Комментарий к Закону об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации

(Гришаев С. П.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

КОММЕНТАРИЙ К ЗАКОНУ ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. П. ГРИШАЕВ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 25 января 2010 года

Гришаев Сергей Павлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права МГЮА.

18 декабря 2009 г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", который вступит в силу с 1 февраля 2010 г. Принятию Закона предшествовали многолетние обсуждения и согласования его законопроекта как в самой Государственной Думе, так и в средствах массовой информации, а также длительная и острая борьба поставщиков продовольствия и сетевых торговцев за принятие нужного им варианта. Характеризуя Закон в целом, можно отметить, что он в большей степени защищает права производителей (поставщиков) продукции, чем торговых организаций.

Следует отметить, что государственное регулирование торговой деятельности в России осуществлялось и ранее. Несмотря на то что договор купли-продажи является, по существу, одним из самых "рыночных", его государственное регулирование имеет давнюю историю. Давно прошли те времена, когда считалось, что государство не должно вмешиваться в гражданско-правовые отношения и что рынок сам все расставит на места.

Государственное регулирование в торговле в настоящее время приобретает особое значение ввиду многочисленных злоупотреблений в вопросах ценообразования и обеспечения качества и безопасности товаров, которые были отмечены в последнее время. Хотя главным регулятором торговли всегда были законы спроса и предложения, однако в целом ряде случаев государственное воздействие на процессы товарного обращения необходимо. Потребность в нем возникает хотя бы потому, что именно государство гарантирует защиту конкуренции в торговле, берет на себя защиту жизни и здоровья граждан, приобретающих товары, обеспечение иных законных интересов общества. Однако государственное регулирование торговой деятельности раньше в основном было связано с защитой прав покупателей как потребителей определенных товаров и как более слабой стороны договора купли-продажи.

В качестве примера можно привести следующие правовые акты. Это прежде всего Закон РФ от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей". Данный Закон регулирует в числе прочих отношения по договору розничной купли-продажи, не урегулированные ГК РФ. Как следует из самого названия, его основная цель - защита прав потребителей, в число которых входят и покупатели по договору розничной купли-продажи.

Можно также упомянуть Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", который предусматривает осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов в отношении продукции, ее хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Определенное внимание при государственном регулировании торговой деятельности уделялось и розничным рынкам. Так, отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров на розничных рынках, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации".

Однако впервые в Законе об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации сделана попытка урегулировать отношения между производителями (поставщиками) товаров и торговыми организациями (индивидуальными предпринимателями), осуществляющими торговую деятельность. По существу речь идет о таких разновидностях договора купли-продажи, как договор поставки и договор контрактации.

Помимо этого, Закон регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности (п. 3 ст. 1 Закона N 381-ФЗ).

Государственное регулирование, предусмотренное указанным Законом, распространяется не на все виды торговой деятельности. Так, в соответствии с п. 4 ст. 1 его положения не применяются к:

1) внешнеторговой деятельности;

2) торговле на товарных биржах;

3) деятельности по продаже товаров на розничных рынках;

4) купле-продаже ценных бумаг, объектов недвижимости, продукции производственно-технического назначения, в том числе электрической энергии (мощности), тепловой энергии и мощности, а также иных видов энергетических ресурсов.

Наличие подобного правила обусловлено тем, что для каждого вышеуказанного вида торговой деятельности предусмотрено специальное правовое регулирование, в котором содержатся элементы государственного регулирования.

Кроме того, согласно п. 5 ст. 1 он не применяется к отношениям, возникающим между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговли товарами, ограниченными в обороте, поскольку порядок и условия их продажи регулируются федеральными законами об обороте таких товаров. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии", который согласно преамбуле регулирует правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории Российской Федерации.

Сформулированные в ст. 1 цели принятия Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации весьма неконкретны и могут распространяться на любой другой правовой акт в сфере торговой деятельности. Так, согласно указанной статье эти цели сводятся к следующему:

1) обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности;

2) развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров;

3) обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения;

4) разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

Анализ Закона показывает, что он прежде всего направлен на создание прозрачных условий взаимодействия поставщиков и розничных торговых сетей, а также содержит довольно жесткие нормы антимонопольного регулирования торговой деятельности. Помимо этого, одной из важнейших целей Закона является решение проблемы обеспечения баланса интересов торговых сетей и предприятий-поставщиков, развитие конкуренции и недопущение злоупотреблений в сфере розничной торговли.

В ст. 2 Закона даются базовые понятия, которые применяются в нем. На некоторые из них следует обратить особое внимание. Так, впервые дается легальное определение оптовой торговли как вида торговой деятельности, связанной с приобретением и продажей товаров для использования их в предпринимательской деятельности (в том числе для перепродажи) или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием. Хотя оптовая торговля упоминалась ранее в ряде подзаконных актов, однако по непонятной причине ее легальное определение на уровне закона отсутствовало.

В указанной статье также дается определение торговой сети как совокупности двух и более торговых объектов, которые находятся под общим управлением, или совокупности двух и более торговых объектов, которые используются под единым коммерческим обозначением или иным средством индивидуализации. Важность этого определения состоит в том, что это самым непосредственным образом касается вопроса об определении порога доминирования. С 1 февраля 2010 г. розничные торговые сети, чья рыночная доля в субъектах Федерации превышает 25%, не смогут открывать новые магазины в этих субъектах, а с 1 июля 2010 года это условие распространится также и на муниципальные районы и городские округа. Исходя из приведенного выше определения торговые сети (ритейлеры) теряют возможность обходить этот запрет при помощи заключения договора коммерческой концессии (франчайзинга).

Суть этого договора состоит в том, что одна сторона (правообладатель) обязуется предоставить другой стороне (пользователю) за вознаграждение на срок или без указания срока право использовать в предпринимательской деятельности пользователя комплекс принадлежащих правообладателю исключительных прав, включающий право на товарный знак, знак обслуживания, а также права на другие предусмотренные договором объекты исключительных прав, в частности на коммерческое обозначение, секрет производства (ноу-хау) (п. 1 ст. 1027 ГК).

Договор коммерческой концессии широко применяется в торговой деятельности. Для правообладателя данный вид отношений является очень удобным способом расширения своего бизнеса, в том числе и в международном масштабе, так как он избавляется от необходимости открывать огромное количество филиалов и создавать предприятия на удаленных от него территориях. Вместе с тем предприятия, созданные пользователями, вливаются в интегрированную систему правообладателя, который осуществляет над ними необходимый контроль.

Ранее торговые сети открывали новые магазины, которые формально были самостоятельными юридическими лицами и, следовательно, не нарушали антимонопольное законодательство. Однако, получив исключительные права на товарный знак или коммерческое обозначение торговой сети по договору коммерческой концессии, вновь открытые магазины были по существу ее структурными подразделениями.

В Законе сформулирован исчерпывающий перечень методов государственного регулирования торговой деятельности. Согласно п. 1 ст. 4 Закона государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством:

1) установления требований к ее организации и осуществлению;

2) антимонопольного регулирования в этой области;

3) информационного обеспечения в этой области;

4) государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области.

Другие методы регулирования могут применяться только в случае принятия специального федерального закона. При этом непосредственно в Законе определяется содержание всех указанных методов.

В Законе распределяются компетенции Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В частности, в компетенцию Правительства входит решение самых общих вопросов (таких как обеспечение проведения государственной политики в области торговой деятельности, утверждение методики расчета и порядка установления субъектами Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов и др.)

Особая роль принадлежит федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли, который в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона осуществляет следующие полномочия:

1) утверждение методических рекомендаций по разработке региональных программ развития торговли;

2) утверждение формы торгового реестра, включающего в себя сведения о хозяйствующих субъектах, осуществляющих торговую деятельность, о хозяйствующих субъектах, осуществляющих поставки товаров (за исключением производителей товаров), и о состоянии торговли на территории субъекта Российской Федерации, порядка его формирования и порядка предоставления информации, содержащейся в торговом реестре;

3) участие совместно с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации, в определении содержания форм статистической отчетности, применяемых в области торговой деятельности, сроков их представления хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров (за исключением производителей товаров).

Возможно, под таким федеральным органом исполнительной власти имеется в виду Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, однако нельзя не обратить внимание на то, что в действующем Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 438, указанные выше функции не предусмотрены. В связи с этим необходимо либо создавать новый орган, либо расширять функции указанного министерства.

Кроме федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти к формированию и реализации государственной политики в области торговой деятельности будут привлекаться объединения юридических лиц (ассоциации и союзы), которые согласно п. 1 ст. 121 ГК являются некоммерческими организациями. Это могут быть как некоммерческие организации, объединяющие хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, так и некоммерческие организации, объединяющие хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров (ст. 7). Их участие может быть только добровольным и включает следующие формы:

1) участие в разработке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации в области торговой деятельности, региональных и муниципальных программ развития торговли;

2) участие в анализе финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития торговли на территориях субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в оценке эффективности применения мер по ее поддержке, в подготовке прогноза развития торговли на территориях субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

3) распространение российского и иностранного опыта в области торговой деятельности;

4) предоставление необходимой информации для формирования и реализации государственной политики в области торговой деятельности;

5) подготовка для органов государственной власти и органов местного самоуправления предложений о совершенствовании торговой деятельности.

Применительно как к поставщикам, так и к торговым сетям используется термин "хозяйствующий субъект". Под этим термином в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" понимаются индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход".

Одной из важнейших новелл Закона является возможность введения государственного регулирования цен при осуществлении торговой деятельности. По общему правилу исполнение договора купли-продажи оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. Фактически это означает, что стороны договора купли-продажи могут установить любую цену договора, главное, чтобы она устраивала и продавца, и покупателя, т. е. в общем случае применяются свободные цены и тарифы, складывающиеся на рынке товаров под влиянием спроса и предложения. Вместе с тем абз. 2 п. 1 ст. 424 ГК РФ установлено, что в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Как известно, государственное регулирование цен может осуществляться путем установления:

- твердой (фиксированной) цены;

- предельного уровня цены;

- коэффициентов к цене.

В данном случае применяется установление предельного уровня цен. Так, согласно п. 5 ст. 8 Закона в случае, если в течение тридцати календарных дней подряд на территории отдельного субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации рост розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости составит тридцать и более процентов, Правительство Российской Федерации в целях стабилизации розничных цен на данные виды товаров имеет право устанавливать предельно допустимые розничные цены на них на территории такого субъекта Российской Федерации или территориях таких субъектов Российской Федерации на срок не более чем девяносто календарных дней.

Перечень отдельных видов социально значимых продовольственных товаров первой необходимости и порядок установления предельно допустимых розничных цен на них устанавливаются Правительством Российской Федерации. В настоящее время такие перечни устанавливаются только на уровне субъектов Федерации, и необходимо принять специальное постановление Правительства РФ.

Обычно государственное регулирование цен осуществляется в сфере естественных монополий. Торговая деятельность не может рассматриваться как естественная монополия. Принятие этого положения обусловлено участившимися случаями ценового сговора между крупнейшими торговыми сетями. Очевидно, антимонопольное законодательство не смогло решить проблему, и в данном случае необходимо вмешательство государства.

Однако следует отметить, что такое вмешательство весьма ограничено и выражается в установлении предельного уровня цен на не очень продолжительный период времени.

Закон существенно ограничил правомочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Так, согласно ст. 15 Закона запрещается органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местной власти устанавливать на товарном рынке внутренние, отличающиеся от федеральных, правила торговли. Также местная власть не сможет принуждать ритейлеров и поставщиков к повторной (дополнительной по отношению к проведенной в соответствии с федеральными законами) проверке качества товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными поставщиками, и, наоборот, запрещается ограничивать свободное перемещение товаров между локальными рынками. Наконец, введен запрет на какое-либо регулирование цен, понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления.

Следует отметить, что на практике такое вмешательство происходило довольно часто. Отмечались даже случаи установления запретов на вывоз определенных товаров, производимых в том или ином регионе, за его пределы.

Весьма важным является п. 12 ст. 9 Закона. Согласно указанному пункту включение в договор поставки продовольственных товаров условий о совершении хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность, в отношении поставленных продовольственных товаров определенных действий, об оказании услуг по рекламированию товаров, маркетингу и подобных услуг, направленных на продвижение продовольственных товаров, а также заключение договора поставки продовольственных товаров путем понуждения к заключению договора возмездного оказания услуг, направленных на продвижение продовольственных товаров, не допускается.

Практика свидетельствует о том, что заготовитель, приобретающий сельскохозяйственную продукцию для перепродажи (в роли такового выступает, как правило, сетевая организация торговли), устанавливает дополнительные возмездные услуги для производителя, приобретение которых обусловливает заключение самого договора поставки (допуск в сеть). В частности, за введение в оборот нового товара, изменение ассортимента товаров, расширение числа магазинов, в которых продается товар, поставщик должен был уплатить вознаграждение торговой сети. Обязательной оплате поставщиком подлежали мерчендайзинговые (мерчандайзинг (англ. merchandising) - подготовка к продаже товаров в розничной торговой сети: оформление торговых прилавков, витрин, размещение самого товара в торговом зале, представление сведений о товаре) и логистические (организация и регулирование процессов продвижения товаров от производителей к потребителям, функционирования сферы обращения продукции, товаров, услуг, управления товарными запасами, создания инфраструктуры товародвижения) услуги и т. п. услуги, составляющие сущность деятельности торговой организации. Идея Закона состоит в том, что договоры о поставке товаров в соответствии с указанным пунктом должны быть отделены от сопутствующих договоров.

Согласно п. 1 ст. 14 Закона хозяйствующий субъект, который осуществляет розничную торговлю продовольственными товарами посредством организации торговой сети (за исключением сельскохозяйственного потребительского кооператива, организации потребительской кооперации) и доля которого превышает двадцать пять процентов объема всех реализованных продовольственных товаров в денежном выражении за предыдущий финансовый год в границах субъекта Российской Федерации, в том числе в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в границах муниципального района, городского округа, не вправе приобретать или арендовать в границах соответствующего административно-территориального образования дополнительную площадь торговых объектов для осуществления торговой деятельности по любым основаниям, в том числе в результате введения в эксплуатацию торговых объектов, участия в торгах, проводимых в целях их приобретения.

Таким образом, Закон, по существу, запретил торговым сетям с 25-процентным участием доли рынка открывать новые магазины в регионе. Другими словами, введен порог доминирования на рынке. Предполагается, что ограничение порога доминирования станет серьезным инструментом сдерживания цен. Однако только практика покажет, действительно ли это произойдет.

Следует отметить, что 25-процентный порог не соответствует антимонопольному законодательству. Так, согласно п. 1 ст. 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):

1) доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;

2) доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем пятьдесят процентов, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.

С целью стимулирования формирования рыночной системы реализации продовольственных товаров на товарном рынке Российской Федерации в Законе предусмотрены правила заключения и исполнения договоров поставки продовольственных товаров, которые, по существу, отступают от принципа свободы договора. Так, согласно п. 7 ст. 9 Закона в случае, если между хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность, и хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, заключается договор поставки продовольственных товаров с условием оплаты таких товаров через определенное время после их передачи хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность, срок оплаты таких товаров для установления данным договором определяется по следующим правилам:

1) продовольственные товары, на которые срок годности установлен менее чем десять дней, подлежат оплате в срок не позднее чем десять рабочих дней со дня приемки таких товаров хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность;

2) продовольственные товары, на которые срок годности установлен от десяти до тридцати дней включительно, подлежат оплате в срок не позднее чем тридцать календарных дней со дня приемки таких товаров хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность;

3) продовольственные товары, на которые срок годности установлен свыше тридцати дней, а также алкогольная продукция, произведенная на территории Российской Федерации, подлежат оплате в срок не позднее чем сорок пять календарных дней со дня приемки таких товаров хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность.

Для упорядочения размещения нестационарных торговых объектов (палатки, ларьки и т. д.) на государственных и муниципальных землях, в стационарных зданиях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Закон ввел особые правила. Их размещают в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (п. 1 ст. 10 Закона).

Если речь идет о торговых объектах, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, то порядок включения в схему размещения устанавливается Правительством Российской Федерации. Для этого должно быть принято специальное постановление Правительства РФ. А если речь идет о муниципальной собственности, то согласно п. 3 ст. 10 Закона схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки, здания, строения, сооружения, схемой размещения нестационарных торговых объектов должно предусматриваться размещение не менее чем шестидесяти процентов нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества нестационарных торговых объектов (п. 4 ст. 10 Закона).

Название документа