Природноресурсовые факторы энергетики в российском законодательстве

ПРИРОДНОРЕСУРСОВЫЕ ФАКТОРЫ ЭНЕРГЕТИКИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ <1>

М. И. ВАСИЛЬЕВА

Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Энергетика как система видов деятельности, преобразующих природные ресурсы в энергию, решающим образом зависит от количественных, видовых, качественных характеристик природных ресурсов и законодательно установленных условий их использования. Соответственно природноресурсовое законодательство сопровождает функционирование всех отраслей энергетики и на всех ее стадиях - от добычи первичных энергоресурсов до транспортировки (передачи) электрической энергии. С другой стороны, важным лимитирующим фактором развития топливно-энергетического комплекса выступают правовые требования, направленные на охрану окружающей среды. Такие требования формулируются в законодательстве как общие, распространяющиеся на любые экологически значимые виды хозяйственной деятельности, и специальные, адресованные энергетическим объектам <2>. -------------------------------- <2> См. об этом: Васильева М. И. Охрана окружающей среды в топливно-энергетическом комплексе (организация правового регулирования) // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Новая правовая культура, 2009. С. 296 - 308.

Природноресурсовые условия развития энергетики определяются законодательством об использовании земли, недр, вод, лесов, которое рассматривает нужды энергетики в числе видов и целей природопользования. Так, земельно-правовые основы функционирования энергетики установлены земельным и градостроительным законодательством. Землями энергетики признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики (п. 1 ст. 87 Земельного кодекса РФ). В названных целях предоставляются земельные участки для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов, а также для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных объектов электроэнергетики. Земли энергетики входят в категорию земель специального назначения, расположенных вне населенных пунктов. Объекты горнодобывающей, нефте - и газодобывающей промышленности, принадлежащие к сфере первичной энергетики, располагаются на землях промышленности, которые тоже являются частью категории земель специального назначения. Размеры земельных участков, предоставляемых для обеспечения эксплуатации таких объектов, размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений, определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией. Организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода (право на горный отвод является основанием для получения земельного участка), утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Право на земельный участок существует до тех пор, пока сохраняется право на горный отвод. В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта предоставляются земельные участки для размещения нефтепроводов, газопроводов, размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта. Земельное законодательство рассматривает территории, занятые трубопроводами, в качестве земель транспорта в составе той же категории земель специального назначения. В связи с повышенным риском аварийности многих объектов ТЭК нередко возникают ситуации, требующие использования соседних и иных земельных участков в целях проведения аварийно-восстановительных или ремонтных работ. Так, при возникновении на объекте системы газоснабжения аварии, катастрофы организация - собственник такой системы или уполномоченная им эксплуатирующая организация имеет право беспрепятственной доставки необходимых сил и средств к месту аварии, катастрофы и обязана в полном объеме возместить нанесенный ею ущерб собственнику земельного участка, по территории которого осуществлялась доставка необходимых сил и средств (ст. 28 Федерального закона 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ, с изм., "О газоснабжении в Российской Федерации"). В целях ремонта электрических сетей для использования земельных участков, принадлежащих другим лицам, могут устанавливаться публичные сервитуты (ст. 23 Земельного кодекса РФ). Единых для всех энергетических объектов правил использования земельных участков других землепользователей (собственников, арендаторов, владельцев) не существует, и порядок действий хозяйствующего субъекта, его права и обязанности при отсутствии специального регулирования должны определяться исходя из общих норм земельного и гражданского законодательства, а также законодательства о чрезвычайных ситуациях или иных норм, применимых к возникающим правоотношениям. Элементы правового режима земельных участков, предоставленных для размещения энергетических объектов, следуют из общих положений Земельного кодекса РФ о правовом режиме категорий земель, о видах субъективных земельных прав (титулах пользования) и содержании соответствующих прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, а также из законов и подзаконных нормативных актов, устанавливающих отдельные правила функционирования энергетических объектов. Например, Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети (утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2003 г. N 486), устанавливают порядок определения размеров земельных участков для размещения на них линий электропередачи, а также для проведения инженерных изысканий при проектировании, для использования в период строительства, реконструкции, технического перевооружения и ремонта линий. В Правилах технической эксплуатации электроустановок потребителей (утверждены Приказом Министерства энергетики РФ от 13 января 2003 г. N 6) регулируются отдельные аспекты использования земель, на которых расположены линии электропередачи: трассу воздушной линии необходимо периодически расчищать от кустарников и деревьев и содержать в безопасном в пожарном отношении состоянии; следует поддерживать установленную проектом ширину просек и проводить обрезку деревьев. В целом правовые режимы земельных участков, занимаемых объектами ТЭК, весьма разнообразны, что объясняется как нахождением их в составе различных категорий земель, так и пространственными характеристиками самих объектов (площадные или линейные). Актуальным является вопрос о видах (титулах) прав на земельные участки, занимаемые линейными объектами (сооружениями). В литературе отмечается, что в большинстве случаев на практике права на земельные участки собственников или владельцев линейных сооружений не оформлены, и рассматривается целесообразность установления на них сервитутов <3>. -------------------------------- <3> См.: Волков Г. А., Голиченков А. К., Хаустов Д. В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право. 2006. N 2; Бочаров М. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45; Мосенков А. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45.

Одной из наиболее характерных особенностей правового режима земель промышленности и иного специального назначения, на которых располагаются генерирующие и линейные (линии электропередачи, трубопроводы) объекты, объекты добывающих отраслей промышленности, является установление зон с особыми условиями использования земельных участков. Санитарно-защитные зоны устанавливаются для защиты населения от вредного влияния энергетических, промышленных и иных объектов и представляют собой специальную территорию с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия химического, биологического, физического загрязнения на атмосферный воздух до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Например, для тепловых электростанций эквивалентной электрической мощностью 600 мВт и выше, использующих в качестве топлива уголь и мазут и относимых к I классу опасности, размер санитарно-защитной зоны составляет 1000 м; для тепловых электростанций эквивалентной электрической мощностью 600 мВт и выше, работающих на газовом и газомазутном топливе, размер санитарно-защитной зоны составляет 500 м; для электроподстанций размер санитарно-защитной зоны устанавливается в зависимости от типа (открытые, закрытые), мощности на основании расчетов физического воздействия на атмосферный воздух, а также результатов натурных измерений <4>. -------------------------------- <4> См.: Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Утвержден Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74, с изм.

Аналог санитарно-защитных зон - санитарные разрывы, устанавливаемые для линейных объектов. Так, санитарные разрывы устанавливаются в целях защиты населения от воздействия электрического поля, создаваемого воздушными линиями электропередачи, на территории вдоль трассы высоковольтной линии, в которой напряженность электрического поля превышает 1 кВ/м, и составляют по ширине от 20 до 55 метров в зависимости от напряжения. Для магистральных трубопроводов углеводородного сырья, компрессорных установок тоже создаются санитарные разрывы (санитарные полосы отчуждения). Рекомендуемые минимальные размеры санитарных разрывов зависят от диаметра труб, наличия застройки, водоемов, сельскохозяйственных угодий и других факторов. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатываются проекты ориентировочного размера санитарно-защитной зоны. Охранные зоны устанавливаются для обеспечения безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики, независимо от категории земель, в состав которых входят соответствующие земельные участки. Порядок установления таких охранных зон и использования соответствующих земельных участков определяется Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 160). В охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, или повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров. Правила устанавливают виды деятельности в охранных зонах, запрещаемые без письменного согласования сетевых организаций. Земельные участки в пределах охранных зон у их собственников, землевладельцев, землепользователей или арендаторов не изымаются. Плановые (регламентные) работы по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства производятся с предварительным уведомлением собственников (землепользователей, землевладельцев, арендаторов) земельных участков. В случае если охранные зоны установлены на сельскохозяйственных угодьях, проведение плановых работ по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства осуществляется в период, когда эти угодья не заняты сельскохозяйственными культурами или когда возможно обеспечение сохранности этих культур. Работы по предотвращению или ликвидации аварий, а также их последствий на объектах электросетевого хозяйства могут проводиться без предварительного уведомления. После выполнения работ по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства, работ по предотвращению или ликвидации аварий на таких объектах или их последствий сетевые организации должны привести земельные участки в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению, или в состояние, в котором соответствующие земельные участки находились до выполнения работ, а также возместить собственникам (землепользователям, землевладельцам, арендаторам) убытки, причиненные при производстве работ. Охранная зона объектов системы газоснабжения - территория с особыми условиями использования, которая устанавливается в порядке, определенном Правительством РФ, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения (ст. 2 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации"). Границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией. Не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф. Утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки производятся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. N 878. В количественном отношении наибольшие площади энергетические объекты занимают именно на землях специального назначения (промышленности, энергетики, транспорта и др.). Однако многие энергетические объекты находятся и на иных категориях земель - на землях водного фонда, землях лесного фонда и населенных пунктов. Земельно-правовые условия функционирования энергетических объектов в таких случаях предопределяются правовыми режимами соответствующих категорий земель. Если земли энергетики специально предназначены для размещения и обслуживания энергетических объектов, то режим земель иного целевого назначения не соподчинен задачам развития энергетики, а лишь допускает размещение и функционирование отдельных объектов инфраструктуры (ТЭЦ в городах, линии электропередачи в лесах и населенных пунктах и проч.). Таким образом, например, в населенных пунктах эксплуатация энергетических объектов должна осуществляться с учетом градостроительных регламентов <5> определенных территориальных зон (промышленных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур), установленных правилами землепользования и застройки в рамках градостроительного зонирования. -------------------------------- <5> Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

Добыча полезных ископаемых, строительство линий электропередачи, нефтепроводов, газопроводов принадлежат к числу исключительных оснований перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Обязательным условием перевода земель в другую категорию в связи с добычей полезных ископаемых является наличие утвержденного проекта рекультивации земель. Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период строительства линий электропередачи, нефтепроводов, газопроводов, осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий. С точки зрения водного законодательства земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах, относятся к землям водного фонда (ст. 102 Земельного кодекса РФ). К гидротехническим сооружениям относятся плотины, здания гидроэлектростанций (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ, с изм., "О безопасности гидротехнических сооружений"). Следовательно, на земельные участки под плотинами, зданиями гидроэлектростанций распространяется правовой режим земель водного фонда. Строительство водохранилищ, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, влечет перевод земельных участков в земли водного фонда. При проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Общие правила использования водохранилищ установлены Водным кодексом РФ. Согласно Водному кодексу РФ водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование: а) на основании договоров водопользования - для использования без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии; б) на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование - для строительства гидротехнических сооружений, трубопроводов, разведки и добычи полезных ископаемых, создания стационарных или плавучих платформ. Предоставление водных объектов в пользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении в пользование осуществляется исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для: разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек; забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые, и термальных вод. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии Водный кодекс РФ регулирует в общем виде следующим образом (ст. 46): использование водных объектов для целей производства электрической энергии осуществляется с учетом интересов других водопользователей и с соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов; водопользователи, эксплуатирующие гидроэнергетические сооружения, обязаны обеспечить режим сработки и наполнения водохранилищ с учетом приоритета целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии (ст. 62 Водного кодекса РФ) включает: а) обязанность водопользователей, использующих водные объекты для обеспечения технологических нужд теплоэнергетики и атомной энергетики, соблюдать температурный режим водных объектов; б) обязанность осуществлять использование водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами с учетом интересов других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, требований о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Несмотря на наличие прямых законодательных требований об охране водных биоресурсов, практика дает примеры причинения ущерба, наносимого водным биоресурсам при регулировании уровня водохранилищ. Многие водные организмы не успевают адаптироваться к частой и резкой смене уровня воды, в результате чего случается замор рыбы и гибель икры. Иски о возмещении экологического вреда в таких случаях бесперспективны, если регулирование уровня водохранилищ осуществляется по утвержденным правилам. Однако если при сработке (выпуске воды) водохранилища до опасного уровня заранее известно о гибели рыбы зимой из-за недостатка кислорода и о вероятности незаполнения его весной, то тем самым экологический вред не только заранее известен, но он практически планируется. Правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их использования, в том числе режим наполнения и сработки. Разработку, согласование и утверждение правил использования водохранилищ, включенных в Перечень водохранилищ, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 197-р, осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов. Использование водохранилищ, не включенных в Перечень, осуществляется в соответствии с типовыми правилами использования водохранилищ, утверждаемыми Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки водохранилищ осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов <6>. Для предупреждения вреда водным биоресурсам можно внедрить в деятельность эксплуатирующих организаций практику оценки риска подобных работ, что отразить в правилах использования водохранилищ и иных ведомственных нормативных актах Росводресурсов. -------------------------------- <6> См.: Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282.

Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с Водным кодексом и законодательством о недрах. Нахождение энергетических объектов на землях лесного фонда регулируется лесным законодательством Российской Федерации. Ранее для добычи полезных ископаемых требовался перевод земель лесного фонда в категорию земель промышленности и энергетики, что формально могло рассматриваться как мера ограничения использования лесов для этих нужд, однако не всегда имело практический смысл, поскольку после окончания эксплуатации скважин земли вновь зарастали лесом, но при этом не возвращались в лесной фонд, несмотря на то что необходимость их использования в качестве земель промышленности и энергетики уже отпадала. В соответствии с действующим Лесным кодексом РФ (ст. 25) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых, строительство и эксплуатация водохранилищ и гидротехнических сооружений, а также строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи и трубопроводов являются видами использования лесов, а следовательно, могут осуществляться без перевода соответствующих земель в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения <7>. Лесной кодекс прямо допускает функционирование соответствующих объектов на землях лесного фонда (ст. 21) и отсылочно - на землях иных категорий, на которых расположены леса (это могут быть леса на землях сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов. - М. В.). При этом случаи допущения названных объектов на лесных землях вне лесного фонда определяются другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих земель. Такие законодательные нормы еще не приняты. -------------------------------- <7> См.: Порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых. Утвержден Приказом МПР России от 24 апреля 2007 г. N 109; Правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. Утверждены Приказом МПР России от 17 апреля 2007 г. N 99.

Общие условия использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации водохранилищ, гидротехнических сооружений, строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, трубопроводов определены ст. ст. 43 - 45 Лесного кодекса РФ, которые применяются с учетом иных норм лесного, а также земельного и природоохранного законодательства. Для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду. Договор аренды в этом случае заключается без проведения аукциона. Использование лесных участков для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации и лесохозяйственным регламентом лесничества. Выполнение работ по геологическому изучению недр, если их выполнение не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений, допускается без предоставления лесного участка на основании разрешений органов государственной власти, органов местного самоуправления. При использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых на землях лесного фонда допускается в соответствии с проектом освоения лесов строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры. Обустройство объектов должно исключать развитие эрозионных процессов на занятой и прилегающей территориях. При осуществлении использования лесов в целях выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых не допускается: валка деревьев и расчистка лесных участков от древесной растительности с помощью бульдозеров, затопление и длительное подтопление лесных насаждений, захламление лесов строительными, промышленными, древесными, бытовыми и иными отходами, мусором, загрязнение лесов химическими и радиоактивными веществами, проезд транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам. Объекты, связанные с осуществлением работ по геологическому изучению недр и разработкой месторождений полезных ископаемых, по истечении сроков выполнения соответствующих работ подлежат консервации или ликвидации в соответствии с законодательством о недрах. Лесной кодекс не определяет вид права (титул), на котором предоставляются находящиеся в государственной или муниципальной собственности лесные участки для строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи и трубопроводов, ограничившись отсылкой к ст. 9 Лесного кодекса, содержащей перечень видов прав на лесные участки. Исходя из содержания этих прав и целей пользования данными лесными участками, а также учитывая субъектный состав возникающих земельных правоотношений, лесные участки для названных нужд предоставляются в аренду или постоянное (бессрочное) пользование. Кроме того, для ремонта линейных объектов могут устанавливаться публичные сервитуты в отношении используемых для этого лесных земельных участков - ст. 23 Земельного кодекса РФ распространяется на любые категории земель, в том числе и земли лесного фонда. Лица, осуществляющие использование лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, обеспечивают: регулярное проведение очистки предоставленного лесного участка и водотоков от захламления строительными, лесосечными, бытовыми и иными отходами, от загрязнения отходами производства, токсичными веществами; восстановление нарушенных производственной деятельностью дорог, гидромелиоративных сооружений, просек; принятие необходимых мер по устранению аварийных ситуаций и лесных пожаров, а также ликвидации их последствий. Земли, нарушенные или загрязненные при использовании лесов для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, подлежат рекультивации в срок не более одного года после завершения соответствующего этапа работ. Для обеспечения безаварийного функционирования и эксплуатации объектов электросетевого хозяйства в охранных зонах, расположенных в лесных массивах и зеленых насаждениях, сетевыми организациями осуществляются: прокладка и содержание, в том числе в пожаробезопасном состоянии, просек вдоль воздушных линий электропередачи и по периметру подстанций и распределительных устройств; вырубка и опиловка деревьев и кустарников в пределах минимально допустимых расстояний до их крон, а также другие виды работ. Для строительства и эксплуатации водохранилищ и гидротехнических сооружений лесные участки используются в соответствии с водным законодательством и на правах, перечисленных в той же ст. 9 Лесного кодекса. Такая позиция Лесного кодекса означает отсутствие здесь специфики правового регулирования. Применительно к защитным лесам законодательство не содержит прямого указания на разрешение в них видов деятельности, связанной с ТЭК, следовательно, действует общий запрет осуществления в защитных лесах и на особо защитных участках лесов деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (п. 5 ст. 102 Лесного кодекса РФ). В то же время Федеральный закон 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в числе оснований для перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий называет "размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов". Названные объекты не конкретизируются. Федеральный закон от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменил условия ведения некоторых видов деятельности в зеленых зонах (зеленые зоны относятся к виду защитных лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов). Ранее в зеленых зонах запрещались разработка месторождений полезных ископаемых, размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп и гидротехнических сооружений, а в случае размещения линий электропередачи и трубопроводов разрешался перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны, в земли других категорий. В измененной редакции ст. 105 Лесного кодекса содержится запрет разработки месторождений полезных ископаемых и нет запрета строительства гидротехнических сооружений, а также линий электропередачи и подземных трубопроводов. Перевод зеленых зон в категорию земель специального назначения при таком строительстве не происходит, и, следовательно, для начала деятельности не требуется распоряжение Правительства РФ о переводе земель зеленых зон в другую категорию, что можно считать ослаблением режима их охраны. В целом по новому лесному законодательству функционирование в лесах объектов ТЭК может осуществляться как с изъятием (переводом в другую категорию) земель лесного фонда, так и без такого изъятия, что упрощает для них разрешительный порядок. Практика управления свидетельствует о переводе земель преимущественно в целях строительства газо - и нефтепроводов и сопутствующих им объектов, автозаправочных станций, а также для строительства линий электропередачи, заводов по переработке нефти, конденсата, нефтяных терминалов, горнообогатительных производств. На землях особо охраняемых природных территорий размещение и эксплуатация объектов топливно-энергетического комплекса запрещается или ограничивается. Земельный кодекс РФ на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения прямо запрещает строительство трубопроводов, линий электропередачи, строительство и эксплуатацию промышленных объектов, не связанных с разрешенной здесь деятельностью в соответствии с федеральными законами. По общему правилу (п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ) на землях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается. Природоохранное законодательство налагает запрет в пределах территорий национальных парков на разведку и разработку полезных ископаемых, деятельность, влекущую за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений, изменения гидрологического режима, а также на строительство трубопроводов, линий электропередачи (ст. 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, с изм., "Об особо охраняемых природных территориях"). Тем более такой запрет относится к заповедникам, где запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственных природных заповедников и режиму особой охраны их территорий, а перечень допустимых видов деятельности приведен непосредственно в Законе (в ст. 9 того же Федерального закона). Природноресурсовой отраслью, в наибольшей степени направленной на регулирование отношений в сфере энергетики, является законодательство о недрах, регулирующее с точки зрения энергетического законодательства первичную энергетику, или точнее - деятельность добывающей промышленности, в части геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых. Головной нормативный акт - Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1, с изм., "О недрах". Формат данной статьи, имеющей целью показать "энергетический срез" природноресурсового законодательства, не предполагает анализ подотрасли законодательства. В целом земельное и природноресурсовое законодательство составляет важнейший сегмент правового регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса. С точки зрения предметного критерия деления права на отрасли земельное и другие природноресурсовые отрасли права, регулирующие отношения по использованию и охране земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, являются самостоятельными правовыми отраслями, включающими в себя и все те нормы, которые регулируют земельные и природноресурсовые отношения в целях обеспечения деятельности объектов ТЭК. Такого рода цели имеют значение функциональных задач и в этом смысле характеризуют лишь отдельные, хотя и безусловно важные, направления действия правовых норм, не "переходящих" при этом в энергетическое законодательство как условную интеграцию нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности по признаку секторальной (хозяйственной) общности сферы существования регулируемых ими отношений. Вместе с тем собственные тенденции развития энергетики как вида хозяйственной деятельности и важнейшего сектора экономики влияют на развитие земельного и природноресурсового законодательства, формулируя для него "заказ" на создание требующихся регулятивных механизмов. Так, можно прогнозировать установление ряда новых и изменение действующих ресурсно-правовых требований и условий в связи с планируемым увеличением производства электроэнергии на основе возобновляемых источников, к которым относятся как природные энергоресурсы (энергия солнца, ветра, тепла земли, естественного движения водных потоков, энергия биомассы, включающей в себя специально выращенные для получения энергии растения), так и вторичные энергоресурсы (отходы производства и потребления, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках, газ, образующийся на угольных разработках). Расширение сферы использования возобновляемых источников предопределяется существенной ролью указанных видов энергии в решении проблем снижения вредных выбросов от энергетических установок и экологической нагрузки от деятельности топливно-энергетического комплекса в целом. Другой не менее важной причиной изменения энергобаланса в сторону альтернативных источников является экономическая и экологическая необходимость сокращения объемов потребления и сбережения для будущих поколений невозобновляемых топливно-энергетических ресурсов. При существующих темпах и способах добычи полезных ископаемых запасы энергоресурсов, и в первую очередь углеводородного сырья, иссякнут уже в ближайшие десятилетия - таковы и официальные данные, и экспертные оценки. Увеличение доли альтернативной энергетики в общем объеме производства электроэнергии до 4,5 процента (в настоящее время - менее 1 процента) предусматривается Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р). В Основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года (утверждены Распоряжением Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 1-р) выражено намерение реализовать меры по совершенствованию правового режима использования природных ресурсов для сооружения и эксплуатации электрогенерирующих объектов на основе возобновляемых источников энергии. Еще одно направление влияния процессов, происходящих в энергетической сфере, на природные ресурсы и соответственно на природноресурсовое законодательство рельефно обозначилось в связи с поставленными стратегическими задачами повышения энергоэффективности и энергосбережения. По ряду официальных и экспертных данных, энергозатратность в России в 2,5 раза выше среднемировой и в 3,5 раза выше, чем в развитых европейских странах, а уровень энергоэффективности большинства производств отстает от современного более чем в 10 раз. По потерям энергии в тепловых сетях Россия занимает первое место в мире, при транспортировке тепла теряется около 50% энергии. Помимо очевидного отрицательного влияния высокой энергозатратности на экономические показатели развития страны, подобное расточительное отношение к потреблению энергии обусловливает экстенсивное использование природных ресурсов для получения энергии, стимулируя рост добычи полезных ископаемых. (Как известно, другой причиной этого роста является высокий спрос на первичные энергоресурсы, главным образом на углеводородное сырье.) Высокая энергоемкость российской экономики является системной причиной нерационального использования природных энергоресурсов. Разумеется, многочисленные случаи нерационального пользования недрами и загрязнения окружающей среды в ходе добычи полезных ископаемых, квалифицируемые в качестве правонарушений, имеют свои причины, относящиеся преимущественно к сфере правоприменения (неэффективность мер юридической ответственности) и отчасти объясняемые недостатками сферы нормативного регулирования - к примеру, недостаточностью механизмов экономического стимулирования к соблюдению правил недропользования и охраны окружающей среды, пробельностью системы нормирования (не установлены нормативы допустимого изъятия полезных ископаемых; Закон РФ "О недрах" возлагает на недропользователей обязанность по недопущению сверхнормативных потерь полезных ископаемых, но не регулирует собственно нормативы потерь) и др. Однако именно непомерно высокая энергоемкость экономики, растущий внутренний и внешний спрос на энергоносители, определяющий высокие цены на извлеченное сырье (экспорт полезных ископаемых приносит стране более 70% валютных поступлений), в совокупности с потребительским отношением к природе вообще составляют первопричины правонарушений со стороны хозяйствующих субъектов, а также, видимо, и недостатков законодательства и правоприменительной практики. Концепция долгосрочного социально-экономического развития определяет в числе задач развития энергетического комплекса активное энергосбережение за счет структурных факторов, модернизации производства, внедрения новых технологий и реализации системы мер по энергосбережению. Для снижения энергоемкости валового внутреннего продукта Концепция предусматривает: установление запретов на использование энергорасточительных технологий - в этих целях предлагается расширить сферу регулирования законодательства о техническом регулировании требованиями энергоэффективности (требования к удельному потреблению энергоресурсов машин и оборудования, потерям тепла в зданиях и к расходу воды в установках водоподготовки); стимулирование использования предприятиями всех отраслей экономики возобновляемых источников энергии, а также экологически - и энергоэффективных технологий; обеспечение прямой поддержки со стороны государства реализации инвестиционных проектов в энергетической сфере, предусматривающих внедрение энергосберегающих технологий нового поколения. Указом Президента РФ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" была поставлена задача обеспечения рационального и экологически ответственного использования энергии и энергетических ресурсов, снижения к 2020 г. энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации не менее чем на 40 процентов по сравнению с 2007 г. Правительству РФ был поручен ряд законопроектных работ, в частности надлежало: принять меры по техническому регулированию, направленные на повышение энергетической и экологической эффективности таких отраслей экономики, как электроэнергетика, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт; обеспечить переход к единым принципам выработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду; подготовить и внести в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов, предусматривающих экономические механизмы, стимулирующие хозяйствующих субъектов, применяющих энергосберегающие и экологически чистые технологии, а также проекты законов, направленных на усиление ответственности хозяйствующих субъектов за несоблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду в целях стимулирования перехода на энергосберегающие и экологически чистые технологии. Примечательно, что задачи повышения энергоэффективности рассматриваются во взаимосвязи с задачами совершенствования экологического законодательства. Важную роль в механизме обеспечения энергосбережения и энергоэффективности может сыграть такое средство эколого-правового регулирования, как нормирование допустимого воздействия на окружающую среду. В свою очередь, для экологического права является весьма актуальным переход на новые принципы нормирования, направленные на стимулирование хозяйствующих субъектов к использованию наилучших существующих технологий (НСТ). Очевидно, что одним из критериев НСТ должна стать энергетическая эффективность технологий. К настоящему времени в развитие Указа Президента РФ принят Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Закон основывает правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на следующих принципах: эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов; поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности; системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности; планирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности; использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий. К числу основных мер государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности относится установление: а) требований к обороту отдельных товаров, функциональное назначение которых предполагает использование энергетических ресурсов; б) запретов или ограничений производства и оборота в Российской Федерации товаров, имеющих низкую энергетическую эффективность; в) требований к энергетической эффективности зданий, строений, сооружений; г) обязанностей по учету используемых энергетических ресурсов. По своей общей направленности положения Закона весьма своевременны и значимы для решения стратегических задач по снижению энергоемкости сфер производства и потребления. Вместе с тем конечный результат такого рода мероприятий, проводимых на стадии потребления энергии, заметно повлияет как на состояние окружающей среды (по мере уменьшения объемов производимой энергии сократятся выбросы, сбросы загрязняющих веществ, образование отходов), так и на количественные и структурные характеристики извлекаемых природных энергоресурсов. Энергосбережение может радикально уменьшить вовлечение в оборот невозобновляемых природных ресурсов (по экспертным оценкам, оно позволит высвободить до 50% нерационально используемых энергетических ресурсов) и тем самым предотвратить или замедлить истощение естественных богатств и способствовать сохранению благоприятного состояния окружающей среды. Поэтому осуществляемое в настоящее время реформирование законодательства в целях повышения энергоэффективности и энергосбережения является несомненно приоритетным направлением не только энергетической, но и экологической политики тоже. Таким образом, видится два основных направления правового обеспечения рационализации использования природных энергоресурсов: во-первых, это обеспечение неистощительного, экологически обоснованного недропользования, исключающего фрагментарную отработку участков недр по усмотрению недропользователя, сопровождаемого проведением в необходимом объеме геологоразведочных работ, обеспечивающих воспроизводство минерально-сырьевой базы, и во-вторых, это стимулирование снижения потерь при потреблении добытых энергоресурсов, включающем их транспортировку, производственное и потребительское использование. Особое место в рационализации использования природных энергоресурсов занимает вовлечение в использование возобновляемых источников энергии. Важной задачей частного характера, относящейся к отдельным видам энергоресурсов и требующей неотложного решения, является правовое урегулирование прекращения крупномасштабного сжигания попутного нефтяного газа <8>. С точки зрения организации правового регулирования все эти задачи имеют комплексный характер и решаются средствами не только природноресурсового, но и ряда других отраслей права. -------------------------------- <8> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 7 "О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках".

В целях интеграции природноресурсового и энергетического законодательства в юридический оборот может быть введено понятие "природные энергетические ресурсы", отражающее современные тенденции правового регулирования как энергетических, так и природноресурсовых отношений и унифицирующее терминологию этих отраслей законодательства. Согласно Федеральному закону "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" энергетический ресурс - носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии). Данный Закон содержит понятие только вторичного энергетического ресурса как полученного в виде отходов производства и потребления или побочных продуктов в результате осуществления технологического процесса или использования оборудования. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Таким образом, природные энергетические ресурсы - это вид природных ресурсов как компонентов окружающей природной среды в их естественном состоянии, которые непосредственно используются или могут быть использованы в качестве источника получения (носителя) энергии. Это минеральные, углеводородные, торфяные и иные ресурсы недр, а также возобновляемые источники энергии - энергия солнца, ветра, движения водных потоков, тепла земли.

Название документа