Энергетическая стратегия России на период до 2030 года и нормативное правовое обеспечение ее реализации
(Яновский А. Б., Барон Ю. Л.)
("Энергетическое право", 2010, N 1)
Текст документа
ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ РОССИИ НА ПЕРИОД ДО 2030 ГОДА
И НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ
А. Б. ЯНОВСКИЙ, Ю. Л. БАРОН
Яновский А. Б., заместитель министра энергетики Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор.
Барон Ю. Л., заместитель директора Департамента государственной энергетической политики и энергоэффективности Министерства энергетики Российской Федерации, кандидат технических наук.
В современных условиях особую значимость приобретает государственная энергетическая политика, задающая устойчивый долгосрочный курс развития энергетического сектора. Документом, конкретизирующим цели и задачи перспективного развития российского энергетического сектора, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, является Энергетическая стратегия страны.
В ноябре 2009 г. Правительство Российской Федерации утвердило Энергетическую стратегию России на период до 2030 г. (ЭС-2030). Мировой финансовый кризис, новые вызовы устойчивому развитию экономики и энергетики, с одной стороны, потребовали несколько иных подходов к учету фактора неопределенности и обеспечению нацеленности Энергостратегии на необходимый итоговый результат; с другой - повысили значимость данного документа не как прогнозного, а именно как стратегического, задающего опорные ориентиры на будущее. При этом, естественно, должна обеспечиваться преемственность Энергостратегии - в частности, остаются неизменными цели и главные принципы государственной энергетической политики.
Главная цель - максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и всего потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.
Какие важнейшие вызовы ожидают нас на этом пути?
Главный внутренний вызов заключается в необходимости выполнения энергетическим сектором страны своей важнейшей роли в рамках предусмотренного Концепцией долгосрочного социально-экономического развития перехода на инновационный путь развития экономики. Подчеркнем - важнейшей роли во всех без исключения направлениях социально-экономического развития, предусмотренных Концепцией.
Главный внешний вызов заключается в необходимости преодоления угроз, связанных с волатильностью мировых цен на энергоресурсы, неустойчивостью мировых энергетических рынков и обострением конкуренции на них, и обеспечения энергетическим сектором страны в этих условиях требуемого вклада в повышение эффективности внешнеэкономической деятельности и усиление позиций России в мировой экономической системе.
На какие основные результаты намечается выйти в итоге реализации Энергостратегии? Прежде всего это масштабное продвижение по осям главных стратегических ориентиров: энергетической безопасности, энергоэффективности, бюджетной эффективности и экологической безопасности энергетики, в том числе:
- обеспечение гарантированной энергетической безопасности России и ее регионов; рост душевого потребления различных энергоресурсов на 40 - 85% к уровню 2005 г. (с учетом мер по повышению энергоэффективности);
- более чем полуторакратное снижение износа производственных фондов; ликвидация дефицита и поддержание устойчивого резерва электро - и теплогенерирующих мощностей;
- более чем двукратное снижение удельной энергоемкости ВВП; кратный рост объема энергосервисных услуг; ежегодное снижение удельных потерь и расходов на собственные нужды на предприятиях ТЭК; доведение ежегодного объема экономии энергоресурсов по сравнению с современным уровнем до 300 млн. т у. т./год;
- обеспечение финансово-экономической устойчивости предприятий ТЭК при выполнении ими своих бюджетных обязательств;
- двукратное снижение удельной нагрузки ТЭК на окружающую среду и ограничение выбросов парниковых газов к 2030 г. на уровне не более 100% от показателей 1990 г.
Отметим, что приведенные в ЭС-2030 цифры задают минимальные требования к указанным продвижениям.
Достижение поставленных целей потребует адекватного развития всех отраслей ТЭК - с учетом намеченных в ЭС-2030 соответствующих поэтапных стратегических ориентиров. В частности, при этом предстоит:
- существенно повысить коэффициент извлечения нефти; в разы увеличить долю восточных регионов страны в объеме добычи нефти и долю восточного направления ее экспорта; обеспечить резкое повышение глубины переработки нефти и качества нефтепродуктов; резко интенсифицировать развитие высокотехнологичных нефтехимических производств и энергетического сервиса;
- увеличить долю новых районов в суммарном объеме добычи газа с 2% до 38 - 39%; создать масштабное восточное направление его экспорта; значительно увеличить долю экспортных поставок СПГ; увеличить долю независимых производителей и вертикально интегрированных нефтяных компаний в поставках газа с 17 до не менее чем 27%; обеспечить развитие высокотехнологичной газохимии и производства синтетического жидкого топлива на основе газа;
- кардинально повысить производительность труда в угольной отрасли при обеспечении мировых стандартов в области промышленной безопасности и охраны труда, экологической безопасности при добыче и обогащении угля; обеспечить промышленное получение продуктов глубокой переработки угля (синтетическое жидкое топливо, этанол и т. п.) и сопутствующих ресурсов (метан, подземные воды, строительные материалы);
- обеспечить развитие Единой энергосистемы России как путем присоединения к ней ныне изолированных энергосистем и энергообъединений, так и путем развития межсистемных и внутрисистемных электрических сетей всех классов напряжений, в том числе для экспорта электроэнергии; завершить формирование оптового и розничного рынка электрической энергии (мощности) и обеспечить соответствующие нормативно-правовые и институциональные условия деятельности сбытовых и энергосервисных компаний; обеспечить на базе предсказуемой государственной тарифной политики в электроэнергетике ограниченный рост среднеотпускной цены электроэнергии для конечных потребителей в течение всего периода реализации стратегии; добиться поэтапного повышения вероятности бездефицитной работы энергосистем России (с точностью уже не до десятых, а до сотых долей процента); изменить структуру топливообеспечения (снижение доли газа с 70 до 60 - 62%, рост доли угля с 26 до 34 - 36%); снизить потери в электрических сетях (с 13 до 8%), обеспечить значительный рост КПД электростанций;
- обеспечить увеличение доли нетопливных источников в производстве электроэнергии с 32% до не менее чем 38%, в т. ч. рост более чем на порядок (до не менее чем 80 - 100 млрд. кВт ч.) годового объема производства электроэнергии на базе новых возобновляемых источников энергии (геотермальной, солнечной, ветровой, приливной, биоэнергии и др.);
- обеспечить высокий уровень теплового комфорта населения, соответствующий уровню стран с аналогичными природно-климатическими условиями (Канада, страны Скандинавии), а также расширенное вовлечение в производство тепла новых нетопливных источников энергии; достичь 90-процентного уровня обновления тепловых сетей и двукратного снижения уровня тепловых потерь.
Необходимо подчеркнуть, что в рамках ЭС-2030 задаются не конкретные траектории, а модель поэтапного перспективного развития энергетического сектора с учетом объективно существующих рисков. То есть курс развития задается не условными сценариями, а системой поэтапных целевых индикаторов. Основное целевое содержание выделенных в ЭС-2030 этапов характеризуется именно переходом от преодоления кризисных явлений к интенсивному посткризисному развитию. При этом предусматривается, что реализация ЭС-2030, включая принятие решений о привлечении государственных средств, будет осуществляться в рамках утвержденных программных документов.
Очевидно, решение поставленных в ЭС-2030 стратегических задач невозможно без системы адекватного нормативного правового обеспечения ее реализации.
Общие требования к указанной системе включают в себя ее предсказуемость и последовательность, наличие собственных опережающих приоритетов и ориентиров поэтапного развития нормативного правового обеспечения, нацеленность на конечный стратегический результат, гармонизацию с общей нормативной правовой базой инновационного социально-экономического развития страны. Конструкция данной системы должна учитывать основные составляющие и механизмы реализации государственной энергетической политики, специфику отдельных отраслей ТЭК и быть достаточно устойчивой в условиях объективно существующей неопределенности и рисков перспективного развития энергетического сектора и экономики в целом.
Поставленная проблема в определенном смысле сопоставима по сложности с проблемой стратегического развития энергетического сектора в целом, и ее решение также требует инновационных подходов. Исходные контуры и направления формирования указанной системы могли бы, на наш взгляд, характеризоваться следующей укрупненной структурой:
- комплексные базовые законы в сфере функционирования энергетического сектора в сочетании с целостными системами соответствующих подзаконных актов;
- нормативное правовое обеспечение конкретных механизмов реализации государственной энергетической политики;
- нормативное правовое обеспечение интеграции стратегических инициатив ЭС-2030 с федеральными и региональными проектами и программами социально-экономического развития, совершенствования информационной и кадровой политики в ТЭК.
Комплексные базовые законы
К числу указанных базовых законов целесообразно в первую очередь отнести следующие: "О недрах", "Об электроэнергетике", "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О теплоснабжении", "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки".
Первые три из приведенных законов уже являются действующими, однако с учетом своей особой значимости и комплексного характера продолжают оставаться объектами активной работы в плане внесения необходимых изменений и/или формирования системы соответствующих подзаконных актов, в том числе:
- применительно к Закону "О недрах" - введение норм, стимулирующих полную и комплексную отработку месторождений путем вовлечения в разработку глубоких горизонтов и прилегающих залежей; введение института конкурсов на право пользования недрами с инвестиционными условиями; обеспечение получения государством всего объема геологической информации, которая имеется у пользователя недр; уточнение и конкретизация порядка досрочного прекращения права пользования недрами; санкционирование возможного отступления от уровней добычи полезных ископаемых, установленных лицензией и (или) техническим проектом на разработку месторождения полезных ископаемых - в пределах, предусмотренных проектом на разработку.
- применительно к Закону "Об электроэнергетике" - обеспечение надежного функционирования тепловых электростанций в осенне-зимний период; определение очередности принятия на оптовом рынке объема производства электрической энергии, вырабатываемой с использованием попутного нефтяного газа; усиление платежной дисциплины и совершенствование порядка заключения договоров энергоснабжения; определение целевой модели оптового и розничных рынков, при условии обеспечения их непротиворечивости; совершенствование Правил функционирования розничных рынков; разработка типовых форм основных договоров, заключаемых на розничных рынках;
- применительно к Закону "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - более 90 позиций Плана мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию указанного Закона (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 1830-р).
Федеральный закон "О теплоснабжении" должен четко разделить обязанности, права и ответственность по управлению сферой теплоснабжения между федеральными и региональными органами власти, региональными органами власти и муниципалитетами, урегулировать все отношения, которые сложились и складываются на тепловом рынке. В нем должен найти отражение принцип постепенного перехода теплоснабжения в сферу самоуправляемой области деятельности регионов и муниципальных образований без вмешательства федерального центра. Соответствующая система подзаконных актов должна охватывать широкий круг вопросов, касающихся в том числе нормативно-методических и нормативно-технических документов по вопросам развития и функционирования теплоснабжающих систем в условиях рынка; комплекса программных мер по модернизации и реформированию теплоснабжения, обеспечивающих единство и одновременно гибкость технической, структурно-инвестиционной, тарифной, кадровой политики в сфере теплоснабжения; порядка разработки, экспертизы и контроля реализации схем и планов теплоснабжения; системы государственного статистического наблюдения за производством и потреблением тепловой энергии; системы договоров теплоснабжения; необходимых технических регламентов и стандартов.
Целью законопроекта "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки" является создание правовых основ экономических отношений в сфере нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей промышленности, включая вопросы транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки. Законопроектом предусматриваются следующие права и обязанности юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в указанной сфере:
- обязанность по развитию организациями нефтяного комплекса базовых проектов в сферах добычи, переработки и транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки;
- право изменения объемов добычи нефтяного сырья в зависимости от складывающейся на рынке ценовой конъюнктуры;
- обязанность по публичному раскрытию организациями нефтяного комплекса перечня информации о своей деятельности;
- обязанность по выполнению требований в области охраны окружающей среды и обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации нефтедобывающих производств, объектов переработки и транспортировки нефтяного сырья и продуктов его переработки;
- право доступа (включая подключение) организаций, осуществляющих добычу и переработку нефти, к магистральным нефте - и нефтепродуктопроводам и др.
Конкретный перечень законодательных актов, требующих изменения, а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации будет уточнен в процессе разработки данного законопроекта.
Нормативное правовое обеспечение конкретных механизмов
реализации государственной энергетической политики
Указанное обеспечение должно учитывать структурную схему построения государственной энергетической политики (см. рис.) и специфику отдельных отраслей ТЭК.
МЕХАНИЗМЫ
\ /
\ /
Благоприятная экономическая среда
Перспективные нормы и регламенты
Динамика
Стратегические инициативы достижения
стратегических
Управление госсобственностью ориентиров
Недропользование Развитие Формирование Энергетическая >
и управление внутренних рационального безопасность
государственным энергетических ТЭБ
фондом недр рынков Энергетическая
эффективность > Перспективное
экономики состояние
Социальная Региональная Внешняя энергетического
политика в энергетическая энергетическая Экономическая сектора
энергетическом политика политика эффективность >
секторе энергетики
Экологическая
Научно-техническая и инновационная политика безопасность >
энергетики
/ \
/ \ 1 2 3
этап этап этап
ПОЛИТИКИ
Рис. 1. Структурная схема построения
государственной энергетической политики
Таким образом, полнота и достаточность нормативного правового обеспечения государственной энергетической политики может анализироваться и контролироваться с различных позиций - в разрезах механизмов ее реализации, отдельных составляющих и важнейших стратегических ориентиров, а также в отраслевом разрезе. В таблице в качестве примера приведен ряд представленных в ЭС-2030 и сгруппированных по механизмам реализации мероприятий государственной энергетической политики, требующих соответствующего нормативного правового обеспечения.
Примеры предусмотренных ЭС-2030 мероприятий
государственной энергетической политики
Создание благоприятной Введение системы Стимулирование и
экономической среды для перспективных технических поддержка стратегических
функционирования ТЭК регламентов, национальных инициатив хозяйствующих
стандартов и норм субъектов
Разработка и внедрение Устранение избыточных Государственная поддержка
специального налогового административных барьеров импорта ключевых комп -
режима освоения запасов при проведении ГРР лексных энергетических
континентального технологий с обязательст -
шельфа России вами по их локализации
Создание системы госу - Разработка и внедрение Законодательное обеспе -
дарственного страхования единых принципов управле - чение прозрачного и
геологических рисков ния месторождениями ТЭР на недискриминационного
всех стадиях порядка доступа для всех
участников рынка к
Внедрение рентной систе - Введение обязательного энергетической инфра -
мы налогообложения резервирования мощности структуре (магистральным
недропользователей, транспортных систем для трубопроводам, электри -
осуществляющих ГРР обеспечения биржевой ческим и тепловым сетям)
торговли
Налоговое стимулирование Введение обязательного по - Государственная поддержка
добычи сверхвязкой рядка осуществления части развития угольной
нефти, природных биту - госзакупок энергоносителей генерации
мов, низконапорного газа через биржевые механизмы
"старых" месторождений
Ужесточение антимоно - Государственное резервиро - Разработка и осуществле -
польного законодатель - вание ТЭР для стабилизации ние комплекса программных
ства в целях пресечения энергетических рынков мер по развитию нефте - и
создания картельных в условиях кризисов газохимии в Восточной
сговоров и технологи - Сибири и на Дальнем
ческого монополизма Востоке
Ликвидация перекрестного Создание нормативно-право - Разработка и осуществле -
субсидирования цен на вых условий для повышения ние комплекса программных
энергоносители для раз - роли отчетных и прогнозных мер по развитию тепло -
ных групп потребителей топливно-энергетических снабжения
балансов
Создание единых государ -
Разработка и реализация Законодательное разграни - ственных систем обращения
предложений по оптими - чение полномочий и ответ - с отработавшим ядерным
зации налоговой нагрузки ственности в сфере полити - топливом и
в угольной отрасли и ки энергосбережения, радиоактивными отходами
созданию системы налого - обеспечения надежности и
обложения на основе регулирования энергетичес - Разработка и реализация
рентного подхода кого сектора между феде - региональных энергетичес -
ральными, региональными ких программ, региональ -
Совершенствование тариф - органами исполнительной ных программ энергосбере -
ного регулирования в власти и органами местного жения
сфере естественных моно - самоуправления
полий Разработка и регулярное
Формирование обязательной уточнение схемы размеще -
Налоговое стимулирование системы сезонного резерви - ния генерирующих объектов
развития регионального рования топлива для электроэнергетики на
малого и среднего бизне - "проблемных" регионов основе использования
са в сфере энергетичес - возобновляемых источников
ких услуг Формирование обязательных энергии
требований к производимому
Налоговое стимулирование и применяемому оборудова - Создание системы техноло -
использования местных нию, к повышению энерго - гического прогнозирования
ТЭР (ВИЭ, местные виды эффективности зданий (Форсайта) в энергетике
топлив, отходы и пр.)
Совершенствование норма - Организация в системе ТЭК
Развитие стимулирующего тивно-правовой базы в це - федеральных и региональ -
налогообложения для ком - лях повышения ответствен - ных центров науки и высо -
паний, внедряющих инно - ности энергетиков за ких технологий
вационные технологии в энергоснабжение населения
энергетике Расширение участия России
Разработка и внедрение в региональных энергети -
Создание системы адрес - социального стандарта, ческих альянсах и в фор -
ной поддержки и дотаций способствующего повышению мировании глобальной
для малоимущих слоев качества трудовых отноше - энергетической инфра -
населения за пользование ний в угольной отрасли структуры
газом и электроэнергией
Разработка и согласование Государственная поддержка
Повышение гибкости рас - правил доступа энергети - повышения доли энергоре -
чета таможенных пошлин ческих компаний к сурсов высокой степени
на экспорт нефти, инфраструктуре и видам переработки (добавленной
нефтепродуктов и деятельности на мировых стоимости) в общей струк -
природного газа рынках туре экспорта российских
ТЭР
Нормативное правовое обеспечение интеграции
стратегических инициатив, совершенствования
информационной и кадровой политики в ТЭК
Основной идеей проекта Федерального закона "О государственном стратегическом планировании" является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.
Целями создания указанной системы являются:
- определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию;
- концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;
- консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации.
В случае принятия законопроекта участники государственного стратегического планирования будут обязаны: использовать механизмы государственного стратегического планирования, устанавливаемые законопроектом в зависимости от уровня управления; обеспечить взаимоувязку и соподчиненность используемых инструментов государственного стратегического планирования между собой; осуществлять стратегический контроль достижения плановых показателей деятельности.
Целью проекта Федерального закона "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" является создание правовых и организационных основ предоставления информации для формирования и использования государственных информационных ресурсов ТЭК, создания, эксплуатации и совершенствования государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса (ГИС ТЭК), обеспечения заинтересованных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан достоверной информацией о деятельности ТЭК.
Отдельные статьи законопроекта регламентируют вопросы структуры, порядка и особенностей эксплуатации ГИС ТЭК, функций оператора и администратора данной системы (ее сегмента), особенностей межведомственного информационного взаимодействия, состава пользователей ГИС ТЭК, формирования государственных информационных ресурсов ТЭК, обеспечения доступа к информационным ресурсам и распоряжения ими, защиты информации и контроля за использованием ГИС ТЭК.
ЭС-2030 выделяет в числе важнейших задач сохранение и развитие кадрового потенциала и научной базы энергетического сектора, интеграцию науки, образования и инновационной деятельности, комплексное совершенствование системы образования и повышения квалификации специалистов всех уровней.
Конкретные механизмы, включая нормативное правовое обеспечение решения этих задач, еще требуют своей проработки.
В целом формирование системы нормативного правового обеспечения реализации ЭС-2030 позволит не только снизить риски недостижения намеченных долгосрочных целевых ориентиров развития энергетического сектора, но и обеспечить внесение необходимых оперативных изменений - в том числе путем включения в Ежегодный доклад Правительству Российской Федерации о мониторинге энергостратегии обоснованных предложений о первоочередных нормативных правовых актах, необходимых для ее успешной реализации.
Название документа