Планирование закупок вооружения, военной и специальной техники и материальных средств для обеспечения нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов: правовые аспекты

ПЛАНИРОВАНИЕ ЗАКУПОК ВООРУЖЕНИЯ, ВОЕННОЙ И СПЕЦИАЛЬНОЙ ТЕХНИКИ И МАТЕРИАЛЬНЫХ СРЕДСТВ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НУЖД ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ДРУГИХ ВОЙСК, ВОИНСКИХ ФОРМИРОВАНИЙ И ОРГАНОВ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Е. А. СВИНИНЫХ

Свининых Е. А., кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются правовые аспекты планирования закупок вооружения, военной и специальной техники и материальных средств для обеспечения нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. По результатам исследования сделана попытка установить основные причины, снижающие эффективность указанной деятельности. В связи с этим выдвигается ряд предложений, направленных на оптимизацию деятельности по планированию закупок вооружения, военной и специальной техники и материальных средств.

Ключевые слова: планирование, продукция военного назначения, государственный оборонный заказ.

Planning of defense procurement and acquisition: legal aspects E. A. Svininyh

The legal aspects of defense procurement and acquisition planning are described. The attempt to establish the basic reasons reducing efficiency of specified activity is undertaken on the basis of the carried out research results. In this regard the author gives a number of offers directed to optimization of activity of defense procurement and acquisition planning.

Key words: planning, products of military purpose, defense procurement and acquisition.

Планирование закупок вооружения, военной и специальной техники и материальных средств (далее - ВВиСТ), работ по их ремонту и модернизации ориентировано на обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (далее также - Вооруженные Силы Российской Федерации) современными образцами ВВиСТ, а также на поддержание их в требуемом для применения по целевому назначению состоянии. Правительству Российской Федерации поставлена задача довести долю современных образцов ВВиСТ к 2020 г. до 70% <1>. Достижение этой цели позволит обеспечить военную безопасность государства. Высокая планка, поставленная перед Правительством Российской Федерации, требует для ее преодоления кропотливой работы по планированию развития системы ВВиСТ. -------------------------------- <1> Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 603 "О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса" // Собр. законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2340.

Как правило, государственными заказчиками закупаются еще не созданные образцы ВВиСТ, сроки производства которых могут быть весьма длительными, а само производство - дорогостоящим. Кроме того, производству новых сложных образцов ВВиСТ предшествует выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, стоимость которых требует государственного участия в их финансировании. Поэтому планирование закупок ВВиСТ является лишь одним из неотъемлемых элементов планирования развития системы ВВиСТ. Усиление внимания к вопросам планирования закупок ВВиСТ, несомненно, актуализирует решение таких правовых проблем в этой сфере, как законодательное регулирование отношений между различными органами государственной власти в процессе составления и утверждения плановых актов, контроля за их исполнением, определение системы и структуры плановых актов, принципов их формирования и т. д. Очерчивая круг базовых нормативных правовых актов, содержащих требования к процедуре планирования закупок ВВиСТ, необходимо отметить, что во вступающей в силу с 1 января 2015 г. ст. 16 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" содержится бланкетная норма. По вопросу планирования закупок в рамках государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ) указанная норма отсылает к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о гособоронзаказе). Однако, как будет показано ниже, правовое регулирование планирования закупок в рамках ГОЗ осуществляется на основе целого комплекса нормативных правовых актов различного уровня, а не только Закона о гособоронзаказе. Задача планирования закупок ВВиСТ решается в первую очередь посредством определяемой на десятилетний период государственной программы вооружения (далее - ГПВ), упоминание о которой содержится в подп. 8 п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (далее - Закон об обороне). Выполнение заданий ГПВ, в свою очередь, осуществляется посредством ежегодно формируемого ГОЗ, который позволяет увязать положения ГПВ с текущими условиями их реализации, а также нормами закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. ГПВ является основой программно-целевого планирования перевооружения Вооруженных Сил Российской Федерации. ГПВ представляет собой долгосрочный плановый документ, содержащий взаимоувязанный по целям, ресурсам и срокам осуществления комплекс работ по созданию, производству и поддержанию в боеготовом состоянии ВВиСТ, обеспечивающих решение задач Вооруженными Силами Российской Федерации <2>. В ГПВ определяются номенклатура и темпы создания новых образцов ВВиСТ, объемы их закупок и ремонта на долгосрочную перспективу. -------------------------------- <2> Листовский В. Государственная программа вооружения: четыре триллиона рублей до 2015 года // Национальная оборона. 2007. N 11.

ГПВ, как уже отмечалось выше, определяется сроком на 10 лет и согласно подп. 8 п. 2 ст. 4 Закона об обороне утверждается Президентом Российской Федерации. В соответствии с принятой процедурой долгосрочного программно-целевого планирования развития ВВиСТ частота корректировки ГПВ происходит с интервалом один раз в пять лет. Пятилетний шаг "скольжения" (во времени) ГПВ предусмотрен для своевременного учета изменения военно-политической обстановки и уточнения соответствующих потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации в ВВиСТ <3>. Следует отметить, что решающее значение в 10-летней ГПВ имеет первая пятилетка. Между тем, как указывает О. П. Фролов, практика реализации последних ГПВ показала, что нередко основной объем финансирования (до 75%) планируется на вторую пятилетку. По мнению названного автора, для повышения реализуемости ГПВ необходимо планировать выделение финансовых средств на первую пятилетку <4>. В настоящее время эта проблема решается путем предоставления предприятиям оборонно-промышленного комплекса (далее - ОПК) банковских кредитов под государственные гарантии, что отражается на общей стоимости выполняемых в рамках ГОЗ работ в сторону ее увеличения. -------------------------------- <3> Ранее срок действия ГПВ и частота ее корректировки предусматривалась в утратившем силу с 1 января 2013 г. Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе". В п. 2 ст. 3 названного Закона было установлено, что работы по осуществлению федеральной программы разработки, создания и производства вооружения и военной техники на десятилетний период на первые пять лет планируются на каждый год. Указанная программа уточняется один раз в пять лет не позднее чем за девять месяцев до начала соответствующего периода. В действующем Законе о гособоронзаказе приведенные положения отсутствуют в связи, по всей видимости, с подготовкой проекта Федерального закона о государственном стратегическом планировании. Статья 26 данного законопроекта посвящена государственной программе вооружения. Подробнее см.: О государственном стратегическом планировании: проект Федерального закона N 143912-6 // URL: http://asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=143912-6 (дата обращения: 26.08.2013). <4> Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации (по материалам парламентских слушаний, состоявшихся в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 3 июня 2010 г.) // Аналит. вестн. Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2010. N 17; URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16018 (дата обращения: 26.08.2013).

Десятилетний срок действия ГПВ соответствует Положению о военном планировании в Российской Федерации, согласно которому мероприятия военного строительства определяются на перспективу до 10 лет. Мероприятия по развитию ВВиСТ и их финансово-экономические показатели в ГПВ на первые пять лет 10-летнего периода действия программы определяются на каждый год. Во втором пятилетии программы развитие ВВиСТ характеризуется суммарными (на пять лет) показателями. Сам же процесс формирования проекта десятилетней ГПВ занимает более трех лет <5>. -------------------------------- <5> На сильных не нападают (интервью с секретарем Совета Безопасности Российской Федерации Н. Патрушевым) // Военно-промышленный курьер. 2013. N 12. С. 2.

Правила разработки и выполнения государственных программ вооружения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации. К разработчикам ГПВ относится широкий круг федеральных органов исполнительной власти: Минобороны России, МВД России, Минюст России, МЧС России, ФСБ России, СВР России, ГУСП, ФСКН России, Спецстрой России. Наряду с перечисленными органами в разработке ГПВ участвуют федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы обеспечения деятельности ОПК (Минпромторг России, Минэкономразвития России, Минфин России, Рособоронзаказ, Роскосмос и др.). В рамках согласования ГПВ с федеральными органами исполнительной власти, отвечающими за развитие ОПК, происходит оценка реализуемости предусмотренных в ГПВ мероприятий. Координация работ по формированию ГПВ возложена на Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации <6>. На Минобороны России возложена обязанность представить ГПВ в Правительство Российской Федерации <7>. -------------------------------- <6> Подпункт "б" п. 5 Положения о Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2006 г. N 278. <7> Подпункт 6 п. 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации".

В столь богатой "палитре" федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за формирование ГПВ, законодательно не определен ведущий разработчик, что, по справедливому мнению представителя Счетной Палаты Российской Федерации В. В. Сторонина, позволяет разработчикам уклониться от ответственности за низкокачественную подготовку проекта ГПВ <8>. Кроме того, представляется целесообразным реализовать предложение о повышении роли в процессе разработки ГПВ генеральных конструкторов по важнейшим направлениям создания видов систем и комплексов вооружения и военной техники, а также головных организаций ОПК. Эти меры позволят воссоздать систему военно-научного сопровождения перспективных разработок <9>. -------------------------------- <8> Оборонно-промышленный комплекс: проблемы, пути решения: Сб. материалов / Сост. В. А. Алешин, В. Г. Елюшкин, Ф. В. Ниточкин; Общественная палата Российской Федерации. М., 2012. С. 23. <9> Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации. URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16027 (дата обращения: 26.08.2013).

Разработка ГПВ осуществляется на основе положений целого ряда документов концептуального характера, так как обоснование требований к вооружению производится с учетом определенных в различных долгосрочных концепциях задач Вооруженных Сил Российской Федерации. Например, в ходе подготовки действующей ГПВ на 2011 - 2020 гг. в ее основу легли положения таких документов, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Основные направления строительства Вооруженных Сил на период до 2020 г., Основы военно-технической политики Российской Федерации на период до 2015 г. и дальнейшую перспективу, Военная доктрина, Основы государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу <10>, Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г. и др. <11>. -------------------------------- <10> Письмо Президента Российской Федерации от 30 марта 2002 г. N Пр-576 // Документ опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс". <11> Подробнее см.: Буренок В. М. Эволюция и перспективы программно-целевого планирования развития системы вооружения Российской Федерации // Вооружение и экономика. 2012. N 4. С. 14.

В научной литературе вполне резонно отмечается, что большое количество используемых при разработке ГПВ концептуальных документов имеет разнонаправленный характер по вопросам обеспечения национальной безопасности <12>. Это связано с тем, что подготовкой указанных документов занимаются различные рабочие группы, взгляды которых часто не совпадают. Все это приводит к затруднениям при сведении этих взглядов воедино в ходе формирования ГПВ. -------------------------------- <12> Буренок В. М. Некоторые направления совершенствования планирования в области военной безопасности // Вооружение и экономика. 2010. N 1. С. 5.

Как указывает В. М. Буренок, в самом общем виде цикл разработки ГПВ в настоящее время состоит из следующих последовательно сменяющих друг друга этапов: 1) разработка Единой системы исходных данных для программно-целевого обеспечения реализации военно-технической политики Российской Федерации; 2) разработка Основных направлений развития ВВиСТ; 3) разработка концепции ГПВ; 4) формирование вариантов развития системы вооружения; 5) распределение лимитов бюджетных ассигнований и формирование проекта ГПВ; 6) оценка реализуемости предприятиями ОПК мероприятий ГПВ; 7) согласование и утверждение ГПВ <13>. -------------------------------- <13> Буренок В. М. Целесообразность и возможность корректировки Государственной программы вооружения в процессе ее реализации // Вооружение и экономика. 2010. N 3. С. 37.

Следует заметить, что параллельно с разработкой ГПВ осуществляются разработка и утверждение ряда других плановых документа долгосрочного действия, направленных на решение задач технического оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации. Речь, в частности, идет о федеральной целевой программе развития ОПК, которая, помимо прочего, предусматривает техническое перевооружение и развитие производственных мощностей организаций ОПК для обеспечения реализации ГПВ и комплексного плана военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. Одновременная разработка ГПВ и федеральной целевой программы развития ОПК производится в целях комплексной увязки и сбалансированности приоритетов военно-технической политики государства. Дело в том, что при разработке ГПВ необходимо учитывать существующую в настоящее время диспропорцию между технологическими возможностями предприятий ОПК и потребностями Вооруженных Сил Российской Федерации. Кроме федеральной целевой программы развития ОПК, одновременно с ГПВ разрабатывается также план мобилизационной подготовки экономики и Вооруженных Сил Российской Федерации, включая планы накопления запасов ВВиСТ и материальных средств. Для согласованности и непротиворечивости ГПВ с другими взаимоувязанными с ней плановыми документами требуется применение в ходе их подготовки единой системы исходных данных, на что уже обращалось внимание в научной литературе <14>. Кроме того, определяемые в ГПВ показатели и мероприятия должны быть увязаны с показателями и мероприятиями, закрепляемыми в федеральной целевой программе развития ОПК и других федеральных программах технического и технологического развития страны <15>. Для этого требуется определить на нормативном уровне последовательность разработки всей совокупности взаимосвязанных по стратегическим целям, задачам и срокам документов долгосрочного планирования. По-видимому, в целях решения подобных проблем в проекте Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" <16> (ч. 5 ст. 10) Правительству Российской Федерации предоставлено полномочие определять последовательность разработки документов государственного стратегического планирования. -------------------------------- <14> Буренок В. М. О некоторых принципах развития системы вооружения и обоснования государственной программы вооружения // Военная мысль. 2007. N 12. С. 8. <15> Специалистами отмечается отсутствие механизма управления и контроля соответствия текущего ресурсного обеспечения основных ФЦП промежуточным результатам выполнения ГПВ, а также несбалансированность ГПВ и основных ФЦП по срокам и достигаемым результатам. См.: Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации // URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16025 (дата обращения: 26.08.2013). <16> В редакции, принятой Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 ноября 2012 г.

Одной из нерешенных проблем является сохранение ведомственности при разработке ГПВ. Каждый федеральный орган исполнительной власти, участвующий в разработке ГПВ, стремится развивать свою собственную систему ВВиСТ. Между тем очевидно, что многие проблемные вопросы, относящиеся к программированию ВВиСТ, созданию интегрированных систем тылового и технического обеспечения и т. д., должны решаться в системном единстве. Однако Минобороны России и другим федеральным органам исполнительной власти до сих пор не удалось сформировать единую организационно-методологическую основу скоординированного формирования ГПВ. По-прежнему она разрабатывается каждым из федеральных органов исполнительной власти отдельно, на основе собственных организационных и методологических принципов <17>. -------------------------------- <17> Викулов С. Ф. Военно-экономический анализ: история, методология, проблемы // Вооружение и экономика. 2012. N 4. С. 96; Буренок В. М. Эволюция и перспективы программно-целевого планирования развития системы вооружения Российской Федерации. С. 17; Методология программно-целевого планирования развития системы вооружения на современном этапе. Части 1, 2 / Под ред. В. М. Буренка. М., 2013. С. 24 - 25.

В связи с вышеизложенным следует констатировать, что в настоящее время не проведен переход Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к межведомственной (сопряженной) унифицированной системе технического обеспечения. Данная мера была предусмотрена еще в распоряжении Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. N 1163-р, однако так и осталась нереализованной. Между тем межведомственная система позволила бы за счет централизации программно-целевого планирования в области разработки и закупки ВВиСТ, а также формирования единого плана технического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов устранить дублирование отдельных мероприятий, проводимых в рамках ГПВ, и обеспечить решение задач технического обеспечения всех войск независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности по территориальному принципу. Говоря о перспективах изменения подходов к формированию ГПВ, необходимо указать на задачу, стоящую перед Правительством Российской Федерации. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 603 Правительство Российской Федерации должно обеспечить создание качественно новой системы анализа и стратегического планирования в области противодействия угрозам национальной безопасности на период от 30 до 50 лет в интересах формирования ГПВ. По словам Н. П. Патрушева, существующий десятилетний горизонт планирования развития ВВиСТ не в полной мере соответствует длительности, ресурсоемкости и инерционности процессов перевооружения Вооруженных Сил Российской Федерации, реструктуризации и технологической модернизации российского ОПК, воплощения результатов фундаментальных научных исследований, иных критически важных долгосрочных процессов, а также продолжительности жизненного цикла изделий ВВиСТ, достигающей 25 лет и более <18>. -------------------------------- <18> На сильных не нападают: Интервью с секретарем Совета Безопасности Российской Федерации Н. Патрушевым. С. 2 - 3.

Важным направлением законотворчества в части разработки ГПВ является совершенствование системы ценообразования на продукцию оборонного назначения. Существующая система ценообразования в ОПК, при которой цена формируется на договорной основе, а современный российский рынок ВВиСТ характеризуется как рынок несовершенной конкуренции, позволяющий поставщикам и производителям диктовать свои ценовые условия, не дает возможности достичь стопроцентной реализации разработанных и утвержденных планов в связи с недостоверной оценкой стоимости ГПВ на этапе ее формирования. Одна из острых проблем реализации практически каждой ГПВ состоит в постоянных уточнениях ГПВ практически сразу после утверждения. При этом ГОЗ также далеко не в полной мере соответствует параметрам ГПВ. Например, уже в первый год действия ГПВ-2020 государственные заказчики в процессе формирования ГОЗ на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. существенно изменили номенклатуру ВВиСТ <19>. В 2009 г. в результате корректировки мероприятий ГПВ были уточнены 18% заданий ГОЗ из перечня приоритетных образцов ВВиСТ, который определяет облик перспективных систем вооружения видов и родов войск Вооруженных Сил Российской Федерации <20>. В сложившейся ситуации можно констатировать, что основным инструментом планирования развития ВВиСТ фактически является не ГПВ, а ежегодно формируемый ГОЗ. -------------------------------- <19> Поспелов В. Я. Облик перспективной системы поддержки принятия решений по развитию системы вооружения военной организации Российской Федерации на межведомственном уровне // Вооружение и экономика. 2012. N 1. С. 78. <20> Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации // URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16020 (дата обращения: 26.08.2013).

Необходимость уточнения ГПВ возникает вследствие ряда как объективных, так и субъективных причин, среди которых выделяются: недостаточная научная обоснованность программных мероприятий; формальная оценка производственно-технологического, кадрового и экономического потенциалов организаций ОПК; несбалансированность ГПВ и основных федеральных целевых программ по срокам и достигаемым результатам; низкая реализуемость результатов НИОКР; кризисные явления в экономике страны; задержки сроков окончания смежных мероприятий и др. <21>. Далеко не все из этих причин являются устранимыми, вследствие чего попытки решения рассматриваемой проблемы лишь путем директивного указания на необходимость обеспечения соответствия номенклатурных параметров и показателей ГОЗ параметрам и показателям ГПВ положительного эффекта не принесут <22>. -------------------------------- <21> Буренок В. М. Целесообразность и возможность корректировки Государственной программы вооружения в процессе ее реализации. С. 36 - 37; Буравлев А. И., Монин С. А. Задача оптимальной корректировки ГОЗ в процессе реализации программных мероприятий ГПВ // Вооружение и экономика. 2011. N 3. С. 101. <22> Именно такое решение было предложено Советом Безопасности Российской Федерации государственным заказчикам в 2012 г. См.: На сильных не нападают: Интервью с секретарем Совета Безопасности Российской Федерации Н. Патрушевым. С. 2.

В связи с объективной необходимостью уточнения ГПВ в отдельных случаях в ходе ее реализации следует остановиться на существующих правовых проблемах. Корректировка ГПВ в целях обеспечения сбалансированного развития системы вооружений и сохранения взаимной обусловленности и согласованности ее мероприятий затруднена законодательными требованиями об утверждении ГПВ Президентом Российской Федерации. Утверждению предшествует сложная и трудоемкая процедура разработки и согласования проекта ГПВ. В целях совершенствования механизма планирования развития ВВиСТ следует определить упрощенный порядок уточнения мероприятий ГПВ. В качестве альтернативы этому предлагается принятие федерального закона о ГПВ, в котором, помимо определения порядка формирования и утверждения ГПВ, предлагается установить ответственность за невыполнение ГПВ, а также закрепить критерии и показатели оценки выполнения ГПВ <23>. Однако, по мнению руководства Минобороны России, разработка законопроекта о ГПВ нецелесообразна ввиду достаточности существующей нормативно-правовой базы <24>. -------------------------------- <23> Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации // URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16020 (дата обращения: 26.08.2013). <24> URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16018 (дата обращения: 26.08.2013).

Опыт прошлых лет показал, что на нормативном уровне не закреплена процедура рассмотрения вопроса о включении в ГПВ мероприятий по закупке ВВиСТ иностранного производства, отсутствует методика оценки эффективности закупки ВВиСТ иностранного производства <25>. Более того, имели место случаи, когда закупка ВВиСТ иностранного производства была не запланирована в ГПВ. Например, в ГПВ на 2007 - 2015 гг. не были предусмотрены расходы на закупку ВВиСТ иностранного производства, что, однако, не помешало разместить заказ на поставку французских десантных кораблей класса "Mistral" <26>. -------------------------------- <25> URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16020 (дата обращения: 26.08.2013). <26> О докладе Совета Федерации "О состоянии законодательства, регулирующего деятельность оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации": Сб. материалов // Аналит. вестн. Совета Федерации. 2011. N 6. С. 75.

Обратим внимание также на то, что в настоящее время нормативно не предусмотрен порядок оценки эффективности ГПВ. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588, на ГПВ не распространяется. Между тем одной из основных задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010 - 2012 гг., являлась реализация в максимальной степени программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета. Принятие решений о финансировании должно сопровождаться ясным определением ожидаемого эффекта и установлением индикаторов, позволяющих отслеживать его достижение. В то же время цели, задачи, ожидаемые результаты выполнения ГПВ сформулированы в общем виде и не обеспечивают возможности объективной количественной и качественной оценки их достижения в процессе реализации. Как отмечают представители Счетной палаты Российской Федерации, отсутствие показателей эффективности выполнения мероприятий ГПВ, методики их расчета не позволяет соотнести достигнутый эффект с ожидаемым, препятствует переходу к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимального эффекта от каждого бюджетного рубля <27>. -------------------------------- <27> Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации // URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16028 (дата обращения: 26.08.2013).

Как уже указывалось выше, выполнение заданий ГПВ осуществляется посредством ежегодно формируемого ГОЗ. В ГПВ определяются долгосрочные цели, а при их реализации через ГОЗ учитываются текущие приоритеты управления развитием ВВиСТ. В основе формирования ГОЗ в соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о гособоронзаказе лежит целый ряд документов: 1) Военная доктрина Российской Федерации; 2) планы строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; 3) государственная программа вооружения; 4) долгосрочные (федеральные) целевые программы в области обороны и безопасности Российской Федерации; 5) мобилизационный план экономики Российской Федерации; 6) программы и планы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации; 7) решения Президента Российской Федерации и решения Правительства Российской Федерации в области обороны и безопасности Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 4 Закона о гособоронзаказе предложения по основным показателям ГОЗ разрабатываются при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом. - Прим. авт.) по предложениям государственных заказчиков. Утверждение ГОЗ относится к компетенции Правительства Российской Федерации. Утверждение ГОЗ и мероприятий по его выполнению производится в месячный срок после подписания Президентом Российской Федерации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ч. 1 ст. 5 Закона о гособоронзаказе). Правила разработки ГОЗ и его основных показателей определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 724. В результате перехода в 2007 г. к разработке ГОЗ на трехлетний период (очередной финансовый год и следующий за ним двухлетний плановый период) возник вопрос об изменении частоты корректировки ГПВ <28>. При частоте корректировки ГПВ один раз в пять лет будут неизбежно происходить "наложения" периода действия ГОЗ на период действия еще не утвержденной ГПВ. Например, в 2009 г. разрабатывался ГОЗ на 2010 - 2012 гг., при этом ГПВ-2020 к тому времени еще отсутствовала. Это приводит к неопределенности исходных данных, необходимых для формирования показателей ГОЗ на плановый период. -------------------------------- <28> Лавринов Г. А. Проблемы развития теории и практики программно-целевого планирования в условиях перехода к трехлетнему ГОЗ, перспективному финансовому планированию и бюджетированию, ориентированному на результат // Вооружение и экономика. 2008. N 1. С. 11.

Кроме того, исследователи указывают на выпадение из плановой системы звена среднесрочного планирования сроком на пять лет. Учитывая специфику объекта планирования - вооружение, имеющее жизненный цикл 15 - 20 и даже более лет, между программным периодом 10 лет и годовым ГОЗ образовался недопустимо большой разрыв <29>. -------------------------------- <29> Лавринов Г. А. Указ. соч. С. 11; Викулов С. Ф. Указ. соч. С. 95.

Вместе с тем отметим, что аргументация, приводимая в пользу предложения об увеличении горизонта перспективного финансового планирования до пяти лет, представляется неубедительной. В частности, указывается, что одним из проявлений вышеупомянутого разрыва является низкое качество производимых ВВиСТ. Проблема низкого качества продукции, по мнению сторонников введения среднесрочного планирования, вызвана длительностью процедуры оформления государственных контрактов на реализацию ГОЗ после его утверждения, которая затягивается на несколько месяцев. В результате вместо года активной работы по ГОЗ производителям продукции оборонного назначения нередко остается всего 5 - 7 месяцев, а иногда и менее <30>. -------------------------------- <30> Викулов С. Ф. Указ. соч. С. 95.

Считаем однако, что вышеуказанная проблема может быть решена путем заключения долгосрочных контрактов на поставку ВВиСТ с длительным производственным циклом на срок, выходящий за пределы финансового года. На нормативном уровне нерешенным остался вопрос обеспечения финансирования ГОЗ в объемах, предусмотренных в ГПВ и утвержденных Президентом Российской Федерации. Специалистами отмечается несоответствие выделяемых лимитов бюджетного финансирования ГОЗ запланированным в ГПВ не менее чем на 10 - 15%. Как следствие, часть работ при формировании очередного ГОЗ остается недофинансирована, а также увеличиваются сроки их выполнения <31>. -------------------------------- <31> Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации // URL: http://iam. duma. gov. ru/node/8/4589/16025 (дата обращения: 26.08.2013).

Несмотря на то что в последние годы ситуация с финансированием ГОЗ изменилась в лучшую сторону, требуется нормативно определить приоритеты в ходе реализации ГОЗ. Величина бюджетных расходов на реализацию ГОЗ во многом обусловлена общей экономической ситуацией в государстве. Вследствие ухудшения экономической ситуации в федеральном бюджете на очередной финансовый год может быть не предусмотрен необходимый объем бюджетных средств для реализации программных мероприятий в рамках ГОЗ. В этой связи целесообразно закрепить методику выбора приоритетов в ходе формирования ГОЗ в условиях сокращения бюджетных расходов в целях первоочередного финансирования базовых и критических военных технологий. С проблемой недофинансирования ГОЗ тесно связаны вопросы корректировки запланированных в рамках ГОЗ мероприятий. Нередко Минобороны России уточняет номенклатуру и объем заданий ГОЗ спустя незначительный период времени после утверждения Постановления Правительства Российской Федерации о ГОЗ. Например, в 2007 г. к уточнению было предложено 23% от общего объема ГОЗ. Если в 2007 г. ГОЗ корректировался семь раз, то в 2008 г. - восемь раз. За 2008 - 2010 гг. в ГОЗ было внесено около 8000 отклонений от ГПВ. Одной из причин сложившейся ситуации является формальная оценка разработчиками ГПВ и ГОЗ производственно-технологического, кадрового и экономического потенциалов организаций ОПК. Нередко реальная оценка возможностей организаций ОПК осуществляется на этапе исполнения ГОЗ, когда уже ясно, что указанные организации не смогут выполнить заказ Минобороны России <32>. -------------------------------- <32> Там же.

В действующем Законе о гособоронзаказе (ч. 3 ст. 5), в отличие от Закона о гособоронзаказе 1995 г., предусмотрено, что ГОЗ может уточняться в пределах его основных показателей с учетом результатов размещения ГОЗ и исходя из хода его выполнения, а также в случае внесения в текущем финансовом году изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период. При этом под основными показателями ГОЗ понимается его финансовое обеспечение, утверждаемое федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В силу ч. 4 ст. 5 Законе о гособоронзаказе порядок уточнения ГОЗ устанавливается Правительством Российской Федерации при его утверждении. К сожалению, на законодательном уровне не закреплены даже общие подходы к уточнению ГОЗ. Решение данного вопроса целиком отдано на усмотрение Правительства Российской Федерации. В заключение отметим, что комплексному решению указанных в настоящей статье проблем планирования закупок ВВиСТ могло бы способствовать принятие федерального закона о планировании развития системы ВВиСТ. В данном законе следовало бы системно решить проблему взаимосогласованности действий различных федеральных органов исполнительной власти в процессе составления и утверждения ГПВ и ГОЗ, определения системы и структуры плановых актов в сфере закупок ВВиСТ, а также последовательности их принятия, уточнения в ходе исполнения и др. Действующий Закон о гособоронзаказе, к сожалению, данные проблемы не решает.

Название документа