Управление градостроительным комплексом в России

УПРАВЛЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ В РОССИИ

С. Н. БРАТАНОВСКИЙ, А. В. ЕРХОВ

Братановский Сергей Николаевич - доктор юридических наук, вице-президент Евразийской академии наук, академик РАМН.

Ерхов Александр Владимирович - к. ю.н., директор завода по производству железобетонных конструкций, и. о. доцента кафедры конституционного и административного права.

Исследование правовой организации системы управления градостроительной деятельности в Российской Федерации позволяет сделать вывод как о несомненных успехах в организации этой сферы человеческой жизнедеятельности, так и об имеющихся недостатках в аспекте административно-правового регулирования. Остановимся на исследовании тех, которые, по нашему мнению, являются наиболее актуальными на сегодняшний день и требуют своевременного организационно-правового решения. Условно эти задачи могут быть дифференцированы на два вида: проблемы позитивного управленческого характера, требующие совершенствования форм и методов организационной деятельности в области строительства, и проблемы, связанные с административными правонарушениями и административной ответственностью. Несомненно, одной из актуальных проблем является та, которая требует совершенствования правовой организации долевого строительства. Необходимо отметить, что в управлении строительством существуют методы, посредством которых инвестиционно-строительные компании привлекают граждан к участию в долевом строительстве. Речь в данном случае идет об организационно-правовых основах рекламной деятельности на строительном рынке, которая зачастую оказывается весьма далекой от "добропорядочности" <1>. Рекламные объявления фирм-застройщиков ориентируют людей на заключение так называемых инвестиционных договоров, которые, по сути, подтверждают лишь факт соучастия в строительном проекте. При этом инвесторы разделяют с главным инвестором и застройщиком все риски, связанные с экономическим провалом и возможным банкротством, то есть имеет место пробел в законодательстве по организации долевого участия в строительстве жилья. -------------------------------- <1> См. подробнее: Невинная И. Подкоп под пирамиды // Российская газета. 2006. 15 февраля.

В этой связи необходимо отметить, что организационно-правовой формой договора могут быть только договоры участия в долевом строительстве. Все другие формы договоров не основаны на текущем законодательстве и зачастую являются средством для разного рода мошеннических действий. В аспекте применения мер административно-правового характера представляется необходимым запретить рекламу объектов, на возведение которых у строителей нет обязательных разрешительных документов. Это может усилить контроль над недобросовестными застройщиками, поскольку нельзя будет начинать кампанию по сбору средств с населения, не подготовив стройплощадку и не вложив значительных собственных (или взятых в кредит в банке) средств <2>. -------------------------------- <2> См.: Юткевич В. П. Договор строительного подряда. М., 2002. С. 86.

Сложность решения проблемы подчеркивает та дискуссия по поводу договоров о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, которая получила широкое освещение в специальной литературе <3>. -------------------------------- <3> См.: Брагинский М. И. Договор подряда и подобные ему договоры. М.: Статут, 1999. С. 125; Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А. С. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проект, 1997. С. 333; Мельник В. В. Договоры о долевом участии в строительстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 2. С. 180 - 194.

При этом определяющим в обозначенной дискуссии является спор о правовой природе договоров о долевом участии. Чаще всего данный вид договора цивилистами относится либо к договорам строительного подряда, либо анализируется институт простого товарищества <4>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006 (издание пятое, исправленное и дополненное с использованием судебно-арбитражной практики). ------------------------------------------------------------------ <4> См.: Козлова И. В. Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. М.: БЕК, 2000. С. 307; Романец Ю. В. Как квалифицировать договоры долевого участия в строительстве? // Хозяйство и право. 2000. N 3. С. 74; Система договоров в гражданском праве России. М.: Юрист, 2001. С. 479; Чубаров В. В. Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1998. С. 632 - 633; Савельева А. Б. Договор простого товарищества в российском гражданском праве // Актуальные вопросы гражданского права: Сб. статей / Под ред. М. И. Брагинского. М., 1998. С. 296; Коммерческое право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. В. Ф. Попондопуло, В. Ф. Яковлевой. СПб., 1998. С. 299.

Содержательный анализ присутствует в научной литературе и при освещении инвестиционных договоров в строительстве, а также организационно-правовых проблем застройки <5>. -------------------------------- <5> См.: Муравьев Б. В. Договор с участием инвесторов в строительстве // Справочная правовая система "Гарант"; Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. N 3. С. 48 - 49; Лисица В. Инвестиционный договор // Закон. 2003. N 6. С. 113; Фокин С. Договор долевого участия в строительстве // Закон. 2003. N 6. С. 118.

В частности, высказано мнение о том, что понятие "договор долевого участия в строительстве" отражает больше экономическую, чем правовую его сущность, с чем можно полностью согласиться. И договором долевого участия может быть как общественное обязательство, просто товарищество, так и правоотношения со встречной направленностью сторон <6>. -------------------------------- <6> Романец Ю. В. Договор простого товарищества и подобные ему договоры (вопросы теории и судебной практики) // Вестник ВС РФ. 1999. N 12. С. 101.

Также надо признать обоснованной позицию Б. Л. Хаскельбурга в том, что термин "долевое участие в строительстве" однопорядковой юридической определенности не несет и "едва ли можно признать удачным и плодотворным стремление определить правовую природу соглашения о долевом участии в строительстве" <7>. -------------------------------- <7> Хаскельбург Б. Л. Договор о долевом участии в строительстве: вопросы судебно-арбитражной практики // Гражданское законодательство Республики Казахстан. Вып. 14. Астана, 2002. С. 156.

Проводя сравнительно-правовой анализ, отметим, что в условиях хозяйствования в СССР долевое участие в строительстве многоквартирных домов и иных объектов культурно-бытового назначения осуществлялось преимущественно в плановом административном порядке <8>. Именно тем, что все возведенные недвижимые объекты принадлежали государству и передавались хозяйствующим субъектам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, и было обусловлено существование такого термина, как "долевое участие в строительстве", отражающего именно экономическую сущность отношений при отсутствии элементов юридической самостоятельности, таких, например, как доля в праве собственности на возведенный недвижимый объект. -------------------------------- <8> См.: Постановление Совета Министров СССР от 1 марта 1978 г. N 173 "О мерах расширения в городах практики комплексного поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства" // СП СССР. 1978. N 6. Ст. 36.

Поскольку созданная за счет государственных предприятий недвижимость являлась государственной собственностью, дольщики - предприятия и организации не приобретали право собственности на долю в возведенных объектах. Доля при таких ситуациях являлась категорией учетного экономического характера в отношении денежных средств, переданных для того, чтобы обеспечить интересы предприятий и организаций, участвующих в финансировании строительства. Государственные органы - управления (отделы) капитального строительства исполкомов местных Советов - выполняли функции заказчика и, аккумулируя денежные средства государственных предприятий, заключали с подрядными организациями договоры капитального строительства жилых домов, определяя содержание прав и обязанностей дольщиков. Советы контролировали распределение жилой площади между предприятиями пропорционально внесенным денежным средствам. При отношениях такого характера отсутствовала самостоятельность предприятий в распоряжении возведенными объектами. За исключением ведомственного жилья, вопросы, связанные с заселением и последующей эксплуатацией многоквартирных домов, находились в ведении местных Советов, которые несли расходы, связанные с содержанием объектов. Очередность предоставления жилья определялась на основании списков граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые велись местными Советами на основании списков, предоставляемых предприятиями <9>. -------------------------------- <9> См.: Постановление Совета Министров СССР от 1 марта 1978 г. N 173 "О мерах расширения в городах практики комплексного поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства" // СП СССР. 1978. N 6. Ст. 36.

Несмотря на доминирование административно-правовой составляющей во всех строительных отношениях с участием предприятий и организаций, в тех случаях, когда договоры о долевом участии в строительстве заключались предприятиями за счет собственных свободных от планов деятельности денежных средств, в научной литературе предлагалось квалифицировать подобные соглашения как договоры о совместной деятельности <10>. -------------------------------- <10> См.: Мельник В. В. Договоры о долевом участии в строительстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 2. С. 182.

Выделение института совместной деятельности на фоне административных отношений проводилось на основе установления самостоятельного гражданско-правового юридического содержания данного договора, определяемого наличием у дольщиков права на распределение квартир по своему усмотрению и участие в покрытии общих расходов и убытков <11>. -------------------------------- <11> См.: Масевич М. Г. Договор о совместной деятельности // Советское государство и право. 1979. N 6. С. 135.

На сегодняшний день понятие "долевое участие в строительстве" при различных соотношениях правовых элементов и субъектного состава участников в договорной практике применяются без четкой определенности юридического режима данных отношений. Учитывая, что природа экономических и правовых отношений в условиях рынка коренным образом изменилась и существовавшее административно-правовое регулирование долевого участия в строительстве в значительной мере уступило договорному, все же отметим существующую организационно-правовую составляющую в указанном виде договоров, которая находит свое проявление: 1) в наличии элементов организации и координации действий инвесторов со стороны императивных субъектов этих отношений - застройщиков; 2) в исключительности или превосходстве объема управленческой компетенции администрации строительных организаций, нежели у инвесторов - физических и юридических лиц. Совместный характер деятельности сторон вытекает из объединения их личного участия в строительстве объекта. Факт подписания договора несколькими лицами - дольщиками (инвесторами) свидетельствует об осведомленности каждого субъекта возникающих отношений о других участниках договора и предполагает наличие общего волеизъявления на осуществление строительства с указанием поименованных в договоре лиц, тем самым придавая соглашению как общецелевой, так и координируемый характер. Ближе к совместной деятельности договоры, по условиям которых в состав обязанности дольщиков входят действия, без исполнения которых осуществление строительства в определенном договором составе не представляется возможным. Роль организационно-правового регулирования в данном случае состоит в том, что застройщик (управленческий орган строительной организации), например, определяет, какой из дольщиков будет получать участок под застройку, какой оформлять проектную документацию, далее - производить корректировку данной документации, выполнять строительные работы, оплачивать стоимость доли поставкой строительных материалов. То есть при таком соотношении обязанностей дольщиков возведение объекта возможно только под условием объединения их действий с применением всех элементов управления: организации, регулирования, координации и необходимого (в договорных рамках) контроля. Как показывает изучение практики осуществления долевого строительства, дольщики совместно с заказчиком <12> оформляют акты выполненных работ, осуществляют контроль за ходом и качеством строительства, имеют право требовать устранения недостатков <13>. -------------------------------- <12> Во избежание путаницы при характеристике исследуемых отношений термин "застройщик" в нашем случае используется для обозначения организации, выступающей в роли заказчика подрядных работ, поскольку, как правильно указал Г. В. Цепов, функции застройщика - это организация строительства, а не его осуществление (см.: Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. N 3. С. 48 - 49). Функции застройщика возлагаются на лицо, которому выделяется земельный участок для возведения объекта. В роли застройщика может выступать как подрядная организация, строящая "дом на продажу", так и заказчик объекта, привлекающий для выполнения подрядных работ строительную организацию. <13> См.: Зайцев Л. Г., Моторин Б. М. Права и обязанности дольщиков в строительстве // Актуальные проблемы градостроительства в России: Сб. научн. трудов. Саратов, 2007. С. 89.

Анализ приведенных условий свидетельствует о личном участии дольщика в управлении строительными делами наряду с заказчиком и является отличительным признаком наряду с договором простого товарищества эксклюзивного организационно-правового договора. Важность личного характера участия в строительстве не умаляется и в том случае, если все дольщики обязуются предоставить денежные средства для оплаты строительства объекта. Организационный характер отношений исходит из общности объединения усилий дольщиков, направленных на достижение единого производственного результата. Участие дольщиков в разрешении вопросов строительства может рассматриваться как участие в управлении общими делами. Принимая во внимание многообразие моделей управленческих отношений, возникающих при долевом строительстве, их правового обоснования, следует рассмотреть вопрос о том, какие принципиальные варианты моделирования отношений возникают при организации долевого участия в строительстве. Схемы отношений с дольщиками предопределяются тем, "на чьей стороне" находятся дольщики: выполняющей строительные работы подрядной организации или же заказчика, оплачивающего выполнение работ подрядной организации. Экономической предпосылкой заключения таких договоров чаще всего являются недостаточность у заказчика или подрядчика денежных средств, необходимых для финансирования строительства. Когда многоквартирный дом возводится специализированной организацией, например домостроительным комбинатом, с целью последующего отчуждения квартир третьим лицам, отношения между строительной организацией и дольщиками отражают в большей степени черты подрядного обязательства, потому что денежные средства дольщиков привлекаются для того, чтобы строительная организация выполнила строительные работы и передала им результат в виде квартир дольщикам. Создавая определенное количество квартир для дольщиков, часть помещений подрядная организация может построить для собственных нужд. При этой модели организационно-правовая составляющая минимальна. Если договоры с дольщиками заключает заказчик по договору строительного подряда, то денежные средства дольщиков привлекаются заказчиком для того, чтобы оплатить подрядчику стоимость выполняемых строительных работ. В отношениях между дольщиками и заказчиком отсутствует ярко выраженный подрядный характер и на первое место выступают управленческие организационно-правовые отношения. Многочисленность заказчиков заставляет строительную организацию в целях упорядочения их действий настаивать на включении в условия договора обязательных организационно-правовых элементов <14>. -------------------------------- <14> См.: Мельник В. В. Договоры о долевом участии в строительстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 2. С. 185 - 186.

Сложность в определении и разграничении правовой природы отношений, возникающих с участием дольщиков, вызывает необходимость в корректировке законодательства. Так, изучение Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" дает нам основания сделать вывод о необходимости дополнения в ч. 1 ст. 1 этого Закона положением о возможности расширения перечня допускаемых Законом случаев привлечения денежных средств граждан с принятием на себя обязательств, после исполнения которых у граждан может возникнуть право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, а не только право вложения средств в соответствии с данным Законом и законодательством Российской Федерации о жилых накопительных кооперативах. Целесообразно допустить возможность привлечения денежных средств граждан в случаях, предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Было бы правильным устранить необоснованное установление солидарной ответственности по долгам застройщика банками, предоставившими кредит застройщику. Для эффективной реализации положений Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" Минюстом России была разработана Инструкция об особенностях государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве, прав, ограничений (обременении) прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества, утвержденная Приказом Минюста РФ от 9 июня 2005 г. N 82. Исследование организационно-правового и экономического содержания отношений между инвесторами, застройщиками и органами исполнительной власти дает основание считать, что в них превалирует стремление застройщиков к получению денежных средств инвесторов на самом начальном этапе жилищных проектов <15>. В то же время Федеральный закон N 214-ФЗ ввел запрет на привлечение средств частных инвесторов до момента получения разрешения на строительство. -------------------------------- <15> Экономике строительства нужны доступные деньги // Аргументы и факты. 2005. N 44. С. 15.

Из этого следует, что организационно-правовые отношения, возникающие между застройщиками и инвесторами, должны быть урегулированы на достроительной стадии. Закон запрещает эту экономически объективную форму финансирования, вынуждая участников рынка искать различные "лазейки". В указанном Федеральном законе закреплены положения о защите прав и интересов граждан и юридических лиц, вкладывающих средства в строительство жилья и иных объектов недвижимости (за исключением объектов производственного назначения) в порядке долевого участия. В частности: снижение рисков участников долевого строительства за счет установления обязанности застройщиков по раскрытию информации как о самих застройщиках, так и о проектах жилищного строительства ("проектная декларация"); установление обязательных условий, порядка заключения, изменения и исполнения договоров участия в долевом строительстве; обязательность учета договоров участия в долевом строительстве для недопущения передачи на одну строящуюся квартиру или иной объект долевого строительства одновременно нескольким лицам; обеспечение возврата застройщикам средств участников долевого строительства при невыполнении договора путем установления залога земельного участка и строящегося объекта; государственный контроль над долевым строительством; установление административной ответственности за привлечение средств на строительство лицом, не имеющим на это право, за опубликование недостоверной информации в проектной декларации, за нарушение требований к отчетности застройщика. Административная ответственность за нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости установлена ст. 14.28 КоАП РФ. В частности, в соответствии с ч. 1 указанной статьи привлечение денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов лицом, не имеющим на это права в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Опубликование в средствах массовой информации и (или) размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования застройщиком проектной декларации (в том числе вносимых в нее изменений), содержащей неполную и (или) недостоверную информацию, предоставление застройщиком неполной и (или) недостоверной информации, опубликование, размещение или предоставление которой предусмотрено законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а равно нарушение сроков опубликования и (или) размещения проектной декларации либо вносимых в нее изменений влечет в соответствии с ч. 2 ст. 14.28 наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до четырехсот тысяч рублей. Часть третья той же статьи устанавливает ответственность за непредставление в установленный срок в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, отчетности в случаях, предусмотренных законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а равно представление отчетности, содержащей недостоверные сведения, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей. Оценивая возможности совершенствования правовой организации управления строительным комплексом в России, следует обратить внимание на то, что в данном аспекте весьма эффективной мерой может стать внедрение экологического страхования. Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определены правовые основы введения экологического страхования предприятий, учреждений и организаций. Однако как показывает практика, нормы этого Закона реализуются далеко не в полном объеме <16>. -------------------------------- <16> См.: Курбанов Р. А. Нормативно-правовая унификация экологических стандартов для субъектов Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2005. С. 101 - 126.

В целях усиления роли экологического страхования в прогнозировании, предотвращении ликвидации последствий экологических аварий должна проводиться обработка мероприятий по развитию экологического страхования в ряде регионов страховыми организациями и взаимодействующими с ними природоохранными органами и природопользователями. Подобные работы по развитию экологического страхования в настоящее время ведутся по согласованию с административными и территориальными природоохранными органами только в Архангельской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской областях, городах Санкт-Петербург, Саратов, Вятка, Электросталь. В числе ближайших задач по совершенствованию нормативно-правового регулирования экологических норм на федеральном уровне должно быть восстановление, укрепление и развитие самостоятельной надзорной, контрольной природоохранной системы как со стороны Администрации Президента РФ, так и со стороны Правительства РФ. Другим не менее важным направлением развития нормативно-правовой базы в сфере охраны природной среды должно быть достаточное финансирование федеральными, региональными, местными властями и предпринимателями реальных природоохранных программ, проектов и конкретных мероприятий. В региональном аспекте для совершенствования нормативно-правовой базы в природоохранной и ресурсоспособной сфере требуется дифференциация экологических норм. Примером такой дифференциации может служить сооружение систем магистральных нефте - и газопроводов. Охрана окружающей среды при строительстве трубопроводов должна осуществляться путем выполнения дополнительных природоохранных мероприятий, относящихся к строительному комплексу, таких, как: размещение сооружений, строительных баз, обслуживающих объектов и транспортных систем с учетом экологических требований; строительство и эксплуатация очистных сооружений и устройств; применение природосберегающих строительных технологий и специальных машин и механизмов, оказывающих минимальное воздействие на природу, и др. При изучении административно-деликтных аспектов совершенствования управленческой деятельности в области градостроительства нельзя обойти вниманием вопросы административной ответственности, которая в данном случае имеет специфические особенности. Указанная специфика более ярко видна при анализе ст. 9.4 КоАП РФ (нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства) и заключается в том, что рассматриваемое правонарушение состоит в нарушении обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов и других нормативных документов в области строительства при выполнении различных видов строительных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий. Для привлечения к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ достаточно самого факта нарушения требований. Например, в строительной сфере - госстандартов, технических условий, строительных норм и правил и других нормативных документов. Вместе с тем для привлечения к ответственности в строительном комплексе в соответствии с ч. 2 этой же статьи необходимо еще наличие квалифицирующего признака. Этот квалифицирующий признак проявляется при нарушении указанных правил и норм, повлекших наступление определенных последствий, выражающихся, например, в потере несущей способности зданий, сооружений или их составных частей либо снижении прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий. Административная ответственность широко применяется как в градостроительстве, так и в жилищных и земельных правоотношениях. Необходимо заметить, что административная ответственность в сфере строительства наступает, к примеру, и в том случае, если строительные организации не создают обустроенных подъездных путей к стройплощадкам, ограждений в местах производства строительных и дорожных работ при самовольном вскрытии проезжей части и т. д. За подобные нарушения административная ответственность предусмотрена ст. 12.34 КоАП РФ "Нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений", в соответствии с которой должностные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, подвергаются административному штрафу в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; юридические лица - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей. Конкретизируя этот вопрос, нужно отметить, что экологическое законодательство тесно связано с рассматриваемым вопросом. Составы правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования перечислены в главе 8 КоАП РФ. За совершение данных административных правонарушений должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации могут быть привлечены к административной ответственности, о чем уже было сказано выше. К ним можно отнести следующие правонарушения: несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1); использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8) и т. д. Можно предположить, что применение административной ответственности за правонарушения в области строительства предусматривает реализацию мер административной ответственности хозяйствующих субъектов, содержит материально-правовые нормы, устанавливающие основания и меры административных санкций, и процессуальные нормы, определяющие порядок их реализации <17>. -------------------------------- <17> См.: Масленников М. Я. Административная ответственность по российскому законодательству: Учеб. пособие. Тверь: Изд-во Твер. ун-та, 2001. С. 3 - 4.

КоАП РФ содержит ряд составов, устанавливающих административную ответственность за правонарушения, в той или иной мере относящиеся к рассмотрению строительного комплекса. Непосредственно к категории административных правонарушений в области охраны собственности относятся: статья 7.1 КоАП РФ - самовольное занятие земельного участка. Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; часть 1 ст. 7.2 КоАП РФ - уничтожение межевых знаков границ земельных участков; ст. 7.10 КоАП РФ - в части самовольной переуступки права пользования землей; ст. 8.7 КоАП РФ - невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; ст. 8.8 КоАП РФ - использование земель не по целевому назначению, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель. Как видно из приведенных однотипных административных правонарушений, в одном случае объектами правонарушений являются общественные отношения по поводу собственности на землю и установленный государством порядок возникновения прав на землю и ее использования, в другом случае объектом правонарушения является право собственности на землю и установленный порядок пользования земельными участками. И в том и в другом случае вопросы строительства не остаются в стороне и напрямую связаны с правовыми аспектами, поскольку объективной стороной правонарушения является действие, направленное на самовольное занятие земельного участка, использование земельного участка без оформления в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель вправе: главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместитель; главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместители; главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель, их заместители. В Российской Федерации действует норма Земельного кодекса, в соответствии с которой участки под массовую застройку и жилищное строительство должны выставляться на аукционах. Более того, муниципальные власти должны проводить аукционы среди строительных компаний, а объявления о торгах размещаться в СМИ и на интернет-сайтах органов власти. Также нельзя не обратить внимания на содержание ст. 8.1 КоАП РФ, которая предусматривает, что несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет определенные санкции. В соответствии со ст. 9.4 КоАП РФ нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), влечет наложение административной ответственности. В результате исследования можно сделать вывод, что правонарушения, предусмотренные данной статьей, посягают на правомочное осуществление деятельности в области строительства. Административная ответственность предусмотрена и за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5 КоАП РФ). В то же время состав правонарушения, предусмотренного данной статьей, заключается в осуществлении без разрешения строительства зданий производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых помещений, а также объектов индивидуального строительства (самовольная застройка). Нарушение правил приемки и ввода в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, также влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц. Некоторые особенности административной ответственности в области строительства как особой разновидности юридической ответственности выделяет А. Б. Агапов: она налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени общественной опасности; всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица, в правоотношениях участвуют должностные лица, наделенные полномочиями органами исполнительной власти; наступает преимущественно в сфере общегосударственных интересов. Анализируя материально-содержательную сторону вопроса, нужно отметить, что наличие административных правонарушений в области строительства обусловлено рядом причин. К ним можно отнести недостаточную материальную базу многих предприятий, задействованных в сфере строительного комплекса; использование некачественного сырья и компонентов строительных материалов; слабый производственный и специальный строительный контроль; задержку выплаты заработной платы; высокий уровень теневых операций; стремление получить прибыль любой ценой; некачественную подготовку специалистов строительными вузами. Анализируя административные правонарушения и ответственность в области строительства, мы приходим к выводу, что в условиях развития рыночных отношений и связанного с этим многообразия форм собственности властные методы регулирующего воздействия остались прежними, особенно в сфере экономики, куда и относится градостроительный комплекс. С принятием КоАП РФ значительно расширился круг субъектов административной ответственности, вновь восстановилась административная ответственность за правонарушения в области строительства юридических лиц различных организационно-правовых форм собственности.

Название документа