Правовая реформа в теплоснабжении (в аспекте Энергетической стратегии России на период до 2030 года)

(Блинкова Е. В.)

("Энергетическое право", 2010, N 1)

Текст документа

ПРАВОВАЯ РЕФОРМА В ТЕПЛОСНАБЖЕНИИ

(В АСПЕКТЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ РОССИИ

НА ПЕРИОД ДО 2030 ГОДА)

Е. В. БЛИНКОВА

Блинкова Е. В., главный редактор журнала "Гражданское право", профессор, доктор юридических наук.

Утвержденная Правительством Российской Федерации в 2003 г. Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. подтвердила адекватность большинства ее важнейших положений реальному процессу развития энергетического сектора страны, однако результаты ее реализации в сфере развития теплоснабжения оказались крайне неудовлетворительными. Стагнационные процессы в этом секторе российской энергетики обусловливались ростом износа основных фондов теплоснабжения (до 65 - 70%), снижением коэффициента использования установленной тепловой мощности электростанций ниже 50%, сокращением протяженности тепловых сетей на 7% (более чем на 13,5 тыс. км), увеличением потерь в тепловых сетях (с 14% до 20%) и значительным ростом расходов электроэнергии на перекачку теплоносителя (до 40 кВт. ч/Гкал).

Установленные правительственными и отраслевыми нормативными актами стратегические цели развития теплоснабжения (в том числе достижение соответствующего европейским стандартам уровня комфорта в жилых, общественных и производственных помещениях, кардинальное повышение технического уровня систем теплоснабжения на основе инновационных, высокоэффективных технологий и оборудования, сокращение непроизводительных потерь тепла и расходов топлива, обеспечение управляемости, надежности, безопасности и экономичности теплоснабжения) не были подкреплены необходимыми организационными мерами, материально-технической базой и финансовыми средствами, поэтому остались декларативными пожеланиями.

Вследствие этого Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. (далее - Стратегия-2030) не столько преемственна Стратегии-2020, сколько тождественна ей. Прогнозируемое развитие теплоснабжения потребует осуществления ряда мер, в том числе формирования и совершенствования конкурентного рынка тепловой энергии, поддержки создания прогрессивного отечественного оборудования для системы теплоснабжения, совершенствования управления этими системами и поддержки государства и региональных органов власти в формировании необходимых инвестиций в сферу теплоснабжения. Уже на первом этапе реализации Стратегии-2030 планируется добиться повышения стандартов предоставления услуг теплоснабжения, в том числе надежности, безопасности, энергетической и экономической эффективности производства, транспорта, потребления тепла и обеспечения потребителей системами учета и регулирования. Будут сформирован рынок тепловой энергии и упорядочены взаимоотношения между его участниками, оптимизирована система тарифов посредством перехода на обязательное применение двухставочного тарифа и т. д.

Создание рынка тепловой энергии требует разработки нормативно-правовой базы, обеспечивающей эффективное взаимодействие производителей тепла, организаций, осуществляющих его транспортировку и распределение, а также потребителей в рыночных условиях функционирования отрасли. Даже неглубокая ревизия действующих в настоящее время нормативных правовых актов в этой сфере свидетельствует о необходимости централизации правового массива, стержнем которого должен стать специальный закон. Практически полное распространение правового режима электроснабжения на отношения по снабжению тепловой энергией и, более того, законодательное исключение (п. 1 ст. 548 Гражданского кодекса Российской Федерации) возможности иного правового регулирования показали свою определенную несостоятельность. Разработка специального закона в области теплоснабжения вошла в план мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2005 - 2006 гг., утвержденный Постановлением Правительства России от 15 апреля 2005 г., во исполнение чего была создана рабочая группа из Минпромэнерго, МЭРТа, ФАС, ФСТ, РАО "ЕЭС России" и профильного комитета Госдумы России.

Проект Федерального закона "О теплоснабжении" (далее - Проект), принятый Государственной Думой Федерального Собрания в первом чтении 11 ноября 2009 г., устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей и потреблением тепловой энергии (мощности) и теплоносителя в системах теплоснабжения, создания, функционирования и развития таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения.

Подобно иным российским законам для исключения разночтений Проект уточняет уже используемые понятия и определяет содержание новых, в том числе тепловой энергии, теплоносителя, их передачи и коммерческого учета, качества теплоснабжения, источника тепловой энергии, теплопотребляющей установки, тепловой (магистральной) сети, тепловой мощности, тепловой нагрузки, теплоснабжения, потребителя тепловой энергии, теплосетевой и теплоснабжающей организации, системы теплоснабжения, режима потребления тепловой энергии, надежности теплоснабжения и пр.

Общими принципами организации экономических отношений в сфере теплоснабжения в Проекте называются обеспечение надежности теплоснабжения потребителей, свобода экономической деятельности и единство экономического пространства в сфере теплоснабжения с учетом ограничений, установленных федеральными законами, соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и потребителей, обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения. Особо следует отметить, что государственная политика по организации экономических отношений в сфере теплоснабжения направлена также на обеспечение приоритетного использования комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для организации теплоснабжения и его энергетической эффективности (ч. 1 ст. 3 Проекта).

Проект достаточно подробно распределяет полномочия в сфере теплоснабжения между Правительством Российской Федерации, федеральными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. ст. 4 - 6). Если к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесены общие вопросы (разработка и реализация государственной политики и определение уполномоченного федерального органа, утверждение правил, стандартов и основ и т. п.), то полномочия федеральных органов исполнительной власти помимо контролирующих и надзорных функций включают утверждение ведомственных актов в области тарифов, коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя, требований к содержанию и порядку разработки схемы теплоснабжения и т. п. (ст. 4 Проекта).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также наделяются полномочиями по государственному регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, в том числе по регулированию тарифов и контролю за исполнением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о теплоснабжении, а в случае передачи (по соглашению) им полномочий органами местного самоуправления они осуществляют все или часть полномочий по организации теплоснабжения в границах муниципального образования (ст. 5 Проекта).

На органы местного самоуправления в соответствии со ст. 6 Проекта будет возложена практическая реализация полномочий по государственному регулированию и контролю в сфере теплоснабжения:

1) обеспечение надежного теплоснабжения потребителей на территории муниципального образования, в том числе принятие мер по обеспечению теплоснабжения потребителей в случае невыполнения теплоснабжающими или теплосетевыми организациями своих обязательств;

2) организация по требованию потребителей технологической и (или) финансово-экономической экспертизы (аудита) деятельности теплоснабжающих и теплосетевых организаций;

3) рассмотрение обращений потребителей по вопросам качества и безопасности теплоснабжения;

4) разработка, утверждение и актуализация схемы теплоснабжения, являющейся неотъемлемой частью программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и создание условий для ее реализации;

5) реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;

6) выполнение требований, установленных правилами оценки готовности муниципальных образований к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих и теплосетевых организаций, а также отдельных категорий потребителей тепловой энергии к отопительному периоду;

7) согласование вывода источников тепловой энергии и тепловых сетей установок из эксплуатации.

Специальное и достаточно подробное регулирование получила государственная тарифная политика в сфере теплоснабжения в Проекте, третья глава которого определяет:

1) основные принципы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;

2) полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в области регулирования тарифов;

3) исчерпывающий перечень регулируемых тарифов на товары и услуги в сфере теплоснабжения, подлежащих регулированию, в том числе предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность) и теплоноситель, тарифы на услуги по передаче тепловой энергии и теплоносителя, плату за поддержание резервной мощности источника тепловой энергии или тепловой сети при отсутствии реализации тепловой энергии, надбавки и тарифы в сфере теплоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, тариф на услуги по организации коммерческого учета тепловой энергии;

4) методы, применяемые при осуществлении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, в том числе методы экономически обоснованных расходов (затрат), аналогов, индексации тарифов, установления фиксированных тарифов и установления тарифа на основе типовых характеристик используемого оборудования;

5) сроки действия тарифов в сфере теплоснабжения;

6) способы установления тарифов в сфере теплоснабжения.

В отношении последнего следует отметить, что Проект сохраняет возможность установления органом регулирования одноставочного тарифа на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, хотя будущее тарифной политики все-таки связывается с двухставочным (и даже многоставочным) тарифом.

Тарифы на тепловую энергию (мощность) и теплоноситель, тарифы на услуги по передаче тепловой энергии смогут дифференцироваться по видам (параметрам) теплоносителя, по группам потребителей, по зонам дальности передачи тепловой энергии, иным критериям в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними методическими указаниями по расчету тарифов в сфере теплоснабжения, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Вводимая Проектом ставка на мощность производства тепловой энергии будет устанавливаться раздельно для источников, функционирующих в базовом или пиковом режиме и имеющих или не имеющих установленный вид резервного топлива. Также ставка на мощность устанавливается для источников, находящихся на консервации;

7) плату за поддержание резервной мощности в случае, если потребитель не потребляет тепловую энергию, но не осуществил отсоединение принадлежащих ему теплопотребляющих установок от тепловой сети с целью сохранения возможности возобновления потребления в будущем;

8) участие независимых экспертных организаций в процессе тарифного регулирования;

9) основания и порядок отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Также достаточно подробное для данного уровня нормативного правового акта регулирование получили отношения с теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии. Проект устанавливает порядок подключения к системам теплоснабжения (ст. 15), понятие и содержание договора теплоснабжения (ст. 16), понятие и содержание договора оказания услуг по передаче тепловой энергии и теплоносителя (ст. 17), порядок распределения тепловой нагрузки и управление системами теплоснабжения (ст. 18), особенности теплоснабжения многоквартирных домов (ст. 19) и правила организации коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя (ст. 20).

Проектом предлагается ввести институт саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения, которые предполагается, в частности, наделить функцией по выдаче теплоснабжающим и теплосетевым организациям свидетельств о допуске к работам, которые обеспечивают работоспособность систем теплоснабжения. Саморегулируемые организации должны будут заменить функции органов государственной власти в части лицензирования отдельных видов деятельности в теплоснабжении, которое подлежит замене на свидетельства о допуске к работам по эксплуатации систем теплоснабжения, а также связанным с ней работам по проектированию, строительству и ремонту тепловых сетей протяженностью на участках не более 100 метров. При осуществлении деятельности в области теплоснабжения членство в саморегулируемых организациях будет обязательным.

В свое развитие Проект устанавливает необходимость принятия ряда нормативных правовых актов, содержащих в том числе правила организации теплоснабжения, стандарты раскрытия информации теплоснабжающими и теплосетевыми организациями, а также органами регулирования, основы ценообразования и правила регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, порядок организации по требованию потребителей технологической и финансово-экономической экспертизы (аудита) деятельности теплоснабжающих и теплосетевых организаций, правила коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя, правила оценки готовности к отопительному периоду, порядок расследования причин аварий и инцидентов в сфере теплоснабжения, порядок утверждения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, нормативов создания запасов топлива на источниках тепловой энергии и иные правила, которые в совокупности составят в энергетическом праве институт теплоснабжения.

Название документа