Правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий

(Минина Е. Л.) ("Журнал российского права", 2009, N 12) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

Е. Л. МИНИНА

Минина Елена Леонидовна - заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

В настоящее время наряду с решением вопросов развития аграрного производства, которые приобрели особую остроту в период мирового экономического кризиса, обеспечения продовольственной независимости страны все чаще ставится вопрос о необходимости обеспечения устойчивого развития сельских территорий (далее - УРСТ) как фактора стабильного и комфортного проживания населения на таких территориях. Действительно, проблемы обеспечения занятости сельского населения, доступности для него социальных услуг, комплексного развития сельских населенных пунктов, включающего как строительство дорог и иной инфраструктуры, так и сохранение окружающей природной среды и традиционного образа жизни, являются актуальными. Они много обсуждаются, при этом уже не раз высказывались предложения о разработке специального федерального закона, посвященного УРСТ. Между тем на сегодняшний день, несмотря на ряд проведенных научных исследований (главным образом экономических <1>), еще недостаточно четко сформировалось само понятие устойчивого развития сельских территорий, а также направлений, по которым должно осуществляться такое развитие, круга проблем, которые охватывает обеспечение этого развития, и тех правовых средств, которые можно было бы применить к решению этих проблем. -------------------------------- <1> См., например: Артамонов А. Д., Бетин О. И., Богданов И. Я. и др. Политика развития сельских территорий России: поселения XXI века. Тамбов, 2005; Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Зарубежный опыт и проблемы России. Серия: Устойчивое развитие. Проблемы и перспективы. М., 2005; Мерзлов А. В. Устойчивое развитие сельских территорий (теория, методология и практика): Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2006; Бакулина И. А. Устойчивое развитие сельских территорий на основе формирования инфраструктуры и методов поддержки малого и среднего предпринимательства: Дис. ... канд. экон. наук. Воронеж, 2007.

Следует отметить, что УРСТ - понятие новое для российского законодательства. Впервые оно появилось фактически только в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", который впервые закрепил определение этого понятия, а также зафиксировал то, что обеспечение УРСТ является одной из основных целей государственной аграрной политики и одним из направлений государственной поддержки сельского хозяйства. Если же вспомнить само происхождение термина "устойчивое развитие сельских территорий", то, прежде всего, нельзя не заметить, что вообще термин "устойчивое развитие" впервые стал употребляться по отношению к охране окружающей среды. В 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде в Рио-де-Жанейро официально был провозглашен тезис о необходимости обеспечения сбалансированного решения социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды, природно-ресурсного потенциала, в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей и было введено понятие sustainable development. На русский язык оно было переведено как устойчивое развитие, что не совсем точно, потому что на самом деле понятие sustainable development означает развитие (человечества), не наносящее необратимого ущерба окружающей природной среде. Благодаря относительно неточному переводу с английского языка была внесена путаница в трактовку понятия устойчивости - устойчивости с позиций выживаемости человечества и устойчивости с позиций обеспечения положительной динамики в неравномерном социально-экономическом и техническом развитии <2>. -------------------------------- <2> См.: Баутин В. М., Козлов В. В. Устойчивое развитие сельских территорий: сущность, термины и понятия // Сетевой научно-методический электронный Агрожурнал Московского государственного агроинженерного университета.

Таким образом, устойчивое развитие, в том числе сельских территорий, включает очень широкий спектр проблем, который может рассматриваться с различных позиций. В зарубежных исследованиях проблематика развития сельских территорий группируется по двум направлениям: устойчивое развитие (sustainable development): рассматриваются преимущественно экологические аспекты, в соответствии с термином "sustainable - выдерживающее"; сельское развитие (rural development), связываемое с социальной направленностью и комплексностью развития сельской местности, в соответствии с термином "rural - сельское". В российском понимании утвердился широкий подход, при котором в понятие устойчивого развития, в том числе УРСТ, включаются оба указанные направления. Так, в утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию под устойчивым развитием общества понимается развитие, "обеспечивающее сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей". Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства" в ст. 5 определяет, что под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. Вряд ли данное определение можно признать полностью удачным: так, "стабильное социально-экономическое развитие", с одной стороны, повторяет словосочетание "устойчивое развитие", а с другой - включает и перечисляемые далее составляющие такого развития, но в то же время оно дает представление об основных условиях УРСТ, а следовательно, и направлениях его правового регулирования. Следует отметить, что хотя термины "устойчивое развитие" и "сельские территории" до последнего времени в законодательстве почти не встречались, было бы неверным сделать вывод, что никогда раньше не осуществлялось правовое регулирование вопросов, так или иначе связанных с УРСТ. Прежде всего, законодательство советского периода, регулировавшее отношения в области сельского хозяйства (вначале это было колхозное законодательство, затем сельскохозяйственное, или, как оно позже стало называться, аграрное), было направлено на стимулирование развития сельскохозяйственного производства, создание и функционирование крепких высокорентабельных хозяйств, что в конечном счете должно было способствовать повышению доходов и уровня жизни сельских жителей. С этой точки зрения нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации государственных закупок сельскохозяйственной продукции, поставок сельскохозяйственной техники, внедрения научно-технических достижений в сельскохозяйственное производство, мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, развития кооперации на селе, создания и деятельности фермерских хозяйств, личных подсобных хозяйств и т. д., в той или иной мере касаются и УРСТ. Однако наиболее близкими к вопросам УРСТ являются регулируемые правом проблемы социального развития села. Именно социальные вопросы устройства сельской жизни являются центральными для УРСТ. По вопросам социального развития села еще в советское время принималось большое количество нормативных актов: они касались пенсионного обеспечения колхозников и других сельских тружеников, установления для них различных льгот, мер охраны труда в сельском хозяйстве, привлечения на село молодых специалистов, а также работников образования, здравоохранения и культуры, строительства на селе дорог, учреждений быта, газификации сел и т. д. В связи с этим особенно значимым является то, что в нашей стране имеется опыт существования в течение почти 15 лет специального Закона - Закона РСФСР от 21 декабря 1990 г. N 438-1 "О социальном развитии села" <3>. Этот опыт нельзя назвать безусловно удачным, поскольку большинство положений этого Закона остались нереализованными. Однако необходимо учитывать и особенности того периода времени, в который он принимался: это состояние общей разбалансированности экономики в условиях перехода к рыночным отношениям и отсутствие достаточной ясности в перспективах управленческой модели, соотношении федеральных и региональных полномочий и отсутствие возможностей реального финансирования предлагавшихся этим Законом мер. Представляется, что в настоящее время с учетом высказываемых предложений о принятии отдельного Закона об УРСТ опыт принятия и действия рассматриваемого Закона нуждается в глубоком анализе с целью выявления недостатков, которых следует в первую очередь стремиться избежать при подготовке новых законопроектов по рассматриваемому вопросу. На наш взгляд, основным недостатком упомянутого Закона являлась декларативность его норм, т. е. обилие норм, только провозглашавших те или иные принципы и пожелания, не обеспеченные механизмом их реализации, гарантиями, финансово-экономическими возможностями государства. -------------------------------- <3> Утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Близким к рассматриваемой теме является осуществлявшийся в 60 - 70-х гг. прошлого века проект, в дальнейшем условно называвшийся "Неперспективные деревни". Основные его идеи нашли, в частности, отражение в Постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об упорядочении строительства на селе" (1968 г.) и "О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР" (1974 г.). Были разработаны программы по переустройству сельских населенных мест и формированию населенных пунктов различных производственно-функциональных типов, а также местных систем взаимосвязанного расселения. Из числа исторически сложившихся сельских поселений предусматривалось выделение так называемых перспективных поселков (отличающихся обычно большими размерами, удобным местоположением в хозяйственно-производственном и транспортном отношении, благоприятными природными условиями, наличием капитальных жилых, культурно-бытовых, производственных зданий и элементов инженерного благоустройства). В них предполагалось постепенно сосредотачивать население, производственное, жилищное и культурно-бытовое строительство, благоустройство. Жителей остальной части (которая составляла более 60% от числа сельских поселений) - так называемых неперспективных (преимущественно мелких и не имеющих хозяйственного значения) населенных мест - намечалось постепенно переселить в перспективные поселки, а в неперспективных поселках, сохраняемых на определенный срок, осуществлять только минимальное строительство и благоустройство. Данная практика в дальнейшем была признана ошибочной. В результате субъективного отнесения к неперспективным многие населенные пункты с добротными производственными помещениями, сенокосными и пастбищными угодьями были, по существу, лишены права на строительство социально-культурных, коммунально-бытовых объектов, усилились темпы миграции сельских жителей в города, крупные рабочие поселки, и произошел отток из села трудоспособного населения, преимущественно молодежи <4>. -------------------------------- <4> См.: Фаршатов И. А. Правовой режим сельских поселений // Правоведение. 1989. N 2. С. 20 - 28.

В целом в современный период (в противоположность описанной выше модели) особое значение в большинстве развитых стран имеют процессы деурбанизации, поддержание и сохранение быта и уклада малых сел и деревень, однако очевидно, что на огромной территории нашей страны может быть актуален как данный процесс, так и противоположный. По крайней мере нельзя не учитывать, что в Российской Федерации очень разнообразны условия и возможности развития сельских территорий, поэтому без оценки потенциалов конкретных территорий невозможно разработать стратегию развития как регионов, так и отдельных сельских территорий. Между тем российское миграционное законодательство мало учитывает процессы такой внутренней миграции, в том числе из деревни в город, и то, что процесс миграции из города в деревню в ближайшие годы может приобрести достаточно ощутимый характер. В советское же время так называемое сельскохозяйственное переселение составляло предмет достаточно объемного массива законодательства. Тогда сельскохозяйственное переселение было двух основных видов: во-первых, добровольное переселение отдельных граждан (или колхозных бригад и даже целых колхозов) для освоения новых земель и, во-вторых, вынужденное переселение из зон будущего затопления в районах крупного гидротехнического строительства. Принципами такого переселения признавались плановость, добровольность, материальное обеспечение и предоставление льгот, учет национальных, хозяйственных и бытовых условий <5>. Представляется, что и сейчас следует продумать правовые меры и гарантии экономически обоснованных процессов переселения граждан. -------------------------------- <5> См.: Волков А. И., Павлов И. В. Правовое регулирование сельскохозяйственного переселения в СССР. М., 1959.

Интересным представляется опыт регулирования рассматриваемых вопросов в Республике Казахстан. Закон Республики Казахстан от 8 июля 2005 г. N 66-З "О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий" определяет сельские территории как совокупность сельских населенных пунктов и прилегающих к ним земель. Государственное регулирование развития сельских территорий направлено на развитие социальной и инженерной инфраструктуры сельских территорий и обеспечение сельского населения благоприятными условиями жизни. В отличие от России в Казахстане одной из центральных проблем УРСТ признается оптимальное сельское расселение, т. е. расположение сельских населенных пунктов, основанное на обеспечении необходимого уровня жизни сельских жителей в соответствии с нормативным уровнем услуг жизнеобеспечения. Это диктуется наличием в стране регионов со значительными экологическими проблемами и со слабым потенциалом развития, из которых планируется переселение жителей в другие, более перспективные регионы. Правительством Республики Казахстан утверждается схема оптимального сельского расселения в соответствии с генеральной схемой организации территории Республики Казахстан. Названным выше Законом Республики Казахстан установлено, что граждане, проживающие в сельских населенных пунктах с неблагоприятными экологическими условиями и низким экономическим потенциалом, имеют право на государственную поддержку при переселении с их согласия в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан. На основании поручений Президента Республики Казахстан была разработана и утверждена его Указом от 10 июля 2003 г. Государственная программа развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004 - 2010 гг., одной из важнейших составляющих которой является регулирование миграционных потоков и реализация модели расселения сельского населения. Ожидается, что это будет способствовать экономическому росту в аграрном секторе экономики страны и созданию дополнительных рабочих мест в сельских населенных пунктах с высоким и средним потенциалом развития. В России же в настоящее время в рамках обсуждения вопроса о том, какие меры правового характера необходимо принять для обеспечения УРСТ, высказываются предложения о разработке специального закона, посвященного закреплению такого рода мер <6>. На наш взгляд, решение вопроса о том, насколько необходима в настоящее время разработка на уровне закона правового акта, регулирующего вопросы УРСТ, следует осуществлять как с учетом уже имеющегося правового материала, так и практики применения отдельных имеющихся норм по УРСТ, а также зарубежного опыта. При этом необходимо иметь в виду, что система российского законодательства сложилась и "выдергивание" из сферы действия его отраслей норм, имеющих отношение к развитию сельских территорий с целью объединения их в новый закон, не всегда может быть оправданно. Необходимо определить вначале, какие именно механизмы, необходимые для устойчивого развития сельских территорий, отсутствуют в действующем законодательстве, а затем - достаточно ли будет предлагаемого правового материала для разработки нового правового акта или можно будет ограничиться внесением изменений и дополнений в действующие акты. -------------------------------- <6> См., например: Чичкин А. В. Правовое обеспечение устойчивого развития сельских территорий // Правовое регулирование аграрных отношений в России, Украине, Белоруссии, Казахстане, других странах СНГ и государствах ЕС: состояние, проблемы, пути совершенствования: Сборник. Т. 1. М., 2009. С. 549.

Конкретные же мероприятия по государственной поддержке УРСТ - созданию дополнительных рабочих мест на селе, строительству дорог, газоснабжению сельской местности, повышению выплат семьям, проживающим в сельской местности, и т. д. - необходимо реализовывать в рамках федеральной целевой программы, рассчитанной на определенный срок, а не закона, носящего бессрочный характер и содержащего обязательные нормы поведения. Однако имеется в области УРСТ и ряд вопросов, требующих законодательного решения. Одним из таких вопросов является определение понятия "сельская территория". Очевидно, что сельская территория не ограничивается чертой сельского поселения или сельского населенного пункта, она должна охватывать и прилежащие земли, как используемые для сельскохозяйственного производства, так и занятые природными объектами, такими, как леса, реки, озера. В то же время нельзя считать сельскими все территории, кроме территорий непосредственно городов и поселков, т. е. все межселенные территории в терминологии муниципального законодательства, это означало бы слишком широкое толкование понятия сельских территорий; в них не должно входить, например, пространство тайги или пустыни. Таким образом, сельские территории - это земли сельских населенных пунктов и тесно связанные с ними, но пока недостаточно ясно, возможно и целесообразно ли устанавливать какие-то их границы, и если да, то в каком порядке. Очевидно лишь, что необходимо формализовать принадлежность тех или иных территорий или земель к сельским, без чего невозможно установить взаимосвязанные нормы градостроительного, муниципального, земельного, лесного и водного законодательства, регулирующие вопросы участия сельских жителей в планировании развития данных территорий и использовании имеющихся на них природных ресурсов. В связи с этим нельзя не отметить, что при отсутствии формально обозначенного объекта нельзя говорить и о государственном управлении УРСТ. В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий, является Минсельхоз России. Однако в положении о нем конкретных функций Министерства, касающихся УРСТ, не установлено, и пока нет достаточной ясности, в чем они могли бы заключаться. Кроме того, следует отметить, что вопросы УРСТ не должны быть связаны только с сельскохозяйственным производством. Так, известно - и об этом свидетельствует опыт развитых стран, что обеспечение занятости сельского населения, повышение его уровня жизни в настоящее время связывается с развитием агротуризма, традиционных народных промыслов, выполнением экологических программ. Решение же проблем улучшения медицинского обслуживания на селе, развития образования, строительства дорог и т. д. требует межведомственной координации, а возможно, и создания специальной управленческой структуры.

Библиографический список

Артамонов А. Д., Бетин О. И., Богданов И. Я. и др. Политика развития сельских территорий России: поселения XXI века. Тамбов, 2005. Бакулина И. А. Устойчивое развитие сельских территорий на основе формирования инфраструктуры и методов поддержки малого и среднего предпринимательства: Дис. ... канд. экон. наук. Воронеж, 2007. Баутин В. М., Козлов В. В. Устойчивое развитие сельских территорий: сущность, термины и понятия // Сетевой научно-методический электронный Агрожурнал Московского государственного агроинженерного университета. Волков А. И., Павлов И. В. Правовое регулирование сельскохозяйственного переселения в СССР. М., 1959. Мерзлов А. В. Устойчивое развитие сельских территорий (теория, методология и практика): Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2006. Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Зарубежный опыт и проблемы России. Серия: Устойчивое развитие. Проблемы и перспективы. М., 2005. Чичкин А. В. Правовое обеспечение устойчивого развития сельских территорий // Правовое регулирование аграрных отношений в России, Украине, Белоруссии, Казахстане, других странах СНГ и государствах ЕС: состояние, проблемы, пути совершенствования. Т. 1. М., 2009. Фаршатов И. А. Правовой режим сельских поселений // Правоведение. 1989. N 2.

Название документа