О концепции трехуровневого построения законодательства о государственном регулировании сельского хозяйства

О КОНЦЕПЦИИ ТРЕХУРОВНЕВОГО ПОСТРОЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА

В. С. ЕЛИСЕЕВ

Елисеев В. С., доцент, кандидат юридических наук, Московская государственная юридическая академия им. О. Е. Кутафина.

В научной литературе справедливо отмечается, что "важной вехой в развитии аграрного законодательства стало принятие в декабре 2006 г. Федерального закона N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" <1>, который определил новую государственную политику в отношении решения актуальных, давно назревших проблем сельского хозяйства страны, роль которого заключается прежде всего в том, что на законодательном уровне установлены четкие правовые основы реализации аграрной политики как составной части социально-экономической политики государства, охватывающей сферу развития сельского хозяйства и сельскохозяйственных территорий" <2>. -------------------------------- <1> См.: О развитии сельского хозяйства: Федеральный закон от 29 дек. 2006 г. N 264-ФЗ (в ред. Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ) // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 27; 2008. N 24. Ст. 2796, N 30 (ч. II). Ст. 3616. <2> Петров В. А. О мерах по совершенствованию законодательного регулирования развития аграрного комплекса // Правовые проблемы развития сельского хозяйства: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 26 сент. 2007 г.) / ИЗиСП. М.: ИД "Юриспруденция", 2007. С. 34.

Вместе с тем, как справедливо подчеркивает В. М. Серов, "несмотря на бесспорные достоинства названного нормативного акта, целый ряд его норм носит декларативный характер, так как в Законе не заложены конкретные механизмы их реализации" <3>, а сам Закон, по мнению В. Н. Яковлева, "может остаться пустой декларацией, ибо не содержит конкретных норм о конкретных финансовых и материальных мерах поддержки сельского хозяйства" <4>. -------------------------------- <3> Серов В. М. Правовые проблемы регулирования развития агропромышленного комплекса // Правовые проблемы развития сельского хозяйства: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 26 сент. 2007 г.) / ИЗиСП. М.: ИД "Юриспруденция", 2007. С. 48. <4> Яковлев В. Н. Социально-экономические проблемы возрождения сельского хозяйства России // Правовые проблемы развития сельского хозяйства: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 26 сент. 2007 г.) / ИЗиСП. М.: ИД "Юриспруденция", 2007. С. 71.

Подобные критические замечания, несомненно, справедливы, если вести речь об аграрном законодательстве в целом, включая законодательство о государственном регулировании сельского хозяйства. Что же касается собственно Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", то необходимо определиться с его ролью в указанном массиве нормативных правовых актов, с положениями, которые в нем непосредственно получают отражение, что принципиально должно касаться всего аграрного законодательства с тем, чтобы достигнуть максимальной эффективности правового обеспечения аграрных отношений <5>. -------------------------------- <5> См.: Веленто И. И., Елисеев В. С. Теория экономического права: Курс лекций. Гродно: ГрГУ, 2004. С. 145 - 146.

Ю. А. Тихомиров среди условий "эффективного использования государственно-правовых способов регулирования экономики" выделяет: во-первых, "тщательную регламентацию методов государственного регулирования в специальных актах либо их разделах", имея в виду "точные нормы-дефиниции, круг уполномоченных органов (должностных лиц), виды представляемых документов, права граждан и юридических лиц, порядок принятия решений и их обжалования, ведение реестра и пользование им"; во-вторых, их "обоснованный выбор с учетом специфики тех или иных объектов воздействия... с учетом природы секторов экономики и организаций (субъектов сельского хозяйства), принадлежащих к разным формам собственности на основе анализа оценки динамики объектов"; в-третьих, "гибкое сочетание методов" <6>. -------------------------------- <6> Тихомиров Ю. А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5. С. 3 - 6.

Попытки решения указанных задач одним законом приводят к отсутствию общей стабильности аграрных правоотношений, поскольку включение достаточно разных задач в один нормативный акт "автоматически" влечет необходимость как минимум ежегодной их корректировки (изменений), так как, например, государственный бюджет принимается ежегодно, а именно к нему привязываются обязательства государственной поддержки сельского хозяйства, которые выступают важнейшей составной частью государственного регулирования аграрной экономики. Соответственно решение всех указанных задач - от подбора методов государственного регулирования сельского хозяйства, правовой регламентации методов государственного регулирования аграрных отношений до практической реализации поставленных задач в реальность - в пределах одного закона сложно реализовать практически. Причем задача усложняется необходимостью согласования с предпринимательским законодательством, к которому его представители причисляют и аграрное право <7>. В любом случае очевидно, что для правового обеспечении аграрной экономики подобное согласование отношений необходимо. -------------------------------- <7> См.: Мартемьянов В. С. Хозяйственное право: Курс лекций: В 2 т. М.: БЕК, 1994. Т. 1. С. 17.

Решению проблемы может способствовать оптимальное структурирование аграрного законодательства с выделением уровней, решающих не все, а только определенный круг задач государственного регулирования аграрной экономики. На примере законодательства о государственном регулировании сельского хозяйства предлагается выделение следующих уровней аграрного законодательства. Во-первых, законодательство о государственном регулировании аграрных отношений первого (предпринимательского) уровня, которое непосредственно формирует систему методов государственного регулирования, закрепляет закономерности формирования соответствующих институтов, их правовую регламентацию. Это предполагает тесное взаимодействие с предпринимательским законодательством, а через него и с отраслевым (в частности, гражданским и налоговым) законодательством. Во-вторых, законодательство о государственном регулировании аграрных отношений второго (специального) уровня, которое, опираясь на методы государственного регулирования, регламентированные аграрным законодательством предпринимательского уровня, закрепляет набор таких методов для непосредственного использования их в сельском хозяйстве (учитывают специфику сельского хозяйства и экономическую политику государства в определенном длительном временном периоде). Основной задачей данного уровня аграрного законодательства является "выбор направлений и методов государственного регулирования аграрной экономики", поскольку "разные отрасли экономики и разная экономическая ситуация в государстве диктуют разный набор методов регулирования" <8>. При этом законодательство о государственном регулировании аграрных отношений специального уровня не должно выходить за пределы той методологической базы, которая закреплена в аграрном законодательстве предпринимательского уровня. -------------------------------- <8> Галиновская Е. А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 62 - 70.

Наконец, в-третьих, аграрное законодательство о государственном регулировании аграрных отношений третьего (практического) уровня, которое, опираясь на основные направления государственного регулирования сельского хозяйства, определенного аграрным законодательством специального уровня, и в пределах методологической базы, закрепленной аграрным законодательством предпринимательского уровня, на основе бюджетных ассигнований реализует программы развития сельского хозяйства в целом и по отдельным направлениям развития сельскохозяйственных отраслей экономики (животноводства, растениеводства, пчеловодства и т. п.). Возвращаясь к Федеральному закону "О развитии сельского хозяйства", необходимо отметить, что данный нормативный акт доктринально соответствует своему (специальному) уровню законодательства, ограничиваясь решением экономических задач: определяет цели, задачи и основные направления государственного регулирования сельского хозяйства (ст. 5 и ст. 7 ФЗ), перечисляет методы государственного регулирования аграрных отношений из перечня обязательств государственного регулирования имущественных отношений, регламентированных законодательством первого (предпринимательского) уровня (ст. 6 ФЗ), указывает субъекты сельского хозяйства, подлежащие государственному воздействию (каковыми согласно ст. 3 ФЗ являются "сельскохозяйственные товаропроизводители"), определяет государственный орган, ответственный за политику государственного регулирования и ее компетенцию (ст. 15 ФЗ), и формы участия в ней субъектов сельского хозяйства (каковыми согласно ст. 16 ФЗ выступают союзы (ассоциации) сельскохозяйственных товаропроизводителей), определяет источники государственной поддержки, порядок отчетности и другие экономические вопросы - в этом смысле не нужно сбрасывать на него ответственность за несовершенство всей системы правового обеспечения государственного регулирования сельского хозяйства в целом. Вместе с тем для аграрной экономики имеет значение не уровень законодательства, а весь массив норм, направленных на решение соответствующей проблемы, эффективность правового регулирования которого определяется полнотой и согласованностью всех трех уровней аграрного законодательства. Так, ст. 6 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" содержит такие методы государственного регулирования аграрных отношений, как предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации; применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей; осуществление закупки, хранения, переработки и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных и муниципальных нужд; проведение закупочных интервенций, товарных интервенций на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также залоговых операций и др., - это те методы, которыми обязаны пользоваться государственные лица, непосредственно занимающиеся проблемами государственного регулирования сельского хозяйства. Собственно методы государственного регулирования являются предметом предпринимательского уровня аграрного законодательства, которое, в свою очередь, выходит на отраслевое нормирование аграрных отношений. Нетрудно заметить, что из всего спектра методов государственного регулирования сельского хозяйства (договорных, налоговых, государственной поддержки и их сочетаний - сложных методов) на уровне федеральных законов практически полностью отсутствует правовая регламентация институтов государственной поддержки (субсидии) и соответственно институтов сложных обязательств (нескольких межотраслевых обязательств, объединенных единым имущественным интересом, в которых компонентами отношений выступают субсидии), в отличие от договорных и налоговых методов, детально регламентированных в ГК <9> НК Российской Федерации <10>, а без соответствующей правовой регламентации методов государственной поддержки Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства" не может надлежащим образом охватить отношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей как минимум по причине отсутствия надлежащего сдерживания и подавления негативного поведения. -------------------------------- <9> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая: принята 30 нояб. 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; часть вторая: принята 26 янв. 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; часть третья: принята 26 нояб. 2001 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4552. <10> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая: принята 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; часть вторая: принята 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

Заполнением возникшего пробела занимаются лица, отвечающие за государственную поддержку сельского хозяйства, что называется, "под себя". В этом смысле показательным является пример с федеральной продовольственной корпорацией, которая государством была наделена широкими правами по оказанию государственной поддержки сельскохозяйственных производителей. Вследствие отсутствия правовой регламентации методов государственной поддержки сельского хозяйства были созданы огромные возможности для злоупотреблений лиц, ведающих государственными денежными потоками, что привело к утрате и использованию не по назначению около 3 трлн. руб., из которых 1,2 трлн. руб. не удалось найти до сих пор <11>. -------------------------------- <11> См.: Андреева Л. Правовое регулирование производства и сбыта сельскохозяйственной продукции // Российская юстиция. 1998. N 9. С. 7 - 9.

Позитивный пример решения указанных проблем дает украинское законодательство: Закон Украины "О государственной поддержке сельского хозяйства Украины" <12> значительное количество положений посвящает правовой регламентации методов государственного регулирования, т. е. институтам обязательств государственной поддержки и сложных обязательств, устраняя недостатки предпринимательского уровня законодательства, которое, несмотря на наличие ХК Украины <13>, в целом сходно с законодательством России (имеются в виду прежде всего сравнительный анализ ГК РФ и ГК Украины <14>, а также НК РФ и налогового законодательства Украины <15>, включая проект НК Украины <16>). Соответственно перечень методов государственного регулирования украинской аграрной экономики закреплен в двух документах: в ХК Украины (применительно для всех предпринимательских отношений) и в Законе Украины "О государственной поддержке сельского хозяйства Украины" (для аграрных отношений). -------------------------------- <12> См.: Про державну пiдтримку сiльського господарства Украiни: Закон Украiни // Вiдомостi Верховноi Ради. 2004. N 49. Ст. 527; 2005. N 29. Ст. 381; 2007. N 4. Ст. 36. <13> См.: Господарський кодекс Украiни // Вiдомостi Верховноi Ради. 2003. N 18. Ст. 144. <14> См.: Цивiльний кодекс Украiни вiд 16.01.2003 N 435-IV // Вiдомостi Верховноi Ради. 2003. N 40 - 44. <15> См.: Про систему оподаткування: Закон Украiни вiд 25.06.1991 N 1251-ХП (iз зм., зг. Закону Украiни вiд 22.02.2006 N 3456-IV) // Вiдомостi Верховноi Ради. 1991. N 39. Ст. 510, N 27. Ст. 234. <16> См.: Податковий кодекс Украiни: проект закону // URL: http://portal. rada. gov. ua. Дата доступа: 08.07.2006.

В представленном Законе Украины объединены элементы аграрного законодательства предпринимательского и специального уровней, что лучше наличия пробелов, но вместе с тем нарушает систему формирования законодательства о государственной поддержке сельского хозяйства, поскольку в случае принятия изменений (или нового законодательства), которые предлагают иные методы, чем представленные в нормативном акте, необходимо проводить соответствующую правовую регламентацию методов, а с отменой нормативного акта исчезает и соответствующая правовая регламентация. Другим примером решения указанных проблем является белорусское законодательство, в котором при общих недостатках аграрного законодательства о государственном регулировании предпринимательского уровня (имеются в виду ГК <17> и НК Республики Беларусь <18>, включая проект Особенной части НК Республики Беларусь <19>) подобно российскому отсутствует также республиканский закон о государственном регулировании сельского хозяйства (специальный уровень законодательства). Соответственно все решения перенесены на третий практический уровень белорусского законодательства о государственном регулировании сельского хозяйства, который отвечает за непосредственное правовое обеспечение государственного регулирования аграрных отношений, в т. ч. связанного с предоставлением государственных средств на поддержку субъектов сельского хозяйства, с определением их объемов и источников. С формальной стороны эту функцию выполняют различные программы, утверждаемые органами государственной власти. Так, в Республике Беларусь действует Указ Президента Республики Беларусь от 17 марта 2005 г. N 137 "Об утверждении Республиканской программы оснащения сельскохозяйственного производства современной техникой на 2005 - 2010 годы и мерах по ее реализации" <20>, не только утверждающий соответствующую Республиканскую программу в качестве приложения к Указу, но и одновременно представляющий собой документ второго уровня, оставляя все недоработки законодательства "на плечи" исполнительной власти (Минсельхозпрода Республики Беларусь), исполняющей несвойственные ей функции нормотворчества, в т. ч. по созданию институтов обязательств государственного регулирования сельского хозяйства, тем самым устраняя соответствующие пробелы аграрного законодательства предпринимательского и специального уровней. -------------------------------- <17> См.: Гражданский кодекс Республики Беларусь: принят 7 дек. 1998 г. N 218-3 // Ведомости Нац. собр. Респ. Беларусь. 1999. N 7 - 9. Ст. 101. <18> См.: Налоговый кодекс Республики Беларусь: принят 19 декабря 2002 г. N 166-3. Общая часть // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2003. N 4. 2/920. <19> См.: Налоговый кодекс Республики Беларусь. Особенная часть: проект Закона Республики Беларусь // Проекты законов и постановлений для рассмотрения Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь. Минск, 2008. <20> См.: Указ Президента Республики Беларусь от 17 марта 2005 г. N 137 "Об утверждении Республиканской программы оснащения сельскохозяйственного производства современной техникой на 2005 - 2010 годы и мерах по ее реализации" // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2005. N 43. 1/6324; 2008. N 55. 1/9519.

С этой точки зрения российские программы более последовательны: так, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 <21>, логично связана с Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства". Это же касается и согласования с указанными документами Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2012 года", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. <22>. -------------------------------- <21> См.: О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы: Постановление Правительства Рос. Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4080. <22> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. N 858 "О Федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2012 года" // СЗ РФ. 2002. N 49. Ст. 4887.

Приведенные примеры указывают на необходимость устранения недостатка структурирования аграрного законодательства предпринимательского уровня посредством принятия Федерального закона об обязательствах государственного регулирования имущественных (аграрных) отношений, который закреплял бы методы государственной поддержки (субсидии) и давал бы им соответствующую правовую регламентацию. Таким образом, Концепция трехуровневого построения аграрного законодательства о государственном регулировании сельского хозяйства позволит повысить эффективность правового обеспечения аграрных отношений России, его стабильность и определенность, освободив каждое из направлений от несвойственных ему функций.

Название документа