О проблемах предоставления государственных средств на государственную поддержку субъектов сельского хозяйства

О ПРОБЛЕМАХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ ПОДДЕРЖКУ СУБЪЕКТОВ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА

В. С. ЕЛИСЕЕВ

Елисеев В. С., доцент кафедры аграрного и экологического права МГЮА им. О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" <1>, равно как и Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 гг., утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 <2>, вопросам государственной поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя уделяет центральное место. -------------------------------- <1> В ред. Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 27; 2008. N 24. Ст. 2796, N 30 (ч. II). Ст. 3616. <2> Собрание законодательства Рос. Федерации. 2007. N 31. Ст. 4080.

Вместе с тем ряд положений указанных нормативных актов и аграрного законодательства в целом препятствуют созданию эффективного механизма государственной поддержки субъектов сельского хозяйства. Здесь следует выделить три проблемы: во-первых, связанную с термином "сельскохозяйственный товаропроизводитель"; во-вторых, вытекающую из недостатков организационно-правового механизма предоставления государственных средств; в-третьих, возникающую по причине созданного механизма софинансирования господдержки. 1. Согласно ст. 3 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются далеко не все субъекты сельского хозяйства (т. е. лица, занимающиеся сельскохозяйственной деятельностью), а только организации и индивидуальные предприниматели, "осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции при условии, что в общем доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей доля от реализации этой продукции составляет не менее чем 70% в течение календарного года", а также "граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, в соответствии с Федеральным законом "О личном подсобном хозяйстве"; "сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие (в том числе кредитные), снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации" и "крестьянские (фермерские) хозяйства в соответствии с Федеральным законом "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Государство, ограничивая несельскохозяйственную деятельность 30%, фактически выключает для субъектов сельского хозяйства экономический механизм возможного решения своих проблем "несельскохозяйственным путем". Например, известно, что в организациях так называемой райпотребкооперации, действующих на основании Закона Российской Федерации от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" <3>, мощнейшим экономическим механизмом выступает "попутная" торговля товарами (посредническая деятельность). То же касается и коммерческих несельскохозяйственных организаций, имеющих подсобные хозяйства, на правах подразделений и т. д.; с другой стороны, под льготы подпадают до 30% несельскохозяйственной деятельности, что также не стимулирует сельскохозяйственную деятельность. -------------------------------- <3> Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верх. Совета Российской Федерации. 1992. N 30. Ст. 1788.

По нашему мнению, нет необходимости ограничивать сельскохозяйственную деятельность субъектов хозяйствования, если использовать путь, подсказанный моделью договора простого товарищества: п. 2 ст. 1043 ГК Российской Федерации определяет, что одна из организаций, которая является товарищем, ведет обособленный бухгалтерский учет совместной деятельности от собственного бухгалтерского учета. По аналогии, раздельный (обособленный) учет сельскохозяйственной деятельности вполне позволяет снять все ограничения законодательства, связанные с государственным регулированием аграрных отношений путем изложения ст. 3 "Сельскохозяйственный товаропроизводитель" Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" в следующей редакции: "1. Сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются организация, индивидуальный предприниматель, крестьянское (фермерское) хозяйство, а также гражданин, ведущий личное подсобное хозяйство (далее - сельскохозяйственный товаропроизводитель), осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции. 2. В случае если указанные лица кроме сельскохозяйственной деятельности занимаются иными видами деятельности, кроме указанных в п. 1, то такая организация обязана вести обособленный бухгалтерский учет сельскохозяйственной деятельности. Отсутствие обособленного бухгалтерского учета сельскохозяйственной деятельности для лиц, указанных в ч. 1 п. 2, является основанием для отказа в предоставлении государственной поддержки". Указанные предложения, сближая категории "субъекты сельского хозяйства" и "сельскохозяйственные товаропроизводители", помогут лицам, ведущим сельскохозяйственную деятельность, безбоязненно вести иную (несельскохозяйственную) деятельность, поправляя свое финансовое положение любым законным доступным способом, а также создадут возможность организациям промышленного профиля свободно создавать сельскохозяйственные подразделения. 2. Организационно-правовой механизм предоставления бюджетных средств нарушает данный принцип, передавая государственные средства на поддержку субъектов сельского хозяйства в организации частной формы собственности, которые призваны решать соответствующие задачи. Так, например, государственная поддержка рынка зерна осуществляется на основе "механизма государственно-частного партнерства" <4>, центральным звеном которого выступает открытое акционерное общество "Объединенная зерновая компания", созданное за счет приватизации унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственных рынков" (впоследствии ОАО "Федерального агентства по регулированию продовольственных рынков") в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2009 г. N 290 <5> (в качестве вклада в уставный капитал ОАО "Объединенная зерновая компания" Правительство Российской Федерации передало пакеты акций 31 предприятия, которые находятся в 18 субъектах Российской Федерации). -------------------------------- <4> Левин С. Л. Состояние и перспективы развития инфраструктуры рынка зерна России, элеваторные мощности, транспортные сети, портовые элеваторы и перспективы Дальневосточного зернового коридора: доклад на Международной зерновой торговой конференции: "Азия - Россия - 2010" // URL: http://www. agronews. ru/docs/levin. doc. Дата доступа: 02.05.2010. <5> Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. N 12. Ст. 1408.

ОАО "ОЗК" объединило два взаимоисключающих имущественных интереса: как отметил в своем докладе на Международной зерновой торговой конференции "Азия - Россия - 2010" генеральный директор ОАО "ОЗК" С. Л. Левин, с одной стороны, "особая функция ОАО "ОЗК" - развитие и использование потенциала компании для решения государственной задачи регулирования и стимулирования развития зернового рынка России" (ОАО является единственным агентом по управлению государственным интервенционным фондом); с другой стороны, оно служит "достижению коммерческих целей акционерного общества" <6>, что, в частности, усматривается из анализа видов деятельности общества (п. 4.2 Устава ОАО "ОЗК" <7>). -------------------------------- <6> Левин С. Л. Указ. соч. <7> Устав открытого акционерного общества "Объединенная зерновая компания" (ОАО "ОЗК") // URL: http://www. oaoozk. com/doc/ustav. pdf. Дата доступа: 20.05.2010.

Сходная ситуация сложилась в лизинговой деятельности, которая в сельском хозяйстве "осуществляется в основном с участием государства" <8>: открытое акционерное общество "Росагролизинг", созданное в феврале 2001 г. (99,99% акций общества принадлежат Российской Федерации), в котором уставный капитал распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2001 г. N 1208-р <9> сформирован за счет бюджета России, с одной стороны, "является исполнителем Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы по обеспечению регионов России племенным скотом, животноводческим оборудованием и сельхозтехникой в комплексе" <10>, а с другой - в соответствии с Уставом ОАО "Росагролизинг" <11> "основной целью деятельности ОАО является получение прибыли" (п. 1.5 Устава), на основе "полной хозяйственной самостоятельности в вопросах определения формы управления, принятия хозяйственных решений, сбыта, установления цен, оплаты труда, распределения чистой прибыли" (п. 2.4 Устава). -------------------------------- <8> Землякова Г. Л. Лизинг в сельском хозяйстве // Аграрное право: Учебник / С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Н. О. Ведышева и др.; Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М.: Проспект, 2010. С. 157. <9> Собрание законодательства Рос. Федерации. 2001. N 38. Ст. 3751. <10> Официальный сайт ОАО "Росагролизинг": URL: http://www. rosagroleasing. ru/company. Дата доступа: 02.05.2010. <11> Устав открытого акционерного общества "Росагролизинг" // URL: http://www. rosagroleasing. ru/company. Дата доступа: 02.05.2010.

Как результат, решение одной задачи - получение прибыли - начинает решаться за счет другой задачи - государственной поддержки субъектов сельского хозяйства, что, в частности, привело к удорожанию предмета лизинга по отдельным видам машиностроения более 35% заводской цены, что подвергается критике со стороны ученых-аграрников <12>. -------------------------------- <12> Землякова Г. Л. Договорные отношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей // Аграрное право России: Учеб. / Ю. Н. Андреев, М. М. Бринчук, Г. Л. Землякова и др.; Отв. ред. М. И. Козырь. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 466 - 467.

Аналогичные проблемы касаются и других государственных агентов, в частности, например ОАО "Россельхозбанк" <13> (созданного в соответствии с распоряжением первого заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР от 29 июля 1991 г. <14>), других государственных агентов, задачи которых с позиции имущественного интереса имеют прямое противоречие между выполнением функций государственного регулирования сельского хозяйства (в части государственной поддержки) и получения коммерческой прибыли. -------------------------------- <13> Устав открытого акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" (ОАО "Россельхозбанк") // URL: http://www. rshb. ru/about/stockholders. Дата доступа: 02.05.2010. <14> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верх. Совета РСФСР. 1991. N 31. Ст. 1047.

Конфликт указанных функций-целей отрицательно влияет на оказание государственной поддержки субъектам сельского хозяйства, что особенно показательно на примере функционирования в недавнем прошлом Федеральной продовольственной корпорации (ФПК - прародителя ОАО "Объединенная зерновая компания"), созданной в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1121 <15>. Являясь госзаказчиком, на ФПК были возложены "исключительные права на закупку товаров для государственных нужд" <16>, "организовывать товарные интервенции для стабилизации рынка, содействовать экспортно-импортным операциям на продовольственном рынке и развивать рыночную инфраструктуру". Как результат, коммерческая составляющая "взяла верх" и "было утрачено и использовано не по назначению около 3 трлн. рублей" <17>. По той же причине был нивелирован и механизм товарного кредита, активно применявшийся в 1994 - 1996 г., в том числе в форме поставок горюче-смазочных материалов семян и минеральных удобрений субъектам сельского хозяйства. Как отмечается в литературе, "в итоге расчетная процентная ставка в 1995 г. сложилась на уровне 120 - 130%, что незначительно ниже учетной ставки Центрального банка РФ. И хотя кредитором выступало государство, процент получали нефтяные компании" <18>. -------------------------------- <15> Собр. законодательства РФ. 1994. N 24. Ст. 2643. <16> Быстров Г. Е. Вопросы теории аграрного права и методики ее преподавания в юридических вузах России // Государство и право. 1998. N 3. С. 65. <17> Быстров Г. Е. Указ. соч. С. 65. <18> Холод Л. И. Возможные пути реформирования финансово-кредитного механизма в АПК // Эконом. с/х и перераб. предприятий. 1996. N 10. С. 8; см. также: Козырь М. И. Государственное регулирование сельского хозяйства // Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения. М.: ИГиП РАН, 1998. С. 109.

Следует полагать, что с целью повышения эффективности государственной поддержки аграрной отрасли экономики необходимо исключить возможность получения прибыли за счет государственных средств, предназначенных для государственной поддержки субъектов сельского хозяйства, а равно за счет иных средств, выделенных на указанные цели, что может быть достигнуто при помощи комплексных мер организационного и правового характера: 1) исключения "содружества" задач государственной поддержки и получения коммерческой прибыли (нейтрализовав тем самым возможность их конфликта), используя специализированные государственные фонды, учреждения, а равно иные государственные организации (по примеру Украины и Беларуси), предназначенные только для решения задач государственной поддержки субъектов сельского хозяйства. Если же указанные задачи решают организации, которые получают коммерческую прибыль (подобно ОАО "Росагролизинг", ОАО "Объединенная зерновая компания", ОАО "Россельхозбанк" и т. п.), то средства, направляемые на государственную поддержку субъектов сельского хозяйства, следует обособить от остальных средств соответствующих организаций, установив административную ответственность за нарушение указанного правила. 2) исключения возможности вознаграждения организаций, осуществляющих государственную поддержку субъектов сельского хозяйства, за счет этих средств. Подобное вознаграждение (по примеру белорусского законодательства) необходимо рассматривать как нецелевое использование соответствующих денежных средств, а вознаграждение от такой деятельности предполагается в качестве самостоятельного основания получения дохода за осуществление государственным агентом соответствующих задач, которое рассчитывается и выделяется государством отдельно от средств государственной поддержки. 3. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 гг. предлагает осуществлять государственную поддержку субъектов сельского хозяйства на условиях "на основе принципа софинансирования за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников". Однако "не все регионы могут обеспечить необходимый уровень софинансирования, что, в свою очередь, создает неравные условия для развития сельского хозяйства в разных регионах, так как более экономически развитые регионы получают больше возможностей для развития своего сельского хозяйства, нежели экономически неблагополучные" <19>, поэтому заложенный в Государственной программе принцип "дифференцированного выделения бюджетных средств с учетом уровня бюджетной обеспеченности регионов" <20> не может принципиально разрешить возникший дисбаланс, поскольку, как показывает практика, часто софинансирование программы осуществляется "за счет сумм, поступающих в погашение задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом по ранее выданным бюджетным ссудам, кредитам и другим видам задолженности" <21>, т. е. значительная часть (или вся) нагрузки по поддержке сельского хозяйства ложится на плечи региона. -------------------------------- <19> Глеба О. В. Понятие и содержание государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей // Право и государство: теория и практика. 2010. N 3(63). С. 85. <20> Там же. <21> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4 сентября 2008 г. N Ф08-5241/2008 // ГАРАНТ-Максимум. Арбитражная практика России. [Электронный ресурс]. М.: НПП "Гарант-Сервис", 2009; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30 сентября 2008 г. N А57-3869/2007-15 // ГАРАНТ-Максимум. Арбитражная практика России. [Электронный ресурс]. М.: НПП "Гарант-Сервис", 2009.

С этих позиций разделение государственных программ, полностью финансируемых за счет федерального бюджета, а также программ, полностью финансируемых за счет регионального бюджета, создало бы определенность в данном вопросе, сняв зависимость различных бюджетов друг от друга.

Название документа