Строительные нормы и правила и реформа технического регулирования

СТРОИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И ПРАВИЛА И РЕФОРМА ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Э. А. МКРТУМЯН

Мкртумян Эльвира Александровна - соискатель кафедры гражданского права Уральской государственной юридической академии (Курган).

Статья посвящена проблемам, связанным с использованием строительных норм и правил (СНиП). К таким проблемам относятся: существование коллизии норм по вопросу определения правового статуса указанных документов; отсутствие нормативной регламентации порядка разработки и утверждения новых СНиПов, изменения и отмены старых. В связи с этим предлагается внести изменения в законодательство Российской Федерации для устранения выявленных противоречий, что, по мнению автора, приведет к улучшению качества строительных работ.

Ключевые слова: строительные нормы и правила, технические регламенты, своды правил, качество строительных работ, безопасность.

Construction standards and regulations and technical regulation reform E. A. Mkrtumyan

The article is dedicated to the issues concerned with practical use of construction standards and regulations (SNIP): the conflict of laws which determine what legal effect these documents have; the lack of legal clarity in legislative procedure for development and enactment of new SNIPs, displacing and abolishing of existing ones. In the author's opinion appropriate changes in legislation of the RF should be done to eliminate discovered collisions.

Key words: construction standards and regulations (SNIP), legislative procedure, technical regulation, reglaments.

В соответствии с п. 1 ст. 754 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик несет ответственность перед заказчиком за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а также за недостижение указанных в технической документации показателей объекта строительства, в том числе производственной мощности предприятия. Таким образом, законодатель как одно из условий надлежащего качества строительных работ выделяет обязательное применение подрядчиком СНиПов. Отступление от требований, предусмотренных в СНиПах, является основанием для привлечения подрядчика к гражданско-правовой ответственности. Кроме гражданского законодательства Российской Федерации ответственность за несоблюдение СНиПов предусмотрена в законодательстве об административных правонарушениях. Так, ст. 9.4 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, СНиПов, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий). Наличие СНиПов, как отмечает В. В. Витрянский, - это важная особенность правового регулирования отношений строительного подряда <1>. Правовая природа, значение СНиПов, а также их соотношение с нормами права не раз выступали предметом исследования в науке гражданского права, однако ученые-цивилисты не смогли прийти к единодушному мнению по данным вопросам. Например, Н. И. Коваленко указывает, что "характерной особенностью законодательства о капитальном строительстве является то, что оно состоит из двух видов нормативных актов: нормативно-правовых и нормативно-технических" <2>. П. Т. Полежай, В. С. Шелестов отмечали, что технические нормы представляют собой правила, регулирующие поведение людей (социальные нормы) <3>. О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский, напротив, считали, что технические нормы не относятся к социальным и не имеют юридического значения в связи с тем, что определяют порядок обращения людей с орудиями и предметами труда <4>. Более обоснованна, на наш взгляд, позиция О. Г. Ершова, согласно которой СНиПы - это акты технического нормирования, которые содержат технические нормы, представляющие собой правила обращения людей с техникой, но через которые обеспечивается воздействие на поведение участников строительного процесса <5>. По мнению автора, сами по себе СНиПы нормативными актами не являются, поэтому регулировать отношения субъектов строительного производства могут только после придания им правовой формы <6>. Сегодня юридическую силу СНиПам придает норма права, изложенная в ст. 754 ГК РФ. -------------------------------- <1> Витрянский В. В. Договор строительного подряда и иные договоры в сфере строительства // Хоз-во и право. 2005. N 7. С. 5. <2> Коваленко Н. И. Законодательство о капитальном строительстве при переходе к рынку. Гражданское право России при переходе к рынку: памяти профессора В. П. Грибанова. М., 1995. С. 179. <3> Полежай П. Т., Шелестов В. С. О соотношении юридических и технических норм в социалистическом обществе // Сов. государство и право. 1960. N 10. С. 14. <4> Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 124 - 126. <5> Ершов О. Г. Об актах технического нормирования и правовом регулировании отношений в строительстве // СПС "КонсультантПлюс". <6> Там же.

В настоящее время применение на практике СНиПов вызывает множество вопросов. Можно выделить среди них несколько наиболее актуальных. 1. В современном законодательстве Российской Федерации существует коллизия норм по вопросу определения правового статуса СНиПов. Статья 754 ГК РФ указывает на обязательность требований, предусмотренных в СНиПах, однако в Градостроительном кодексе РФ (далее - ГрК РФ) они не упоминаются. Пунктом 6 ст. 52 ГрК установлена обязанность осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства в соответствии с требованиями технических регламентов. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании) среди документов, устанавливающих требования к зданиям, строениям и сооружениям, а также правила осуществления процессов проектирования, строительства, монтажа, подлежащих применению в обязательном порядке или на добровольной основе, такой документ, как СНиПы, не предусматривает. По смыслу п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 46 Закона о техническом регулировании СНиПы подлежат обязательному применению до вступления в силу технических регламентов о безопасности строительных материалов и изделий, о безопасности зданий и сооружений и только в части, соответствующей следующим целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. В технических регламентах согласно Закону о техническом регулировании должны содержаться требования к характеристикам зданий и сооружений, к процессам изыскания, проектирования, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, вывода из эксплуатации и утилизации зданий и сооружений, выполнение которых обеспечивает безопасность. Таким образом, указанными регламентами будут предусмотрены лишь показатели безопасности - одного из свойств, входящих в сложное понятие "качество". Кроме требований безопасности существуют не менее важные свойства строительных объектов, такие как долговечность, ремонтопригодность, эксплуатационная пригодность, энергосбережение и т. д., которые в составе технических регламентов законом не предусматриваются. Полагаем, что объективно необходимо установление обязательных норм и по данным вопросам. В свою очередь, документы в области стандартизации (стандарты, своды правил) с целью повышения уровня безопасности, обеспечения конкурентоспособности и качества строительных работ могут содержать более высокие требования к безопасности, а также другие требования к строительной продукции. Однако применение этих дополнительных требований основано на принципе добровольности. Среди документов в области стандартизации Закон о техническом регулировании выделяет своды правил, в связи с чем есть мнение, что СНиПы относятся к данной категории документов. Но из определения понятия "свод правил", приведенного в ст. 2 указанного Закона, напрямую не следует, что СНиПы являются его частью. Пунктом 10 ст. 16 этого же Закона регламентирован специальный порядок разработки и утверждения сводов правил. В то же время существует уже разработанная и действующая база СНиПов, создававшаяся десятилетиями и проверенная опытом. Конечно, значительная их часть устарела и требует переработки с учетом научно-технического развития, но для пересмотра норм и внесения в них изменений нужно гораздо меньше времени, чем для создания с нуля новой системы документов в области строительства. 2. В настоящий момент нормативно не урегулирован порядок разработки, изменения и утверждения СНиПов, несмотря на необходимость переработки устаревших СНиПов. Как известно, существенная часть строительных норм и правил была принята более 20 лет назад и не обновлялась с учетом современных достижений науки и техники, передового отечественного и зарубежного опыта проектирования и строительства. Однако строительство является динамично развивающейся отраслью. В производство постоянно внедряются новые материалы и конструкции. Совершенствование технологий строительного производства диктует необходимость внесения изменений в старые СНиПы и принятия новых. Сегодня, как указывает заместитель генерального директора ОАО "Центр методологии нормирования и стандартизации в строительстве" В. Иванов, ведется работа по обновлению СНиПов, но порядок их разработки и утверждения нормативно не определен <7>. -------------------------------- <7> Архипов В. Практике очень нужны современные технические нормативы на законодательной основе // Строительная газета. 2008. N 6; URL: http://www. gosstroy. gov. ru/SMI_173.php.

Ранее система нормативных документов в строительстве, требования к нормативным документам, их содержанию, построению, изложению и оформлению, порядок их разработки, принятия и применения устанавливались в СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", утвержденном Постановлением Госстроя РФ от 17 мая 1994 г. N 18 - 38. С 1 октября 2003 г. данный СНиП признан недействующим Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 10 сентября 2003 г. N 164. В настоящее время такой нормативный документ, как уже сказано, отсутствует. На наш взгляд, существует потребность в принятии такого акта, поскольку технические нормы, содержащиеся в СНиПах, не могут использоваться вечно, они должны меняться, чтобы соответствовать уровню развития техники и технологий. Проводимое сейчас реформирование российской системы технического регулирования и стандартизации не решило существующих проблем, связанных с применением СНиПов, но при этом добавило новые. Реформа технического регулирования направлена на создание новой нормативно-технической базы в строительстве. Однако не стоит пренебрегать той сложившейся системой нормативных документов в данной отрасли, которая создавалась не один десяток лет и зарекомендовала себя как действенная. Среди строителей высказывается мнение о том, что необходимо юридически закрепить принадлежность СНиПов к сводам правил, но в данном случае они перейдут в разряд рекомендуемых документов. Обязательные для применения технические регламенты согласно Закону о техническом регулировании будут содержать только минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья граждан при проведении строительных работ и при дальнейшей эксплуатации зданий, сооружений. Требования к остальным свойствам строительной продукции, которые не влияют на безопасность, устанавливаться данными регламентами не должны. Таким образом, соблюдение подрядчиками лишь требований технических регламентов не будет обеспечивать надлежащее качество результата строительных работ. Здания и сооружения ненадлежащего качества нарушают права и интересы не только заказчика, но и граждан, юридических лиц, не являющихся сторонами по договору строительного подряда, а также государства. Поэтому решение вопроса о добровольном применении документов в области стандартизации нельзя отдавать "на откуп" сторонам по договору. Если сейчас, при действующих СНиПах, качество возводимых объектов недвижимости вызывает опасение, то что будет, когда они утратят силу или перейдут в категорию рекомендуемых? На наш взгляд, в современной России почва для развития добровольной сертификации пока еще не подготовлена. На данном этапе государственные стандарты Российской Федерации, СНиПы - это основные инструменты государственного технического регулирования. Одним из доводов в пользу сохранения обязательных СНиПов, ГОСТов, СанПиНов является тот факт, что Ассоциацию строителей России беспокоит судьба некогда единой системы СНиПов, которая на протяжении многих десятилетий выполняла роль технического законодательства в строительстве. Большинство архитекторов, проектировщиков, строителей считают, что предлагаемые нововведения вряд ли приведут к улучшению качества строительных объектов. Также вызывает сомнения положение п. 2 ст. 9 Закона о техническом регулировании, согласно которому разработчиком технического регламента может быть любое лицо. Полагаем, что данная норма не направлена на обеспечение необходимого технического и профессионального уровня указанных регламентов. Раньше полномочия по принятию документов в области строительного нормирования возлагались на специально созданные федеральные органы исполнительной власти. В ранее действовавших СНиП 10-01-94 было предусмотрено, что разработку федеральных нормативных документов и территориальных строительных норм осуществляют научно-исследовательские, проектные и другие организации и объединения, а также творческие коллективы, обладающие научным потенциалом и необходимым опытом практической работы в соответствующей отрасли. В связи с изложенным полагаем, что не стоит отказываться от того положительного, что было в старой системе, при этом необходимо развивать то новое, что позволит улучшить качество строительства, повысить безопасность, надежность и комфорт зданий и сооружений. Для этого нужен тщательно продуманный подход к разработке нормативной технической документации, которую должны осуществлять высококвалифицированные специалисты, имеющие научный, проектный, производственный опыт и знания. Подводя итог, предлагаем следующие меры для решения выявленных проблем: 1) устранить существующие противоречия правовых норм по вопросу обязательности применения СНиПов, для чего необходимо: закрепить в Законе о техническом регулировании принадлежность СНиПов к нормативной технической документации, подлежащей обязательному применению (вместо технических регламентов или в их составе, и не только в части, соответствующей целям безопасности); внести изменения в п. 6 ст. 52 ГрК РФ, установив обязанность осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии со СНиПами; 2) в Законе о техническом регулировании предусмотреть порядок разработки, принятия, изменения и отмены СНиПов, а также закрепить за конкретными органами, обладающими потенциалом, знаниями и опытом, полномочия по принятию данных документов.

Название документа