Энергетическая стратегия 2030 и атомная отрасль России

ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ 2030 И АТОМНАЯ ОТРАСЛЬ РОССИИ

А. И. ГРИЩЕНКО

Грищенко А. И., директор Института правовых проблем электроэнергетики и естественных монополий, кандидат юридических наук.

Большинство энергетических прогнозов отводят атомной энергетике возрастающую долю в производстве электрической энергии, несмотря на сопутствующие проблемы с надежностью, безопасностью и утилизацией радиоактивных отходов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. <1> (далее - Энергетическая стратегия - 2030), согласно которой атомная энергетика продолжит играть важную роль как в покрытии прогнозируемого энергопотребления, так и в расширении генерирующих мощностей. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

Энергетическая стратегия 2030 констатирует, что российская атомная энергетика составляет 5 процентов мирового рынка атомной электрогенерации, 15 процентов мирового рынка реакторостроения, 45 процентов мирового рынка обогащения урана, 15 процентов мирового рынка конверсии отработанного топлива и обеспечивает 8 процентов мировой добычи природного урана. Несомненно, Россия остается ведущим игроком на мировом рынке углеводородов и упрочит свои позиции в мировой энергетике. Атомная отрасль уже пережила свой упадок, связанный с чернобыльской аварией и разрушением всего народного хозяйства бывшего Советского Союза, и теперь вступает в эпоху амбициозных планов новой стратегии своего развития и превращения в ведущий фактор энергетической безопасности России <2>. -------------------------------- <2> Агапов А. М., Новиков Г. А. О ядерной и радиационной безопасности: современные представления, состояние, задачи и методы обеспечения. Обнинск, ФГОУ "ГЦИПК", 2007. С. 5.

Необходимо было устранить проблемы, имевшиеся в атомном энергопромышленном комплексе, которые сводились к следующему: - нестыковка в управлении и функционировании хозяйствующих субъектов атомного энергетического комплекса, действующих в разных организационно-правовых формах: ФГУП (обогащение, генерация, прикладная наука) и ОАО (добыча урана, фабрикация топлива, экспорт, частично машиностроение и строительство); - отсутствие единого центра принятия управленческих решений в атомном энергопромышленном комплексе (Росимущество главенствует в принятии решений, касающихся ОАО, Росатом - в отношении ФГУПов атомной отрасли) и, как следствие, невозможность разработки и проведения единой стратегии, единой инновационной и технической политики в атомном энергопромышленном комплексе; - невозможность создания на базе ФГУПов мощной вертикально интегрированной структуры (холдинга), которая обеспечила бы максимальную концентрацию организационных, инвестиционных, инновационных, технологических, производственных, кадровых ресурсов и была бы способна эффективно конкурировать с зарубежными транснациональными корпорациями; - организационно-правовая форма ФГУП в условиях рыночной экономики не могла удовлетворять кредитно-инвестиционным потребностям атомного энергопромышленного комплекса, не предусматривает реальных стимулов к повышению капитализации, росту их инвестиционной привлекательности; - эффективному функционированию организаций атомного энергопромышленного комплекса России в условиях рынка препятствовала закрепленная в ст. 5 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" исключительная государственная собственность на все ядерные материалы, пункты их хранения и ядерные установки, которая порождала неопределенность имущественных прав предприятий атомного энергопромышленного комплекса на средства производства и выпускаемую продукцию, незаконность вовлечения продукции атомного энергопромышленного комплекса в оборот. Политическое решение о реформе отрасли и развитии атомной энергетики в России было озвучено Президентом России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 г. <3>. -------------------------------- <3> См. архив: URL: http://kremlin. ru.

Президентом России были утверждены Программа развития атомной отрасли России и План первоочередных мероприятий по ее реализации от 8 июня 2006 г. N 4483. Для устранения проблем атомного энергопромышленного комплекса и реализации документов, утвержденных Президентом России, был разработан и принят Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 13-ФЗ) <4>. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2007. N 7. Ст. 834.

Названный Закон содержит прямое указание о нераспространении его действия на предприятия ядерного оружейного комплекса, тем самым формируя окончательный водораздел между мирным и военным атомом. Отдельным списком Президента России ядерный оружейный комплекс остается вне сферы рыночного регулирования. Президент России, используя полномочия в области использования атомной энергии, установленные ст. 7 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", в целях реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, а также в соответствии со ст. ст. 1, 3 и 4 Закона N 13-ФЗ своим Указом от 27 апреля 2007 N 556 <5>: -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2007. N 18. Ст. 2185.

- принял предложение Правительства РФ об учреждении ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс" (далее - АЭПК), 100 процентов акций которого находятся в федеральной собственности; - установил порядок внесения вклада Российской Федерации в уставный капитал АЭПК федерального имущества; - определил приоритетные направления деятельности АЭПК, его дочерних и зависимых акционерных обществ (п. 4 Указа); - установил, что АЭПК, его дочерние и зависимые акционерные общества в своей деятельности руководствуются основными принципами государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, предусмотренными Законом N 13-ФЗ (п. 5 Указа); - утвердил Перечни: а) ФГУПов атомного энергопромышленного комплекса, подлежащих преобразованию в ОАО, акции которых подлежат внесению в уставный капитал АЭПК, согласно приложению N 5 к Указу; б) открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности, акции которых подлежат внесению в уставный капитал АЭПК согласно приложению N 6 к Указу; в) федеральных государственных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования (повышения квалификации), относящихся к организациям атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации, которые подлежат передаче АЭПК согласно приложению N 7 к Указу; - поручил Правительству РФ осуществить мероприятия по учреждению АЭПК и другие действия, изложенные в п. 8 Указа. Правительством РФ в целях реализации положений Закона N 13-ФЗ и Указа Президента России от 27 апреля 2007 г. N 556 был принят ряд постановлений, направленных на создание и функционирование АЭПК <6>. Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2007 г. N 627 <7> Федеральное агентство по атомной энергии было наделено правами осуществлять от имени Российской Федерации полномочия акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности <8>. Во исполнение ст. 4 Закона N 13-ФЗ Постановлением Правительства РФ от 25 января 2008 г. N 30 <9> были утверждены ставки арендной платы за пользование земельными участками, приватизация которых в соответствии с законодательством Российской Федерации не допускается и которые передаются организациям атомного энергопромышленного комплекса по договорам аренды. Принято Постановление Правительства РФ от 31 октября 2007 г. N 724 <10>, устанавливающее порядок и условия совершения сделок по передаче собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу. -------------------------------- <6> От 26 мая 2007 г. N 319 "О мерах по созданию открытого акционерного общества "Атомный энергопромышленный комплекс", от 6 июля 2007 г. N 432 "Об утверждении устава открытого акционерного общества "Атомный энергопромышленный комплекс". <7> Собрание законодательства РФ. 2007. N 41. Ст. 4896. <8> В настоящее время Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". <9> Собрание законодательства РФ. 2008. N 5. Ст. 402. <10> Собрание законодательства РФ. 2007. N 45. Ст. 5506.

Формирование уставного капитала АЭПК было осуществлено в два этапа: 1-й этап - в оплату переданы акции 31 ОАО атомного энергопромышленного комплекса, находящиеся в федеральной собственности, а также имущество 3 федеральных государственных образовательных учреждений; 2-й этап - в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 и Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2007 г. N 319 подлежали преобразованию в открытые акционерные общества 55 ФГУПов для последующего внесения их акций в уставный капитал АЭПК. Указом Президента России от 18 октября 2007 г. N 1382 <11> АЭПК включено в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента России от 4 августа 2004 г. N 1009 <12>. -------------------------------- <11> Собрание законодательства РФ. 2007. N 43. Ст. 5173. <12> Собрание законодательства РФ. 2007. N 32. Ст. 3313.

Для обеспечения полного и всеобъемлющего контроля со стороны государства за деятельностью АЭПК Распоряжением Президента России от 24 октября 2007 г. N 602-рп <13> общество включено в Перечень открытых акционерных обществ, в которых выдвигаемые кандидатуры представителей интересов Российской Федерации подлежат согласованию с Администрацией Президента России. -------------------------------- <13> Собрание законодательства РФ. 2007. N. Ст.

АЭПК представляет собой интегрированную компанию, в которой консолидированы гражданские активы российской атомной отрасли. АЭПК обеспечивает полный цикл производства в сфере атомной энергетики, от добычи урана до строительства АЭС и выработки электрической энергии и тепла на АЭС. АЭПК структурно состоит из дивизионов <14>: -------------------------------- <14> URL: http://www. atomenergoprom. ru

- дивизион по добыче урана; - дивизион по обогащению урана; - дивизион по торговле услугами по обогащению урана, обогащенным ураном и изотопной продукцией; - дивизион по производству оборудования для обогащения урана; - дивизион машиностроения; - дивизион по производству ядерного топлива; - дивизион по производству электроэнергии на АЭС; - научно-исследовательские и проектно-конструкторские работы; - дивизион по управлению зарубежными энергетическими активами, активами в тепловой генерации и экспорту-импорту электроэнергии. АЭПК сегодня: 1-е место в мире по строительству АЭС за рубежом (одновременное сооружение 5 энергоблоков); 2-е место в мире по генерации электроэнергии на АЭС (ОАО "Концерн "Росэнергоатом" - 10 станций, 31 энергоблок суммарной электрической мощностью свыше 23 ГВт); - 2-е место в мире по запасам урана и 5-е место в мире по объему добычи (оба показателя - с учетом СП в Казахстане); - 40% мирового рынка услуг по обогащению урана, передовые обогатительные мощности; - 17% рынка ядерного топлива (поставки для каждого 6-го энергетического реактора в мире) <15>. -------------------------------- <15> URL: http://www. atomenergoprom. ru.

100 процентов акций АЭПК принадлежит Госкорпорации "Росатом". Следующим этапом реструктуризации атомной отрасли России стало создание Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (далее - Госкорпорация "Росатом"). В настоящей статье мы не будем рассматривать дискуссионные вопросы, касающиеся государственных корпораций <16>. -------------------------------- <16> См.: Грищенко А. И., Моралес К. Корпорации в России и зарубежных правопорядках: понятие и сущность (государственные корпорации в современной России на примере государственной корпорации "Росатом") // Энергетическое право. 2009. N 1. С. 19 - 28; Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (подпункт 7.3 пункта 7 раздела III). М.: Статут, С. 70.

Политическое решение о создании специальной корпорации, которая объединила бы предприятия атомной энергетики и промышленности, была озвучена в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г. <17>. -------------------------------- <17> См. архив: URL: http://kremlin. ru.

Был разработан и принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <18> (далее - Закон о ГК "Росатом). -------------------------------- <18> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

Правительство РФ Распоряжением от 5 февраля 2008 г. N 116-р в целях реализации Закона о ГК "Росатом" в качестве имущественного взноса Российской Федерации передало Госкорпорации "Росатом" 100% находящихся в федеральной собственности акций ОАО "Атомэнергопром" по их номинальной стоимости. В соответствии с Законом о ГК "Росатом" Госкорпорация "Росатом" управляет всеми ядерными активами Российской Федерации, включая ядерный оружейный комплекс и гражданскую часть атомной отрасли. Госкорпорация "Росатом" сочетает коммерческую деятельность, обеспечивая развитие атомной энергетики и предприятий ядерного топливного цикла, и выполнение возложенных на нее государством задач, в первую очередь - обеспечение национальной безопасности (ядерное сдерживание), ядерной и радиационной безопасности, а также развитие прикладной и фундаментальной науки. Госкорпорация "Росатом" уполномочена от имени Российской Федерации выполнять международные обязательства в области мирного использования атомной энергии и режима нераспространения ядерных материалов. Создавая Госкорпорацию "Росатом", государство поставило перед ней три главные задачи: 1. Обеспечение устойчивого развития ядерного оружейного комплекса. 2. Увеличение доли атомной энергетики в энергобалансе страны (цель 25 - 30% к 2030 г.) при повышении уровня безопасности работы атомной отрасли. 3. Расширение российского присутствия на мировом рынке ядерных технологий и завоевание новых. Сегодня Госкорпорация "Росатом" - это одна из немногих компаний мирового уровня, обладающая всеми ядерными технологиями. В состав Госкорпорации "Росатом" входят предприятия ядерного оружейного комплекса, ОАО "Атомэнергопром", объединившее все гражданские активы атомной отрасли, ФГУП "Атомфлот", управляющее атомным ледокольным флотом, ОАО "ИНТЕР РАО ЕЭС", управляющее энергетическими активами в зарубежных странах и контролирующее операции по экспорту и импорту электрической энергии, а также инжиниринговая компания "Атомстройэкспорт", осуществляющая строительство АЭС за рубежом. Принята и реализуется Программа деятельности Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009 - 2015 гг.) (далее - Программа) <19>. Этой Программой предусматривается комплексное и системное решения задач, которые определены соответствующими федеральными законами и отраслевыми (ведомственными) целевыми программами. Реализацию Программы планируется осуществить в два этапа. Первый этап (2009 - 2011 гг.) представляет собой переходный период для реорганизации подведомственных предприятий и учреждений в порядке, установленном федеральными законами. Мероприятия ФЦП <20> с 2009 г. включены и будут исполняться в рамках Программы деятельности ГК "Росатом", а предусмотренные для этого средства передаются ГК "Росатом" в качестве имущественного взноса Российской Федерации. На втором этапе (2012 - 2015 гг.) обеспечивается функционирование Госкорпорации "Росатом" как единого организационно-правового, производственно-технологического и научно-технического комплекса атомной отрасли Российской Федерации. В этот период должен быть модернизирован российский атомный энергопромышленный комплекс, а также должна быть заложена основа для инновационного развития атомной отрасли России на собственные средства. -------------------------------- <19> См.: Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. N 705. <20> См.: Постановление Правительства РФ от 6 октября 2006 г. N 605.

В связи с созданием Госкорпорации "Росатом" законодатель Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <21> осуществил внесение изменений в действующее законодательство, которое будет регулировать деятельность этой организации в будущем. -------------------------------- <21> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.

Энергетическая стратегия - 2030 предусматривает опережающее развитие атомной энергетики, увеличение роста производства электроэнергии на базе атомных электростанций. Реализация масштабной программы развития атомной энергетики, предполагающая согласно Энергетической стратегии - 2030 увеличение доли атомной энергетики с сегодняшних 16% до 25 - 30% к 2030 г., будет осуществляться в рамках Программы деятельности Госкорпорации "Росатом". Этой Программой предполагается государственное финансирование строительства АЭС. Энергетическая стратегия - 2030 предусматривает развитие атомной энергетики сообразно с региональными особенностями спроса на электроэнергию, а также особенностями регулирования графика нагрузок и размещения разных видов генерирующих мощностей. В соответствии с этим развитие атомных электростанций предусмотрено преимущественно в европейской части России. При этом конкретные темпы на различных этапах реализации Энергетической стратегии - 2030 подлежат уточнению в рамках соответствующих программных документов, в первую очередь в рамках Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 г. <22>. -------------------------------- <22> Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. N 215-р.

В 2009 г. были сделаны первые шаги по реализации Энергетической стратегии - 2030 в части развития атомной энергетики. 19 декабря 2009 г. был осуществлен физпуск энергоблока N 2 на Волгодонской АЭС. "Началась новая жизнь ядерной отрасли, - отметил глава Госкорпорации "Росатом" С. В. Кириенко. - В России более четверти века не строили новых реакторов. Все, что вводилось в строй до этого, - заделы еще советских времен. Важнейшим событием года стало принятие программы развития ядерной энергетики в России, которая предусматривает строительство более 20 новых ядерных реакторов. Мы возвращаемся к серийному производству, в следующие годы будет один или два физпуска в год" <23>. -------------------------------- <23> URL: http://www. rosatom. ru/ ru/about/press_centre/ worldatomenergy/index. php? id4=15753.

Название документа