О содействии развитию жилищного строительства

О СОДЕЙСТВИИ РАЗВИТИЮ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

О. Г. ЕРШОВ

Ершов О. Г., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России.

Создание условий для развития жилищного строительства является важным направлением государственной политики в области обеспечения жилыми помещениями граждан, которые в настоящее время не могут решить жилищную проблему. Ранее Постановлением Правительства РФ была утверждена Федеральная целевая программа "Жилище" <1>. Необходимость создания подобной программы была обусловлена тем, что приобретение, строительство и наем жилья в условиях рынка продолжают пока быть доступными лишь ограниченному кругу лиц, имеющему высокие доходы. В связи с этим существенное превышение спроса на жилье в сравнении с предложением приводит к постоянному увеличению цен на квадратные метры жилплощади. Лишь в условиях мирового финансового кризиса можно наблюдать некоторое временное снижение стоимости жилья, которое все же не позволяет в конечном итоге решить жилищную проблему значительному числу россиян. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770.

Основная ставка в решении этой проблемы была сделана государством на механизм ипотечного жилищного кредитования, суть которого заключается в том, что банки под залог жилых помещений на основании заключенных с гражданами кредитных договоров осуществляют финансирование застройщиков. Однако, как показала практика, этого оказалось недостаточно. Проблема в том, что, с одной стороны, заключив долгосрочные кредитные договоры, граждане, работающие во внебюджетных организациях, после сокращения оказываются неплатежеспособными, с другой - на фоне мирового финансового кризиса и нестабильности отечественной экономики банки увеличивают проценты по ипотеке, что в конечном итоге приводит к свертыванию программ ипотечного жилищного кредитования. В таких условиях государство вынуждено искать новые правовые формы, способы и методы содействия гражданам в решении жилищной проблемы. При этом разработка данного направления должна привести не просто к упорядочению отношений, но и существенно повлиять на процесс формирования стоимости жилья. 24 июля 2008 г. был принят Федеральный закон N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" <2>, который разрабатывался в целях содействия развитию жилищного строительства, формирования рынка доступного жилья и развитию территорий. В качестве основного механизма воздействия на отношения в жилищном строительстве была определена деятельность специально созданной организации - Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. В то же время анализ правового положения этой организации заставляет задуматься об эффективности и целесообразности найденного решения, поскольку оно недостаточно "вписывается" в существующие нормы права и расходится с общим доктринальным представлением о развитии законодательства по направлению некоммерческих организаций. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" фонд представляет собой организацию, которая учреждается гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследует социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Несмотря на то что содействие развитию жилищного законодательства, безусловно, можно отнести к общественно полезной цели, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства как юридическое лицо создается публичным образованием (Российской Федерацией), что уже должно указывать на иной статус этой организации, поскольку ее учредитель обладает специальной правоспособностью. По сути, это должно означать то, что некоторые нормы о фонде как некоммерческой организации здесь не должны применяться. Действительно, на фонд содействия развитию жилищного строительства не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", законодательство о банкротстве, а также положения абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ. В частности, фонд не должен представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества. Уполномоченный орган не вправе осуществлять контроль за соответствием действующему законодательству деятельности фонда. В учредительных документах организации не требуется указывать данные о представительствах и филиалах. Фонд создается без ограничения срока действия, не имеет учредительных документов и может быть реорганизован или ликвидирован на основании специального закона. Отсутствие учредительных документов фонда не позволяет применить законодательство о государственной регистрации юридических лиц или существующий сегодня нормативно-явочный порядок создания фонда. Довольно странная организация, не правда ли? Подобные ограничения по деятельности фонда больше напоминают организацию с другой организационно-правовой формой - государственную корпорацию. Государственной корпорацией признается созданная на основании специального закона, не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Так, для сравнения можно обратиться к Федеральному закону от 30 октября 2007 г. "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" <3>. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.

Созданная государством корпорация имеет целью осуществление управленческих функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, проектировании, строительстве и реконструкции объектов, необходимых для проведения Олимпийских игр. Особенностью данной корпорации является то, что она не имеет членства, создается публичным собственником, который наделяет юридическое лицо имуществом, имеет возможность осуществлять предпринимательскую деятельность, не может быть признана банкротом, на нее не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях". Если сравнивать задачи и функции корпорации и фонда содействия развитию жилищного строительства, то также можно наблюдать много общего. В частности, основная задача фонда содействия развитию жилищного строительства связана с содействием в сфере формирования рынка земельных участков, выделяемых для строительства, деятельности по градостроительству и обустройству территорий. Эта задача реализуется фондом через организацию земельных аукционов, перераспределение земельных участков в государственной и муниципальной собственности, приобретение земельных участков и иных объектов недвижимости для обеспечения своей деятельности, мониторинг и разработку программного обеспечения управления проектами жилищного строительства. Аналогичную деятельность признана совершать государственная корпорация по строительству олимпийских объектов, что следует из анализа ст. 3 Федерального закона "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта". Так, например, на корпорацию возлагается обязанность организовывать работу по строительству олимпийских объектов, включая оценку земельных участков и их изъятие в федеральную собственность, проведение мониторинга в области строительства и другие мероприятия. Таким образом, для осуществления практически одних функций государство использует различные по своей организационно-правовой форме юридические лица. Насколько это правильно и целесообразно? Если внимательно посмотреть задачи и функции, которые должны выполнять фонд и корпорация, то можно сделать вывод о том, что деятельность созданных государством юридических лиц сводится лишь к организационной и управленческой функции в области либо жилищного, либо олимпийского строительства. Очевидно, этими функциями должны наделяться государственные органы, такие, как Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а не юридические лица. Сейчас же получается, что для реализации публичных функций государство использует здесь категорию юридического лица или частноправовой институт, который для этого вообще не предназначен. Причина сложившейся практики, представляется, связана с таким признаком юридического лица, как его имущественная обособленность. Имущество Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков и расположенных на них и находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости, а также денежных средств и за счет других не запрещенных законом поступлений. Фонд имеет счет в Центральном банке Российской Федерации <4>. Имущественная обособленность традиционно в науке гражданского права рассматривается как необходимый признак организации, поскольку только лишь благодаря имуществу, которое находится на балансе юридического лица и обособлено от имущества учредителей, организация способна нести ответственность по своим обязательствам. -------------------------------- <4> Неизбежно возникает вопрос, зачем фонду счет, если по общему правилу Центробанк не имеет права кредитовать физических лиц и юридических лиц, кроме коммерческих банков.

Анализ ст. 4 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" позволяет сделать вывод о том, что фонд имеет право распоряжаться находящимися у него на праве собственности земельными участками в целях жилищного строительства. В связи с этим, учитывая, что основная функция фонда сведена к управлению и организации в области жилищного строительства, когда юридическое лицо в возникающих гражданско-правовых обязательствах может быть, скорее, только кредитором, имущественная обособленность должна утрачивать всякий смысл. В этом случае можно поставить под сомнение предложенный государством способ содействия гражданам в решении жилищной проблемы. С другой стороны, если предлагается использовать не предназначенную для осуществления управленческих административных функций частноправовую конструкцию некоммерческого юридического лица, тогда пока непонятно, почему отсутствует единый подход в регулировании отношений. С чем должна быть связана необходимость в создании различного рода некоммерческих организаций, которые, по сути, должны выполнять одни функции? Как справедливо отмечает Д. В. Новак, в настоящее время назрела необходимость упорядочения законодательства о некоммерческих организациях для приведения их организационно-правовых форм в стройную систему. В этой части должна быть унификация имеющихся в действующем законодательстве видов некоммерческих организаций путем сведения их к базовым организационно-правовым формам <5>. Причина унификации законодательства о некоммерческих организациях удачно была отмечена Е. А. Сухановым и Г. Е. Авиловым. Авторы очень точно заметили, что категорию юридического лица стало принято рассматривать не как гражданско-правовой инструмент оформления действительно необходимого для какой-либо организации участия в имущественных отношениях, а как некую "межотраслевую" категорию, ставшую обязательным атрибутом организационно оформленного общественного образования <6>. -------------------------------- <5> См.: Новак Д. В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3. <6> См.: Суханов Е. А., Авилов Г. Е. Юридические лица в современном гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 1.

Разделяя и продолжая эту мысль, полагаем, необходимо учитывать следующее. Во-первых, необходимо четко определиться с самой возможностью использования частноправовой категории юридического лица в регулировании отношений, которые не входят в предмет гражданского права. Здесь заслуживает внимания направление, по которому должны разрабатываться нормы о публичных юридических лицах, имеющие двойственную природу, обусловленную публичными и частными началами их правосубъектности. Очевидно, что полный отказ от публичных юридических лиц сегодня невозможен, но дальнейшее развитие законодательства в этой части по пути необоснованного увеличения их организационно-правовых форм должно быть пересмотрено. Целесообразно разработать и ввести нормы, которые закрепляют исчерпывающий перечень некоммерческих организаций данного типа либо пересмотреть и доработать нормы о бюджетных и автономных учреждениях. Такой подход также позволяет избежать ненужного дублирования норм. Во-вторых, разрабатывая законодательство о публичных юридических лицах, необходимо, с одной стороны, четко определить сферу их действия, с другой - не допустить возможное применение частноправовой конструкции некоммерческого юридического лица только для осуществления публичных функций, свойственных лишь государственным органам. Для этого нужно четко представлять, когда публичное юридическое лицо участвует в имущественных отношениях, а когда государственный орган осуществляет свои функции в рамках установленной компетенции. Реализация только административно-управленческих функций через установленную законом гражданскую правосубъектность некоммерческой организации должна признаваться недопустимой. Представляется, что реформирование законодательства в области развития жилищного строительства является важной задачей, которая стоит в настоящее время перед государством. Однако принятию нормативных актов в этой сфере должна предшествовать предварительно разработанная на научной основе концепция, позволяющая, с одной стороны, определить сферы и пределы влияния государства на отношения по строительству, с другой - обеспечить комплексное стимулирование хозяйствующих субъектов строительного рынка в привлечении инвестиций и необходимой инициативы. Пока приходится констатировать то, что подобная концепция еще не создана, а принятие нормативных актов в сфере строительства в большей степени напоминает "точечную застройку". Подобного рода застройка - не всегда плохо, но когда дело касается глобальной проблемы, такой, как правовое обеспечение развития жилищного строительства, без комплексного реформирования не обойтись. Будем надеяться, что в скором времени перемены произойдут.

Название документа