС/GPS. В разделе III Методических рекомендаций содержится описание функций и состава БСНТ, а также его основных технических характеристик. Анализ этой информации позволяет высказать мнение о том, что функции аппаратуры спутниковой навигации и тахографа в определенной части совпадают. Поэтому, на наш взгляд, имеются основания для того, чтобы сделать вывод о наличии своеобразной "конкуренции" между данными видами технических устройств. В этой связи возникает вопрос о дальнейших перспективах развития цифровых тахографов и аппаратуры спутниковой навигации. С учетом изложенного следует поддержать А. Петрову, которая выражает надежду на решение в ближайшем будущем проблемы "параллельного существования требований об установке, с одной стороны, навигационного оборудования (ГЛОНАСС), с другой стороны, тахографов" <18>. -------------------------------- <18> Цифровой тахограф: допустимые потери. С. 20.

Одновременно директор-руководитель НЦ ОАО "НИИАТ" обращает внимание на то, что в ЕСТР предусматривается возможность использования навигационного оборудования, и говорит о целесообразности использования взамен термина "тахограф" иного термина - "контрольное устройство", понимая под ним специальное техническое устройство, имеющее определенные контрольные функции <19>. -------------------------------- <19> Там же. С. 19.

Наряду с этим, по нашему мнению, вызывает интерес и проработка вопроса о совмещении цифрового тахографа с аппаратурой спутниковой навигации. В качестве примера такой инновации можно привести тахографы, разработанные Калужским заводом телеграфной аппаратуры <20>. -------------------------------- <20> См.: "Черный ящик" для дорог // URL: http://www. vesti. ru/doc. html? id=338810, 30.01.2010.

В настоящее время выдвигается немало полезных инициатив, касающихся использования аппаратуры спутниковой навигации на транспортных средствах. Так, начальник ДГЗИ МВД России В. Савичев заявил, что в Минобрнауки России внесены предложения о том, чтобы "оборудовать автобусы для перевозки школьников техническими средствами с использованием спутниковой навигации ГЛОНАСС/GPS" <21>. -------------------------------- <21> МВД предлагает оборудовать все школьные автобусы системами ГЛОНАСС/GPS // РИА "Новости". 10 ноября 2009 г.

Заместитель руководителя Федерального космического агентства А. Шилов, выступая на круглом столе в Совете Федерации, сообщил о том, что создано 70 образцов устройства ГЛОНАСС специально для транспорта. При этом он подчеркнул, что особенно важным является оснащение подобными устройствами транспортных средств, осуществляющих перевозку опасных грузов <22>. -------------------------------- <22> См.: Внедрение спутникового мониторинга обезопасит перевозки, считают в Совете Федерации // URL: http://www. gpsearch. org/news/1733.php, 05.02.2010.

С учетом тематики настоящей статьи следует особо отметить, что в своем выступлении на том же круглом столе Председатель Комитета по обороне и безопасности СФ ФС РФ В. Озеров обратил внимание на необходимость отражения требования об оснащении транспортных средств аппаратурой спутниковой навигации в разрабатываемых новых правилах перевозки грузов и внесения соответствующих изменений в неоднократно упоминавшийся ранее ФЗ от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ <23>. -------------------------------- <23> См.: Там же.

В заключение следует подчеркнуть, что нормативно-правовая основа использования специальных технических устройств при проведении государственного контроля за соблюдением водителями автотранспортных средств установленного режима труда и отдыха нуждается в кардинальном совершенствовании. Это касается законодательных актов (а также иных нормативных правовых актов), которые: закрепляют круг автотранспортных средств, подлежащих оснащению указанными устройствами; определяют перечень этих устройств применительно к различным категориям транспортных средств и видам перевозок; устанавливают юридические санкции за совершение соответствующих правонарушений водителями и должностными лицами, ответственными за установку и эксплуатацию таких устройств; предусматривают правовой механизм применения мер государственного реагирования. По нашему убеждению, имеются все основания утверждать, что в современных условиях совершенствование правового регулирования государственного контроля в рассматриваемой сфере деятельности является принципиально необходимым условием повышения эффективности данного контроля, играющего важную роль в обеспечении безопасности дорожного движения.

Название документа