Проблемы административно-правовой организации механизма управления градостроительством в Российской Федерации на современном этапе

ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Е. М. БУТАЕВА

В статье сделан обзор основных проблем и недостатков современного государственного регулирования градостроительной деятельности: упадок сектора жилищно-коммунального хозяйства, уничтожение памятников архитектуры, дефицит кадров в сфере градостроительного дела, сложная процедура согласования документов территориального планирования между органами различного уровня власти, недостаточное информационное обеспечение градостроительной деятельности и др. Автором определены пути решения этих проблем на основе комплексного правового анализа действующего законодательства и сложившейся практики государственного регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений.

После распада СССР в России возник ряд градостроительных проблем, обусловленных нарушением единства союзной промышленной и транспортной инфраструктуры, перестройкой органов государственного отраслевого управления, приватизационными процессами, отказом государства от концепции расселения, массового строительства жилья и градообразующих предприятий на фоне общей экономической и политической нестабильности. С момента образования Российской Федерации как демократического правового государства в нашей стране в сфере управления реализуется ряд реформ: федеративная, правовая, административная, бюджетная, реформа местного самоуправления. В области управления градостроительной деятельностью в результате этих реформ были созданы: система органов государственного управления, основанная на принципах разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ; система органов местного самоуправления, наделенных полномочиями в сфере земельных правоотношений; концептуальная правовая база (ГрК РФ, ЗК РФ, ФЗ "О землеустройстве"); созданы негосударственные институты - саморегулируемые организации, наделенные рядом контрольных функций. Вместе с тем следствием реформ стали: объективно невыполнимая для бюджетов многих малых городов задача разработки документов территориального планирования и ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (к чему обязывают нормы ГрК РФ); неспособность муниципалитетов и дотационных регионов участвовать в предлагаемых федеральным центром проектах, нацеленных на капитальный ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства, на условиях софинансирования этих программ; отсутствие источника финансирования переданных регионам государственных полномочий по осуществлению органами государственной власти субъектов РФ контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Результатами непоследовательной государственной политики и недостаточно эффективного правового регулирования в сфере градостроительной деятельности стали: потеря исторического облика многих городов и утрата памятников архитектурно-культурного наследия из-за недостатка средств на их возрождение и содержание; деградация инфраструктуры городского жилищно-коммунального хозяйства; ухудшение экологической обстановки как в крупных, так и в малых городах; нехватка квалифицированных специалистов и управленцев в области строительства. В сфере территориального планирования в связи с введением в действие ГрК РФ обозначились проблемы согласования документов территориального планирования между вышестоящими и нижестоящими органами власти: процедура, установленная в ГрК РФ, очень сложна, непрозрачна, не дает ответа на вопрос, как действовать при отсутствии соглашения. Недостаточно эффективное правовое регулирование механизма охраны объектов культурного значения на всех уровнях власти; недостаток средств на возрождение и содержание памятников; отсутствие экономической выгоды в виде налоговых льгот для частных инвесторов, способных вложить собственные финансовые средства в реконструкцию объектов архитектурно-культурного наследия; низкий уровень раскрываемости преступлений по фактам уничтожения памятников - эти причины обусловливают разрушение и уничтожение ежегодно в РФ по 300 - 400 памятников архитектуры <1>. -------------------------------- <1> Владимиров Д. Г. Законодательное обеспечение сохранения исторического и культурного наследия при осуществлении строительной деятельности в крупных городах // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 8.

Градостроительная политика и решения детерминируют процессы развития сектора жилищно-коммунального хозяйства. На сегодняшний день о критической ситуации в сфере сохранения и воспроизводства жилищного фонда свидетельствуют по меньшей мере два важнейших фактора: степень износа имеющегося жилищного фонда и число ввода в эксплуатацию новых объектов жилищно-коммунального хозяйства <2>. Характеристика жилищного фонда в Российской Федерации отражена в следующих данных, дающих представление о степени его износа: -------------------------------- <2> См. подробнее: Емельянова Н. Национальному проекту - научное сопровождение // Строительная газета. 2006. 15 сент.; Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 32 - 41.

1. 19,0 млн. единиц, в том числе построенных до 1920 года - 1,1 млн. единиц (5,8%), 2. 1921 - 1945 годы - 2,1 млн. един. (11,0%), 3. 1946 - 1970 годы - 8,6 млн. един. (45,3%), 4. 1971 - 1995 годы - 6,1 млн. един. (32,1%), 5. После 1995 года - 1,1 млн. един. (5,8%). По оценке А. П. Бирюкова, на 2008 год в крупных городах износ жилищного фонда составил около 70% <3>. -------------------------------- <3> Бирюков А. П. Проектное управление развитием и эксплуатацией городского жилищного фонда: Автореф. на соиск. уч. ст. д. э.н. М., 2008. С. 8.

Кроме того, сегодня сам механизм управления жилищно-коммунальным хозяйством слабо учитывает нужды и потребности собственников недвижимости. Для целей модернизации жилищного сектора создан Фонд содействия и развития жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд) <4>. В соответствии с Федеральным законом "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" в распоряжении Фонда находится 240 млрд. рублей, которые до 2012 года должны, быть вложены в программы капитального ремонта ветхого жилья и переселения людей из аварийных домов. Согласно данным, опубликованным в "Аналитическом вестнике Совета Федерации", из 24,5 тыс. муниципальных образований на 2008 год в программах Фонда участвуют только 833 <5>. Главная проблема - нехватка средств муниципальных образований на софинансирование указанных проектов. Решение обозначенной проблемы видится в перераспределении налогов между тремя уровнями бюджетной системы, создании инвестиционных условий и организационно-правовых механизмов, позволяющих регионам и муниципалитетам строить и осуществлять капитальный ремонт жилищного фонда на собственные средства. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // Российская газета. 2007. 27 июля. <5> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 35.

Представляется необоснованным отказ государства от комплексного освоения территории (особенно регионов, отдаленных от европейской части страны), массового строительства жилья и иных объектов социально-экономической инфраструктуры. Как показывает статистика, государство - самый крупный собственник земельных участков (рисунок 1). На фоне этого число строительных организаций, основанных на государственной и муниципальной форме собственности, в сотни раз меньше количества частных строительных структур: в 2006 году на территории РФ государственных строительных организаций было - 1759; муниципальных - 692; частных - 116 164 <6> (по Хабаровскому краю - см. таблицу 2). Как указывает Е. Е. Ермолаев, руководитель Федерального центра ценообразования в строительстве, у застройщика "прямые производственные затраты не достигают и 25% от рыночной стоимости "квадрата" в жилой новостройке, еще 25% - это косвенные затраты, в том числе на приобретение земельного участка... Перепад цены формируется именно за счет стоимости прав на землю" <7>. -------------------------------- <6> Российский статистический ежегодник. 2007 // http://www. gks. ru/bgd/regl/b07_13/lssWWW. exe/Stg/d04/16-02.php. <7> Спасение отрасли - в управлении затратами // http://www. fgufccs. ru/press/detail. php? ID=22169.

Вместе с тем несовершенна процедура аукциона на право заключения договора аренды для строительства, условия договора строительного подряда на выполнение государственного (муниципального) заказа об оплате всех услуг строителям противоречат нормам ГК РФ. Рынок недвижимости - основа для развития экономической деятельности. По признанию специалистов, рынок недвижимости в РФ развит слабо, неравномерно, односторонне <8>. -------------------------------- <8> См. об этом: Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007; Смоляр И. М. Градостроительство и общество // http://www. asm. rusk. rU//00/asm2/asm2_5.php.

Ограниченное количество земельных участков, вводимых государством в оборот и предоставляемых в основном на правах долгосрочной аренды (реже - в собственность), сдерживает строительный рынок, способствует росту спекулятивной цены на жилье, монополизации рынка недвижимости <9>. Учитывая рост цен на строительную продукцию, жилую недвижимость и низкий уровень заинтересованности частных инвесторов в строительстве доступного жилья в условиях финансовой нестабильности, реализация национального проекта по строительству доступного жилья - задача государства. -------------------------------- <9> См. также: Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 33; Ульянова О. Ю. Инвестиционно-инновационное развитие жилищной системы в региональной социальной инфраструктуре: Автореф. на соиск. уч. ст. д. э.н. Волгоград, 2008. С. 3.

На официальном уровне признано, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации <10>. Несоблюдение экологических нормативных требований в градостроении приводит к уплотненной застройке; приоритет отдается строительству объектов экономического назначения; "архитектурный цех сегодня коммерциализирован и разобщен" <11>; организационно-правовой механизм проведения публичных слушаний по вопросам принятия документов градостроительного планирования действует без надлежащей процедуры учета мнения населения. -------------------------------- <10> Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р) // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510. <11> Колбовский Е. Ю. Экологические аспекты территориального планирования российской провинции: проблемы, задачи, перспективы // Тезисы докладов инвестиционного форума "Этапы реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" (Ярославль, 28 - 30 июня 2007 г.) // http://www. energo-resurs. ru/arh_tezis2007_9.php.

Перечисленные проблемы дополняются нехваткой профессиональных управленцев и специалистов в области градостроительства. Это обусловлено отсутствием системы государственного целевого заказа на обучение проектировщиков, инженеров и иных специалистов, которые смогли бы эффективно, на основе современных технологий проектирования и строительства, методов ландшафтного планирования решать проблемы градостроительства и экологии в сфере государственного и муниципального управления. На нехватку профессионалов и необходимость созидания градостроительного права как науки в современных условиях указывают многие специалисты и ученые <12>. Кадровый дефицит в структуре органов управления как проблема обозначился в связи с коммерциализацией высшего образования; отменой повсеместной практики государственного распределения по окончании вуза. -------------------------------- <12> См.: Смоляр И. М. Градостроительство и общество // http://www. asm. rusk. ru//OO/asm2/asm2_5.php; Колбовский Е. Ю. Экологические аспекты территориального планирования российской провинции: проблемы, задачи, перспективы // Тезисы докладов инвестиционного форума "Этапы реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" (Ярославль, 28 - 30 июня 2007 г.) // http://www. energo-resurs. ru/arh_tezis2007_9.php.

Таким образом, совершенствование форм и методов управления градостроительной деятельностью на научной основе - приоритетная задача государственной политики в рассматриваемой сфере общественных правоотношений. К сожалению, степень научно-теоретического исследования вопросов государственного управления в сфере градостроительства в целом низка. За последние пять лет не велись комплексные исследования в области форм и методов государственного управления градостроительной деятельностью. Существенный вклад в развитие градостроительного права внесли ученые РААСН - В. В. Владимиров, И. М. Смоляр. В их работах на основе комплексного подхода были разработаны такие вопросы, как: принципы и сущность управления в сфере градостроительной деятельности; проблемы кадрового обеспечения органов управления в указанной сфере; участие населения в управлении градостроительными процессами. Большой вклад в современное понимание роли и сущности градорегулирования внесли специалисты института территориального планирования "Град" - Э. К. Трутнев, Л. Е. Бандорин. Вышеизложенные проблемы свидетельствуют об актуальности исследования вопросов административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью. Система административно-правового регулирования градостроительной деятельности должна основываться на решении проблем в следующих направлениях. 1. Правовое обеспечение градостроительства. Необходимо принять градостроительную доктрину (концепцию) РФ в увязке с программой долгосрочного социально-экономического планирования РФ. Основой доктрины должны стать положения, касающиеся: - нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности в рамках стран СНГ, определение долгосрочных перспектив и финансовых источников осуществления строительной деятельности; - закрепление принципов: разработки документов территориального планирования РФ и субъектов РФ только на основе взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и представителей профессиональных сообществ - проектировщиков, экологов, предпринимателей; экологизации градостроительной деятельности; размещения мест опасных и особо опасных производственных объектов; выбора мест размещения объектов специального строительства; учета при градостроительном проектировании на территории субъектов РФ содержания схем территориального планирования смежных субъектов РФ в рамках федерального округа; информационного обеспечения градостроительной деятельности на территории РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. В целях укрепления режима законности и дисциплины необходимо разработать и внедрить механизм ответственности должностных лиц за принятие градостроительных решений, реализация которых привела к причинению вреда окружающей среде, здоровью и жизни граждан. Ретроспективный анализ КоАП РФ показывает, что из Кодекса была исключена норма об ответственности должностных лиц за неправомерный отказ в выдаче разрешения на осуществление строительства. Отсутствует аналогичная норма об административной ответственности за незаконный отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Материалы судебной практики показывают, что в ряде случаев отказы в выдаче таких разрешений действительно неправомерны. В целях укрепления дисциплины и режима законности в органах власти, защиты законных прав и интересов застройщиков (подрядчиков) необходимо дополнить статью 9.5 КоАП РФ пунктом 6 следующего содержания: "Нарушение порядка выдачи разрешений на строительство влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда", и пунктом 7: "Нарушение порядка выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда". В Земельный кодекс РФ в части регулирования порядка проведения аукциона по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды таких земельных участков необходимо внести изменение в подпункт 9 пункта 10 статьи 38.1 ЗК РФ, согласно которому организатор аукциона в сообщении о проведении аукциона будет указывать максимальные сроки для осуществления жилищного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков (по аналогии с нормой подпункта 8 пункта 3 статьи 38.2 ЗК РФ). В современных социально-экономических условиях требуется совершенствование законодательства о защите объектов архитектурного, исторического и культурного значения. Недостатки современных законодательных актов в области правовой охраны объектов культурно-исторического наследия выражаются в отсутствии закрепленной в законе обязанности для органов местного самоуправления подготовить и утвердить положение о зоне охраны объектов культурного наследия для поселений, получивших статус "историческое поселение". Автор поддерживает мнение Д. Г. Владимирова о необходимости разработать и утвердить Реестр исторических городов Российской Федерации, внести в Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Постановление Правительства РФ от 26.04.2008 N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" императивные нормы о том, что каждое муниципальное образование, получившее статус исторического поселения, должно утвердить собственное положение о зоне охраны объектов культурного наследия. Учитывая фактическую неспособность местных бюджетов финансировать мероприятия по охране объектов культурного значения, необходимо ориентировать налоговое законодательство на предоставление долгосрочных налоговых льгот (на 10 - 15 лет) частным инвесторам, владеющим земельным участком, где расположен объект культурного значения. Данные методы экономического регулирования позволят привлекать средства частных лиц на мероприятия по восстановлению и охране памятников и объектов архитектурно-культурного значения. С точки зрения политики устойчивого развития территории градостроительное законодательство не должно претерпевать сильных изменений. Правовые акты, принимаемые без широкого обсуждения в прессе, без реального участия в процессе их принятия субъектов права (тех, для кого они создаются), неэффективны, непрозрачны, трудны для исполнения. Так, ГрК РФ предусматривает в качестве обязанности органов местного самоуправления создание и ведение ИСОГД. Для создания такой системы в идеале требуется принятие всех документов территориального планирования и градостроительного зонирования, обновление картографического и топографического материала, обучение сотрудников, программное оборудование, что обусловливает выделение серьезных финансовых средств, бюджеты малых городов свободными средствами в таких размерах не располагают. 2. Управление в сфере градостроительства. Проведенное автором исследование форм и методов государственного регулирования градостроительной деятельности говорит о необходимости в корне менять политику территориального развития. Анализ и практика показывают, что федеральный центр самоустранился от вопросов массового строительства жилья, иных социально важных объектов. Существовавшие во времена СССР схема расселения и планы создания градообразующих предприятий канули в лету и вряд ли могут быть приемлемыми в современных социально-правовых условиях. Между тем миграционные процессы ярко свидетельствуют о необходимости реализации специальных жилищных программ. Так, например, в рамках ДФО достойным для реализации представляется предложение по введению государственного жилищного сертификата дальневосточника (данная программа была рассмотрена в январе - апреле 2008 года в рамках работы Межведомственной комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по вопросам переселения и миграции). Предлагаемые муниципальным образованиям и регионам на условиях софинансирования проекты по строительству объектов жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры не решают проблем комплексного развития конкретных территорий. Из 24,5 тыс. муниципальных образований в 2008 году в программах по реконструкции объектов жилого фонда и переселению граждан из аварийного и ветхого жилья (предлагаемых Фондом содействия и развития ЖКХ) участвовали только 833. Иные инвестиционные проекты носят точечный характер и нацелены в основном на строительство конкретного объекта. Созданный для целей инвестиционной поддержки Фонд содействия и развития ЖКХ обладает крайне узкими полномочиями, недостаточно эффективными методами регулирования, не решает главных проблем ЖКХ. В сложившихся межбюджетных отношениях необходимо радикальным образом менять систему налогов, поступающих в федеральный, местный и региональный бюджеты. Только повышение доходной базы регионов и муниципалитетов позволит им самостоятельно, без поддержки федерального центра эффективно проводить в жизнь политику устойчивого развития территории. Специальные проекты, имеющие особую важность (в рамках предметов ведения РФ и субъектов РФ), должны поддерживаться федеральным центром. Основой устойчивого развития территории является территориальное планирование. Представленный в ГрК РФ механизм территориального планирования страдает рядом недостатков: - несовершенен механизм взаимодействия между различными органами исполнительной власти (как "по вертикали", так и "по горизонтали"), занимающимися подготовкой документов стратегического социально-экономического и территориального планирования; - федеральным законодателем до конца не урегулирована в ГрК РФ процедура согласования схем территориального планирования между вышестоящими и нижестоящими органами власти. ГрК РФ не оговаривает процедуру разрешения конфликтов при согласовании ранее утвержденных документов территориального планирования и позднее утвержденных схем территориального планирования между органами различного уровня власти. Кроме того, практика показывает несущественное участие представителей деловых кругов (инвесторов), профессионалов-проектировщиков и иных заинтересованных лиц в процессе разработки документов территориального планирования. Между тем Концепция административной реформы на 2006 - 2010 гг. в качестве приоритета государственной политики называет диалог органов публичной власти и институтов гражданского общества. Этот тезис неоднократно звучал и в президентских посланиях Федеральному Собранию РФ. Главный закон - Конституция РФ в пункте 1 статьи 3 закрепляет, что "...единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" <13>. Характер взаимоотношений органов власти и гражданского общества в настоящее время представляется далеким от идей построения правового государства. Применительно к сфере управления градостроительством налицо сведение к минимуму в законодательстве возможности участия предпринимателей и представителей профессиональных сообществ (проектировщиков, экологов и др.) в формировании градостроительных решений, реально низкая активность населения при проведении градостроительных публичных слушаний, отсутствие механизма учета мнения населения при проведении таких слушаний. Действующие на уровне РФ и субъектов РФ градостроительные советы, куда входят представители науки, являются органами совещательными, их решения носят для органов власти рекомендательный характер. Представляется, что научный потенциал, а также инициатива предпринимателей задействованы не в полной мере. -------------------------------- <13> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

Решение этих проблем и обеспечения коллегиального и подлинно демократического начала в процессе управления видится в создании градостроительных советов, которым были бы переданы полномочия министерств по разработке документов территориального планирования. Данное предложение впервые было выдвинуто В. В. Владимировым. С учетом современной практики федеративных отношений и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления эти органы могли бы иметь следующий состав и правомочия <14>. -------------------------------- <14> Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. М.: Отдел информационно-издательской деятельности РААСН, 2000. 92 с. С. 68.

Необходимо передать градостроительным советам полномочия министерств по разработке документов территориального планирования. Возглавить градостроительный совет на уровне РФ должен Министр регионального развития; на уровне субъектов РФ - первый заместитель главы администрации субъекта Федерации. Для обеспечения координации органов власти различного уровня в работе над документами территориального планирования и обеспечения реального участия общественности в делах по управлению территориальным развитием необходимо в градостроительный совет на уровне РФ включить: 1) глав различных министерств и ведомств, заинтересованных в разработке документов территориального и социально-экономического планирования (Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации и др.); 2) представителей профессионального сообщества (архитекторов, экологов, получивших соответствующую правовую подготовку); 3) глав субъектов РФ и главных архитекторов (художников) субъектов РФ; 4) делегатов от Торгово-промышленной палаты, Союза строителей и других представителей деловых кругов. В градостроительный совет субъекта РФ должны входить: 1) главы муниципальных районов, городских округов, поселений (в пределах субъекта РФ); 2) главные архитекторы муниципальных образований; 3) представители министерств - отраслевых органов исполнительной власти в сфере градостроительства и социально-экономического развития субъекта РФ; 4) представители профессионального сообщества - проектировщики, художники, экологи, экономисты, юристы и др. Решения градостроительных советов в области разработки схем территориального планирования развития РФ и субъектов РФ должны носить обязательный характер для органа, принимающего схему территориального планирования. Также должна быть предусмотрена и процедура пересмотра и согласования схемы, в случае отклонения ее органом, уполномоченным на ее принятие. Кроме того, советы должны быть наделены полномочием по мониторингу плана реализации схемы территориального планирования. На уровне муниципального образования необходимо усовершенствовать процедуру публичных слушаний по вопросам градостроительного развития. Учитывая низкий уровень гражданской активности населения (что обусловлено недостатками правосознания, менталитета и культуры), представляется необходимым предусмотреть в рамках ГрК РФ (и на основе изменений в Кодексе - изменений в актах муниципального уровня) возможность проведения заочного голосования по вопросам принятия градостроительных документов с обязательным учетом результатов голосования при принятии данных правил. Целесообразно создать при поддержке федерального центра автоматизированный модельный типовой проект (например, как система ГАС "Выборы"), который в электронном виде мог бы представить заинтересованным лицам и населению возможность ознакомиться с проектами градостроительных документов и проголосовать за их утверждение или против (с возможностью выразить несогласие по отдельным предполагаемым градостроительным решениям). Созданная в электронном виде подобная программа должна содержать техническую возможность включения в нее картографических и иных материалов. Предполагаемыми местами размещения данной системы для возможности населения проголосовать "за" или "против" могут служить любые общественные места, размещение данной системы в Интернете. Главными преимуществами по сравнению с публичными слушаниями данной программы будут: 1) возможность населения проголосовать "за" или "против", при условии закрепления в ГрК РФ нормы об обязательности такого голосования для органа, принимающего градостроительный документ, что позволит реально обеспечить баланс между интересами публичной власти, застройщиков и населения в системе градорегулирования; 2) удобное в визуальном отношении восприятие картографического материала; 3) масштаб реализации предполагаемого проекта - в отличие от публичных слушаний в рамках данной автоматизированной системы свое мнение может выразить больший процент населения. 3. Регулирование вопросов собственности на землю. Данные показывают, что государство - самый крупный собственник земельных участков. Проводимая реформа организации системы пространственных данных и преобразования в системе кадастрового учета в ближайшем будущем сформируют представление о неэффективно используемых земельных участках, правами собственности на которые обладает РФ. Для оживления индустрии индивидуального жилищного строительства и в рамках поддержки государством малоэтажного строительства представляется необходимым передать в массовом порядке в собственность гражданам, для которых выделение земельных участков для жилищного строительства является бесплатным (военнослужащие и иные категории граждан), земельные участки высокой кадастровой стоимости. Для этого потребуется широкое информирование в прессе, политическая воля. 4. Информационное обеспечение градостроительной деятельности. Практика территориального планирования требует создания ИСОГД на федеральном и региональном уровнях. Отсутствие указания на это в ГрК РФ должно быть исправлено федеральным законодателем, так как реальной проблемой территориального планирования является отсутствие баз взаимного информационного обмена между органами государственной и муниципальной власти, отвечающими за территориальное планирование. Создание федеральной ИСОГД с интеграцией данных регионального и муниципального уровня способствовало бы взаимодействию организующих субъектов, ответственных за территориальное планирование. Также должны быть предусмотрены финансово-организационные возможности создания автоматизированных ИСОГД повсеместно. В целях скорости обработки данных необходимо разработать нормативно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также участников инвестиционно-строительной деятельности при принятии градостроительной документации и решений на основе электронных административных регламентов (в электронных ИСОГД). Показатель ценности информации в гражданском обороте - способность приносить прибыль. Созданные ИСОГД в ближайшем будущем будут самоокупаемыми. Между тем в положении о функционировании ИСОГД, утвержденном Правительством РФ, необходимо предусмотреть, что сведения, передаваемые в ИСОГД бесплатно, должны на бесплатной основе предоставляться всем ее пользователям. Внедрение ИСОГД потребует организовать на федеральном и региональном уровне постоянно действующую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров работников органов местного самоуправления, в чьи должностные обязанности входят функции по ведению ИСОГД. ИСОГД - хорошая основа для взаимодействия органов власти и заинтересованных в градостроительстве граждан и юридических лиц. С привлечением всех заинтересованных субъектов - органов федеральной, региональной и муниципальной власти, инвесторов, проектировщиков необходимо разработать и принять типовые соглашения по порядку обмена актуализированными данными между ИСОГД и государственными информационными системами. Представляется, что в качестве специального раздела в ИСОГД должна быть система мониторинга за состоянием территориально-градостроительной инфраструктуры (в масштабе страны - в федеральной ИСОГД, региона - в ИСОГД субъекта РФ, муниципального образования - в ИСОГД, функция ведения которой принадлежит органам местного самоуправления). Данные сведения должны быть периодически обновляемыми, предоставляться на бесплатной основе, включать в себя сведения о патогенных зонах, демографическую статистику смертности и рождаемости, описывать экологическую обстановку. Это позволит сформировать комплексное представление о социально-экономической и экологической обстановке конкретной территории и по РФ в целом. 5. Организация обучения специалистов и кадровая переподготовка. В аспекте проводимого реформирования системы высшего образования на базе существующих крупнейших вузов страны (при поддержке РААСН) необходимо: - подготовить и внедрить новые специальности: юрист, экономист, эколог - в области градостроительной деятельности; - по системе специальных курсов с применением междисциплинарных подходов обучить работающих в органах государственного и муниципального управления специалистов-градостроителей для освоения смежных градостроительству отраслей знаний. В подготовке современных специалистов в области градостроительного дела особое внимание следует уделять экологизации градостроительства, повышению уровня правовых знаний.

Рисунок 1

Распределение земель по формам собственности в Российской Федерации (в единицах и в процентах)

Российская Федерация Распределение земель по формам собственности

В государственной и муниципальной ** ** собственности 1 577 620, 4 тыс. га (92,3%) ** ** В собственности граждан ** ++ 125 084,5 тыс. га (7,3%) ** ** В собственности юридических лиц ** 7119,3 тыс. га (0,4%) ** ** ** ** ++

Таблица 2

Распределение действующих в Хабаровском крае строительных организаций по формам собственности в 2003 - 2007 гг. (в единицах)

2003 2004 2005 2006 2007

Число организаций, 1097 953 943 983 923 из них по формам собственности:

государственная 41 42 18 15 15

муниципальная 6 3 2 5 6

частная 964 857 873 928 856

общественная 1 1 1 1 1

смешанная российская 77 37 32 15 19

прочие 8 13 17 19 26

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек. 3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт. 4. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // Российская газета. 2007. 27 июля. 5. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 29 июня. 6. Федеральный закон "О техническом регулировании" от 27.12.2002 N 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. 1. Ст. 5140. 7. Постановление Правительства РФ от 26.04.2008 N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" // Российская газета. 7 мая 2008 г. 8. Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2006 г. N 363) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 25. Ст. 2725. 9. Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р) // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510. 10. Бирюков А. П. Проектное управление развитием и эксплуатацией городского жилищного фонда: Автореф. на соиск. уч. ст. д. э.н. М., 2008. 11. Владимиров В. В. Управление градостроительством и территориальным развитием. М.: Отдел информационно-издательской деятельности РААСН, 2000. 92 с. 12. Владимиров Д. Г. Законодательное обеспечение сохранения исторического и культурного наследия при осуществлении строительной деятельности в крупных городах // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 4 - 13. 13. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007. 14. Емельянова Н. Национальному проекту - научное сопровождение // Строительная газета. 15 сент. 2006. 15. Колбовский Е. Ю. Экологические аспекты территориального планирования российской провинции: проблемы, задачи, перспективы // Тезисы докладов инвестиционного форума "Этапы реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" (Ярославль, 28 - 30 июня 2007 г.) // http://www. energo-resurs. ru/arh_tezis_2007_9.php. 16. Российский статистический ежегодник. 2007 // http://www. gks. ru/bgd/regl/b07_13/lssWWW. exe/Stg/d04/16-02.php. 17. Спасение отрасли - в управлении затратами // http://www. fgufccs. ru/press/detail. php? ID=22169. 18. Смоляр И. М. Градостроительство и общество // http://www. asm. rusk. rU//00/asm2/asm2_5.php. 19. Ульянова О. Ю. Инвестиционно-инновационное развитие жилищной системы в региональной социальной инфраструктуре: Автореф. на соиск. уч. ст. д. э.н. Волгоград, 2008. 20. Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 32 - 41.

Название документа