Правовые проблемы регулирования нефтегазодобычи

(Салиева Р. Н., Фаткудинов З. М.)

("Российская юстиция", 2009, N 4)

Текст документа

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕФТЕГАЗОДОБЫЧИ

Р. Н. САЛИЕВА, З. М. ФАТКУДИНОВ

Салиева Р. Н., доктор юридических наук, профессор.

Фаткудинов З. М., доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена проблемам правового регулирования нефтегазодобычи в России. Проведен анализ нормативно-правовой базы, регулирующей данные отрасли, и сформулированы предложения по ее совершенствованию.

Главные бюджетообразующие экономические отрасли страны, как известно, нефтяная и газовая. Однако хозяйственные отношения по разработке нефтяных и газовых месторождений, как это ни странно, до настоящего времени не урегулированы в достаточной мере специальными законами.

В целом анализ нормативно-правовой базы показал, что состояние нормативно-правового обеспечения деятельности хозяйствующих субъектов в минерально-сырьевом комплексе несистемно, фрагментарно. Отсутствуют специальные законы, например "О разработке нефтяных месторождений", "О трубопроводном транспорте и транспортировке нефти, газа, продуктов переработки" и др.

В ряду правовых проблем регулирования нефтегазодобычи надо отметить, что до настоящего времени не сформировалась системная база нормативных правовых актов, регламентирующих хозяйственную деятельность по проектированию и разработке месторождений. В соответствии со ст. 23.2 Закона РФ "О недрах" разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами.

Пользование недрами в целях добычи нефти и газа предполагает осуществление различных видов работ: проведение геологоразведочных работ на нефть и газ, связанных с изучением нефтегазоносности, поисками, оценкой, разведкой и разработкой месторождений (залежей) нефти и газа; добыча сырой нефти и природного газа. В процессе осуществления этих работ недропользователями выполняется бурение скважин, а также ведется строительство буровых вышек и осуществляется эксплуатация скважин.

Проектная документация, в том числе на строительство различных скважин, подлежит государственной экспертизе. В связи с изменениями в регламентации процедур прохождения государственной экспертизы в сфере деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса возникают определенные вопросы. В частности, в соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации нефтегазовые скважины как объекты, на которых ведутся горные работы, отнесены к особо опасным и технически сложным объектам и в связи с этим проектная документация на скважины подлежит государственной экспертизе в "Главгосэкспертизе России" согласно ст. 49 Градостроительного кодекса как проектная документация объектов капитального строительства.

На наш взгляд, нецелесообразно относить проектную документацию на бурение скважин к проектной документации объектов капитального строительства и соответственно распространять на проектирование бурения скважин нормы Градостроительного кодекса. В сфере деятельности субъектов нефтегазового комплекса бурение скважин представляет сложный, достаточно специфичный процесс, связанный непосредственно с недропользованием.

Проектирование и заложение скважин, проведение в них исследований, сбор, обработка и хранение материалов бурения и исследований, составление отчетов по скважинам всех категорий осуществляются в соответствии со специальными положениями, инструкциями, правилами, методическими указаниями и другими документами, т. е. правовой режим скважин определяется специальными нормативными правовыми актами, регламентирующими хозяйственную деятельность в сфере недропользования. Отметим, что здесь преобладают технические нормы и правила, в целом эти нормативные акты характеризуются разрозненностью, часто дублируют друг друга и не способствуют эффективному правовому регулированию рассматриваемых отношений. В связи с этим создаются административные барьеры, препятствующие осуществлению нормальной хозяйственной деятельности. Такой вид хозяйственной деятельности, как бурение скважин, непосредственно связан с проведением специфичных работ в сфере пользования недрами при разработке месторождения или проведении геологоразведочных работ.

Все скважины, бурящиеся при геологоразведочных работах и разработке нефтяных и газовых месторождений или залежей, независимо от источников финансирования подразделяются на следующие категории: опорные, параметрические, структурные, поисково-оценочные, разведочные, эксплуатационные, специальные.

Бурение скважин связано с определенными видами хозяйственной деятельности субъектов нефтегазового комплекса, осуществляемыми при недропользовании. Поскольку недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, то предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, в которой определяются основные условия пользования недрами.

В соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 07.02.2001 N 126 "Об утверждении временных положений и классификаций" совокупность взаимосвязанных, применяемых в определенной последовательности работ по изучению недр, обеспечивающих подготовку разведанных запасов нефти, газового конденсата и природного газа для промышленного освоения, именуется "геологоразведочный процесс". Геологоразведочные работы на нефть и газ в зависимости от стоящих перед ними задач, состояния изученности нефтегазоносности недр подразделяются на региональный, поисково-оценочный, разведочный этапы с выделением в них стадий.

На региональном этапе проводится изучение основных закономерностей геологического строения слабо исследованных осадочных бассейнов и их участков и отдельных литолого-стратиграфических комплексов, оценка перспектив их нефтегазоносности и определение первоочередных районов и литолого-стратиграфических комплексов для постановки поисковых работ на нефть и газ на конкретных объемах. В соответствии с задачами региональный этап разделяют на две стадии: прогноза нефтегазоносности и оценки зон нефтегазонакопления.

Поисково-оценочные работы проводятся в целях обнаружения новых месторождений нефти и газа или новых залежей на ранее открытых месторождениях и оценки их запасов по сумме категорий C1 и C2. Поисково-оценочный этап разделяется на стадии: выявления объектов поискового бурения, подготовки объектов к поисковому бурению, поиска и оценки месторождений (залежей).

На разведочном этапе осуществляется изучение характеристик месторождений (залежей), обеспечивающих составление технологической схемы разработки (проекта опытно-промышленной эксплуатации) месторождения (залежи) нефти или проекта опытно-промышленной эксплуатации месторождения (залежи) газа, а также уточнение промысловых характеристик эксплуатационных объектов в процессе разработки.

В целях уяснения вопроса о том, можно ли отнести перечисленные выше виды деятельности, в процессе осуществления которых бурятся скважины на нефть и газ, к градостроительной деятельности, определим отношения, регулируемые градостроительным законодательством.

В соответствии со ст. 4 Градостроительного кодекса законодательством о градостроительной деятельности регулируются отношения:

по территориальному планированию, т. е. отношения, связанные с планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных и иных зон;

по градостроительному зонированию, т. е. отношения, связанные с зонированием территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов;

по архитектурно-строительному проектированию, т. е. отношения, связанные с подготовкой проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов;

по планировке территорий, т. е. отношения, связанные с подготовкой документации по планировке территории в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов;

по строительству объектов капитального строительства, т. е. отношения, связанные с созданием зданий, строений, сооружений, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;

по реконструкции объектов капитального строительства, т. е. отношения, связанные с изменением параметров объектов капитального строительства, их частей, показателей и качества инженерно-технического обеспечения.

Перечисленные выше отношения именуются градостроительными отношениями.

На наш взгляд, приведенные ранее примеры геологоразведочных и иных работ, при осуществлении которых проводится бурение скважин на нефть и газ, не могут быть отнесены к сфере капитального строительства. Очевидно, что бурение скважин, проводимое при осуществлении этих работ, не может регулироваться законодательством о градостроительной деятельности. Как мы отмечали, разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Технические проекты разрабатываются и утверждаются в соответствии с требованиями, установленными Министерством природных ресурсов. В соответствующих разделах проектов дается характеристика скважин. Поэтому целесообразно проводить экспертизу проектной документации на строительство скважин в Федеральном агентстве по недропользованию (Роснедра).

Давая техническую характеристику скважин, необходимо отметить, что строительство скважин в нефтегазовом комплексе является специфичным: здесь наряду с общими принципами ведения строительства и его финансирования действуют специфические правила, обусловленные особенностями производственного процесса бурения скважин. Бурение определяется как процесс создания горной выработки преимущественно круглого сечения путем разрушения горных пород главным образом буровым инструментом с удалением продуктов разрушения. Бурение разведочное - бурение скважин с целью поисков и разведки месторождений полезных ископаемых или инженерно-геологических и гидрогеологических изысканий. Бурение сверхглубокое - процесс сооружения скважин в земной коре на глубины, близкие к предельным для современной науки и практики. Предназначено для поиска и разведки глубокозалегающих месторождений полезных ископаемых, изучения геолого-физических параметров земных недр, закономерностей образования и размещения минерального сырья, изучения состояния земной коры в научных целях.

Исходя из краткого описания нефтяных и газовых скважин, можно отнести их к объектам, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба назначению. Во-первых, указанные объекты являются сооружениями, и они связаны с конкретным местом на земной поверхности. Во-вторых, схема расположения скважин на месторождениях определяется строго в соответствии с проектами их разработки. В-третьих, скважины представляют собой технические сооружения, которые невозможно переместить без изменения индивидуальных параметров.

Из характеристики скважин как горно-технических сооружений очевидно, что нефтяные и газовые скважины относятся к недвижимому имуществу.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что действующее законодательство пока не учитывает специфику скважин как объектов специфичного вида недвижимости. Специфика этих сооружений видится в следующем.

1. Скважины возводятся в процессе использования участков недр, предоставленных недропользователям для соответствующих целей на определенный срок, установленный в лицензии.

2. Строительство указанных сооружений осуществляется по специальным горно-техническим нормам и правилам (в отличие от общепринятых в строительстве строительных норм и правил).

3. Располагаются скважины на земельных участках, имеющих специальный правовой режим, т. к. предоставление земельных участков осуществляется после оформления горного отвода.

С учетом этой специфики необходимо разработать и принять специальное Положение о регистрации прав на недвижимое имущество, создаваемое в процессе использования участков недр. Целесообразно включение в правовой оборот понятия "горное имущество". Такое понятие, как "горное имущество" появилось в проекте структуры Горного кодекса Российской Федерации.

Для сравнения приведем опыт правового регулирования рассматриваемых отношений в других государствах.

Например, в Норвегии принято Постановление о мерах безопасности при разведке и разведочном бурении на залежи углеводородов на Шпицбергене, которое введено Королевским указом от 25 марта 1988 г. в силу статьи 4 Закона от 17 июля 1925 г. N 11 о Шпицбергене. Постановление применяется к вопросам безопасности в связи с разведкой, разведочным бурением на залежи углеводородов или в связи с другой разведочной деятельностью, ведущейся в соответствии с Законом о полезных ископаемых Шпицбергена в тех районах, где залежи углеводородов могут находиться на территории Шпицбергена и на его шельфе в пределах территориальных вод. В статье 19 "Разведка залежей углеводородов" установлено, что обладатели лицензии могут без специальных разрешений в соответствии постановлением проводить следующие операции: магнитные исследования, гравиметрические исследования, сейсмические исследования и другие виды геологических исследований.

Отчет, касающийся подобных исследований, должен быть представлен через губернатора в Норвежский директорат нефти не позднее шести недель до начала исследований. При этом должен вестись ежедневный буровой журнал проведенных исследований. Норвежский директорат нефти и губернатор могут потребовать представления бурового журнала. В самые сжатые сроки, но не позднее шести месяцев до планируемого начала бурения и обслуживания скважин обладатель лицензии должен представить Норвежскому директорату нефти через губернатора проектную документацию (общее описание проекта, организационный план, устанавливающий степень ответственности управляющих всем проектом; описание и оценку местоположения буровой установки (статья 27) и др.). Представляются также чертежи, связанные с предстоящим бурением. Норвежский директорат нефти должен издать письменное одобрение буровой установки с необходимым оборудованием.

Пример Норвегии свидетельствует о том, что бурение скважин не отнесено к строительной деятельности, в связи со спецификой хозяйственной деятельности, связанной с бурением скважин и проведением геологоразведочных работ, разрешение на проведение работ, а также контроль и надзор осуществляются норвежским директоратом нефти.

В Германии правовой режим сооружений, связанных с разработкой месторождений, определяется в горном законодательстве, т. е. законодатель учитывает и специфику хозяйственной деятельности (разведку, добычу полезных ископаемых), и специфику сооружений, служащих этим специфичным видам деятельности. Так, в ст. 2 Горного закона ФРГ от 13 августа 1980 г. определено, что нормы горного законодательства распространяются на:

1) разведку, добычу и обогащение открытых для горного промысла и относящихся к земельной собственности полезных ископаемых, включая погрузку, перевозку, разгрузку, хранение и складирование полезных ископаемых;

2) повторное использование поверхности во время и после разведки, добычи и обогащения, открытых для горного промысла и относящихся к земельной собственности полезных ископаемых;

3) производственные сооружения и производственное оборудование (оборудование), преимущественно служащие или предназначенные служить одному из видов деятельности, названных в п. п. 1 или 2.

Правовой режим буровых скважин определен в параграфе 127 "Буровые скважины" названного Горного закона, в котором установлены нормы, применяемые к процессу бурения: об уведомлении компетентных государственных органов о проведении изыскательских работ, работ по добыче и работ по обогащению полезных ископаемых; об обязанности составления производственных планов (к производству относятся также виды деятельности и сооружений, указанных в ст. 2); о полномочиях правительства на издание постановлений о горных промыслах (об экспертизе, о выдаче разрешений); о горном надзоре.

Очевидно, что требуется совершенствование российского законодательства в сфере регулирования рассматриваемых отношений по следующим направлениям.

В связи с изложенным необходимо внести соответствующие изменения в ст. 48.1 Градостроительного кодекса. А также необходим специальный нормативный акт, в котором регламентируются порядок проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий по особо опасным объектам, на которых ведутся горные работы. Представляется, что следует дополнить Закон о регистрации прав на недвижимое имущество специальной главой "Государственная регистрации прав на недвижимое горное имущество и сделок с ним", в которой следует прописать правила такой регистрации, в частности, в этой главе должен содержаться примерный перечень недвижимого горного имущества (в этом перечне должны быть указаны сооружения, к числу которых нами отнесены нефтяные (газовые) скважины); должен быть определен орган, осуществляющий регистрацию; указано место регистрации; установлен порядок регистрации.

Кроме того, целесообразно разработать и принять подзаконные нормативные акты, в которых следовало бы детально изложить правила осуществления проектирования, в том числе экспертизы проектной документации на скважины как вид горного имущества, строительства скважин и регистрации прав на скважины, в зависимости от вида сооружения, а также определить процедуры ведения кадастрового и горно-технического учета; предусмотреть сроки передачи сооружений в случае истечения срока лицензии на право пользования участком недр, реорганизации, ликвидации хозяйствующего субъекта или смены собственника.

Вышеизложенное с очевидностью свидетельствует о том, что в России необходим, конечно, Горный кодекс, в рамках которого должен быть определен правовой режим горного имущества, в том числе скважин, бурящихся при проведении геолого-разведочных работ и разработке нефтяных (газовых) месторождений.

Название документа