Некоторые вопросы лицензирования

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ

А. Б. ПАНОВ

Панов А. Б., кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются материалы судебной практики в области соблюдения законодательства о лицензировании. В частности, затрагивается вопрос о том, требует ли наличия специальной лицензии погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте.

Ключевые слова: КоАП РФ, судебная практика, лицензирование, лицензия, административные правонарушения, арбитражный суд.

The article deals with materials of judicial practice in the field of obeying legislation on licensing. In particular, the article raises the question of whether you have to have a special license for loading and unloading operations for dangerous goods on the railways.

Лицензия представляет собой документ, разрешающий осуществление какого-либо конкретного вида деятельности с четким исполнением определенных требований и условий, который имеет право выдать лицензирующий орган юридическому лицу или частному предпринимателю. Исходя из определения лицензирования, закрепленного в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - ФЗ N 99) <1>, лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ред. от 04.03.2013) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

Несмотря на достаточно ясный и логичный ФЗ N 99, в сфере лицензирования существует достаточное количество нерешенных и актуальных проблем, которые видны при анализе судебной практики и научной литературы. 1. Необходимо ли получать лицензию для погрузочно-разгрузочной деятельности, если такая деятельность не является для юридического лица основной? Данный вопрос был поставлен перед Президиумом ВАС РФ, при рассмотрении дела N А04-5790/2011 Арбитражного суда Амурской области по надзорному производству N 5129/12. В ходе проверки соблюдения законодательства о лицензировании при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте прокуратурой установлено, что 18.08.2011 на железнодорожную станцию Благовещенск в адрес общества прибыл вагон с опасным грузом - коагулянт оксихлорида алюминия, выгрузка которого производилась филиалом общества при отсутствии специальной лицензии на осуществление данного вида деятельности. Материалы административного дела были направлены прокурором в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности. Решением суда первой инстанции требования прокурора были удовлетворены. Суд посчитал, что доказан факт совершения обществом вмененного ему административного правонарушения. Кроме того, суд установил наличие вины в его совершении и соблюдение прокурором процедуры привлечения к административной ответственности. Апелляционная инстанция оставила решение суда первой инстанции без изменения. Кроме того, было указано, что нормы законодательства, предусматривающие обязательное требование о необходимости иметь лицензию на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на ж/д транспорте, распространяются на тех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, для которых такая деятельность является основной. Коллегией судей ВАС РФ дело было передано на рассмотрение Президиума ВАС РФ, т. к. погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте представляет значительную общественную опасность, включена в перечень лицензируемых видов деятельности и должна быть обеспечена соответствующим контролем при ее осуществлении. Поскольку погрузочно-разгрузочная деятельность определена законом в качестве самостоятельного вида деятельности, требующего отдельного лицензирования, оснований для ее квалификации как составной части другой деятельности не имеется. Погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте требует наличие специальной лицензии вне зависимости от того, является ли этот вид деятельности основным для лица, фактически ее осуществляющего. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в настоящий момент утратил силу) <2> под лицензируемым видом деятельности понимается вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. ФЗ от 29.12.2010 N 40) // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430 (утратил силу).

Согласно ст. 4 Закона N 128-ФЗ к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Лицензиатом могут являться как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели, осуществляющие погрузочно-разгрузочные работы с опасными грузами. В Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 8 Конституции провозглашена свобода экономической деятельности. Вместе с тем данное право в силу ч. 2 ст. 7, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации может быть ограничено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Аналогичные нормы предусмотрены и международным правом, в частности ст. 25, ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека. Одним из федеральных законов, ограничивающим свободу отдельных видов экономической деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации посредством лицензирования, являлся Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ред. от 28.09.2010). В силу положений ст. 2, ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежат более чем 70 видов деятельности. При этом решение, принятое лицензирующим органом в отношении соискателя лицензии или лицензиата, может быть оспорено в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. Кроме того, в силу требований ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований и условий), также рассматривают судьи арбитражных судов. В контексте вышеизложенного осуществление мониторинга правоприменительной практики в сфере лицензирования, в том числе в части пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, особенно пересмотра в порядке надзора, имеет важнейшее значение для лицензирующих органов, а сами судебные акты в ряде случаев приобретают функцию интерпретационных норм. Лицензирование транспортной деятельности означает, что физические и юридические лица могут осуществлять предпринимательскую деятельность на транспорте в виде перевозки грузов, пассажиров и другие работы и услуги только на основании специальных разрешений (лицензий). Основным нормативным правовым актом в области лицензирования на протяжении последних десяти лет был Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 128-ФЗ). В соответствии с Законом N 128-ФЗ лицензированию на транспорте подлежат перевозки морским транспортом пассажиров и грузов; перевозки внутренним водным транспортом пассажиров и грузов; перевозки воздушным транспортом пассажиров и грузов (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы); перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); перевозки пассажиров и багажа, грузобагажа, грузов железнодорожным транспортом; транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по транспортировке опасных отходов; деятельность по перевозке и уничтожению химического оружия. Вместе с тем, как уже отмечалось, 4 мая 2011 г. был принят новый Федеральный закон N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Статья 12 Закона N 99-ФЗ называет виды деятельности в сфере реализации функций транспорта, подлежащие лицензированию, а именно: 1) деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров; 2) деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов (лицензирование деятельности по перевозкам морским транспортом опасных грузов прекращается со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием гражданской ответственности); 3) деятельность по перевозкам воздушным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); 4) деятельность по перевозкам воздушным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); 5) деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); 6) деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров; 7) деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов; 8) погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; 9) погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах (лицензирование погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах прекращается со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием гражданской ответственности). В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в целях реализации полномочий, возложенных на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта, Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398, функции лицензирующего органа в сфере железнодорожного транспорта осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. В связи со структурным реформированием железнодорожного транспорта в России и приватизацией значительно обновилась правовая база, регулирующая обязательства по перевозке грузов железнодорожным транспортом. Так, в 2002 - 2003 гг. приняты и вступили в юридическую силу следующие важнейшие Федеральные законы: "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта". Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" обновил перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, в том числе и в сфере железнодорожного транспорта. Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона N 128-ФЗ лицензированию подлежит: перевозка пассажиров и багажа железнодорожным транспортом; перевозка железнодорожным транспортом грузов; перевозка железнодорожным транспортом грузобагажа; транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; деятельность по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава на железнодорожном транспорте; деятельность по техническому обслуживанию и ремонту технических средств, используемых на железнодорожном транспорте. Помимо федерального законодательства и в соответствии с ним 5 июня 2002 г. Правительством РФ было принято Постановление N 383 "О лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном транспорте". Оно утверждало новые положения о лицензировании различных видов деятельности на железнодорожном транспорте. Лицензионные требования и условия осуществления лицензируемой деятельности на железнодорожном транспорте в РФ определены в ст. 2.1 распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 24 марта 2005 г. N АН-57-р(фс). При проведении проверок контролируются соответствие деятельности лицензиата установленным лицензионным требованиям и условиям (система мер, осуществляемых лицензирующими органами в целях обеспечения соблюдения лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий), устранение лицензиатом выявленных нарушений лицензионных требований и условий и устранение недостатков, отмеченных в актах предыдущих комиссий по проверкам соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий. Таким образом, погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте представляет значительную общественную опасность, включена в перечень лицензируемых видов деятельности и должна быть обеспечена соответствующим контролем при ее осуществлении. Поскольку указанная деятельность определена Законом в качестве самостоятельного вида деятельности, требующего отдельного лицензирования, оснований для ее квалификации как составной части другой деятельности не имеется. Итак, в рамках рассматриваемого дела следует сделать следующие выводы: а) погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, требует наличия специальной лицензии вне зависимости от того, является ли этот вид деятельности основным для лица фактически ее осуществляющего; б) факт работ именно с опасными грузами был установлен судами и обществом не отрицался. Помимо изложенного, много дискуссионных вопросов возникает при лицензировании кредитных организаций. Как известно, при нормативном регулировании банковской деятельности одной их важнейших задач является обеспечение устойчивости банковской системы. Современное законодательство о системе страхования вкладов имеет ряд пробелов, которые приводят к затруднениям при принятии судами решений о законности отрицательных заключений Банка России о соответствии кредитной организации требованиям, предъявляемым для участия в страховании. 2. Недостаточно определены некоторые условия, при наличии которых банк должен быть признан соответствующим требованиям системы страхования вкладов. Согласно Федеральному закону от 23 декабря 2003 г. "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" при нарушении кредитной организацией нормативной правовой базы Банка России к ней применяются ряд мер воздействия (взыскание штрафа, требование проведения мероприятий по финансовому оздоровлению, замена руководителей кредитной организации и проч.). Однако из формулировки Закона не ясно, о каких мерах идет речь: принудительных или принудительных и предупредительных. Не ясен и вопрос, с какого момента к кредитной организации необходимо прекратить применение мер воздействия. Помимо изложенного, действующее законодательство не позволяет реально восстановить права кредитной организации в тех случаях, когда суд признает незаконным решение Банка России о вынесении отрицательного заключения о соответствии кредитной организации требованиям, предъявляемым для участия в системе страхования вкладов, так как закон не определяет, какие последствия влечет за собой признание незаконным указанного решения Банка России: повторное обращение кредитной организации с ходатайством, или повторное рассмотрение имеющегося ходатайства, или включение кредитной организации в систему страхования вкладов. 3. Вопрос о включении (не включении) отдельных видов деятельности в предмет регулирования N 99-ФЗ. В перечне видов деятельности, подлежащей лицензированию, отсутствует такая деятельность, как строительство. Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет признаки, искомые в видах хозяйственной деятельности для включения их в перечень лицензируемых. Согласно Федеральному закону, необходимо лицензировать такой вид деятельности, осуществление которого может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ и регулирование которого не может осуществляться иными методами, кроме как лицензирования. Однако строительство напрямую связано с риском для жизни и здоровья граждан, более того, в процессе строительства возможно нарушение законодательства об охране окружающей среды. Необходимо отметить явное противоречие законодателя, который должен отталкиваться от защиты прав и законных интересов граждан, но с другой стороны, "объявляет" строительную деятельность безопасной. Из основных новелл Закона N 99-ФЗ стоит выделить закрытый перечень лицензируемых видов деятельности, который был значительно сокращен в еще большей мере по сравнению со старым Законом (N 128-ФЗ). При этом многие лицензируемые виды деятельности, которые в соответствии с ранее действующим законом предполагали получение различных лицензий, в Законе N 99-ФЗ объединены в единые виды лицензируемой деятельности. Закон N 99-ФЗ также предусматривает единый бессрочный (неограниченный) срок действия лицензий и, что особенно важно, предполагает, что ранее выданные лицензии после его вступления в силу и по заявлению лицензиата являются бессрочными. Все эти нововведения значительно упрощают правоприменение, однако не решают проблем полностью, что показывают выше приведенные примеры. Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. 1. Необходимо определить конкретные условия, при наличии которых банк должен быть признан соответствующим требованиям системы страхования вкладов. 2. Желательно включить в предмет регулирования 99-ФЗ отдельные виды деятельности, такие как строительство. 3. Необходимо урегулировать вопрос получения лицензии для погрузочно-разгрузочной деятельности, если такая деятельность не является для юридического лица основной. Таким образом, проблемы лицензирования носят многоаспектный характер и затрагивают практически все общественные отношения: от погрузочно-разгрузочной деятельности до регулирования страхования и вкладов.

Название документа