Правовое регулирование института саморегулирования в строительстве: современное состояние и перспективы развития

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Е. М. БУТАЕВА

Статья посвящена нововведенному институту саморегулирования в сфере строительной деятельности, рассмотрены аргументы сторонников и оппонентов создания саморегулируемых организаций, сделан ряд выводов о необходимости совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений.

"...Чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратится аппаратом на собственное сохранение. В итоге - окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления отстают от этих изменений" <1>. -------------------------------- <1> Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 81.

Федеральный закон N 148-ФЗ от 22 июля 2008 г. дополнил ГрК РФ <2> главой 6.1 "Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства", что обозначило принципиально новый виток развития системы управления строительной деятельностью. -------------------------------- <2> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

Тезис о социальной ответственности предпринимателей, их реальном влиянии на управленческие процессы в экономике государства закреплен в действующем законодательстве и получает практическое воплощение. В правовой литературе верно отмечено, что государство должно следующим образом регулировать экономические процессы: создать нормативно-правовую основу, которая бы способствовала беспрепятственному функционированию рыночного механизма; поощрять конкуренцию как основу рыночной экономики; осуществлять функцию перераспределения дохода в социально значимых целях; координировать систему использования ресурсов; стабилизировать экономические процессы, осуществляя контроль за уровнем занятости, за инфляцией (особенно эта функция актуальна в условиях кризисных периодов); создавать условия для экономического роста <3>. -------------------------------- <3> Багандов А. Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: Автореферат на соискание ученой степени д. ю.н. Ростов-на-Дону, 2006. С. 14.

Необходимость сокращения форм лицензируемой деятельности действительно важный шаг на пути дебюрократизации экономики <4>. -------------------------------- <4> Багандов А. Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: Автореферат на соискание ученой степени д. ю.н. Ростов-на-Дону, 2006. С. 36.

Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением о том, что "институт саморегулирования является средством дебюрократизации экономики, институтом защиты предпринимателей от избыточного государственного контроля и в целом необоснованного вмешательства в рыночные процессы" <5>. -------------------------------- <5> Сорокин М. Н. Эффективность введения саморегулирования в строительстве в условиях экономического кризиса // www/dvsrost.

Кроме того, существует мнение о том, что в условиях финансового кризиса инвесторам и застройщикам будет выгодно отстаивать свои интересы сообща в рамках саморегулируемого партнерства. В специальной литературе высказано мнение о том, что современные объемы ежегодного жилищного строительства сравнимы с уровнем 1990 года <6>. Помимо кризиса в сфере ипотечного кредитования, в числе других причин спада темпов строительства эксперты называют: -------------------------------- <6> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 39.

- острую потребность в земельных участках под строительство, оснащенных инфраструктурой; - высокий рост цен на строительные материалы (по данным Росстата, цены на строительные материалы выросли в 2006 г. на 19,7%, в 2007 г. - на 24,6%, на цемент - на 26,2% и 65,5% соответственно); - монополизм на локальных строительных рынках; - дефицит производственных мощностей и нехватку строительных кадров <7>. -------------------------------- <7> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 33.

Учитывая, что саморегулируемая организация может (а по смыслу и назначению - должна) выполнять представительские функции, связанные с защитой интересов членов организации в органах государственной и муниципальной власти (в том числе путем участия в социально значимых проектах), партнерство и членство в саморегулируемой организации могут оказаться выгодными, особенно в условиях финансовой нестабильности <8>. -------------------------------- <8> Сорокин М. Н. Эффективность введения саморегулирования в строительстве в условиях экономического кризиса // www/dvsrost; Мишин Е. Тверские строители идут к саморегулированию? // http://www. sro. ru/publ/pubshow. html? pubid=64.

Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций осуществляют ГрК РФ, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <9>. -------------------------------- <9> Российская газета. 2007. 6 дек.

Основные цели создания и деятельности саморегулируемых организаций, обозначенные законодателем в статье 55.1 ГрК РФ, совпадают с целями режима лицензирования (существовавшего до его отмены в сфере строительства) и приоритетами внедряемой концепции технического регулирования (п. 1 ст. 6 ФЗ "О техническом регулировании" <10>). В качестве таковых в ГрК РФ названы две цели: -------------------------------- <10> Российская газета. 2002. 31 дек.

1) предупреждение вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу независимо от вида собственности, окружающей среде, объектам культурного наследия, который может быть причинен вследствие недостатков строительных и иных работ, выполняемых членами саморегулируемых организаций; 2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, ремонта объектов капитального строительства. С точки зрения законодательной техники немаловажно и указание на сущность деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительства, которая заключается в разработке и утверждении: 1) требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства в отношении каждого вида таких работ. Причем согласно ГрК РФ "саморегулируемая организация не вправе устанавливать требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ниже минимально необходимых требований, установленных" <11> законом; -------------------------------- <11> Пункт 10 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

2) правил контроля в области саморегулирования; 3) системы мер дисциплинарного характера, применяемых к членам саморегулируемых организаций, за несоблюдение требований и стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования. Статья 55.3 ГрК РФ предусматривает создание следующих видов саморегулируемых организаций: 1) организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; 2) организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; 3) организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство. Необходимо согласиться с высказанным мнением о том, что возможно существование и иного вида саморегулируемой организации, в связи с чем статью 55.3 ГрК РФ следует дополнить пунктом 4 следующего содержания: "Комплексные саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство, подготовку проектной документации и выполняющих инженерные изыскания" <12>. -------------------------------- <12> Резолюция совместного заседания Совета строителей Хабаровского края, Ассоциации развития строительного комплекса Хабаровского края и НП "Дальневосточное объединение строителей" // Строительная газета. 2008. N 12.

Большинство противников отмены лицензирования строительной деятельности считают, что негативным результатом отмены разрешительно-лицензионной системы будет снижение качества строительных работ и неспособность саморегулируемых организаций к созданию системы такого контроля. Между тем подпункт 5 пункта 12 статьи 55.5 ГрК РФ содержит диспозитивную норму о том, что правилами саморегулирования к членам организации может предъявляться требование о наличии сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, сертификатов системы управления качеством таких работ, выданных при осуществлении добровольного подтверждения соответствия в определенной системе добровольной сертификации. Например, в Правилах приема в некоммерческое партнерство "Дальневосточное объединение строителей" предусмотрено, что кандидат в члены СРО должен подтвердить соответствие работ сертификатом соответствия или иным способом. Так, некоммерческое партнерство "Дальневосточное объединение строителей" имеет соглашение с органом по сертификации "Дальрегионсертификация", причем по данной договоренности для членов организации предусмотрены льготы при осуществлении комплекса сертификационных мероприятий со скидками до 20%. Таким образом, саморегулируемая организация может организовать систему контроля соответствия "строительных организаций к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства с помощью органа сертификации" <13>. В качестве критериев оценки деятельности строителей для выдачи свидетельства о допуске могут служить: соответствие назначению, контроль качества работ, соответствие проводимых работ требованиям безопасности, культура договорных отношений и комфортность предоставления услуг потребителю <14>. -------------------------------- <13> Сорокин М. Н. Саморегулирование в строительстве: новый этап развития // www/dvsrost. <14> Сорокин М. Н. Саморегулирование в строительстве: новый этап развития // www/dvsrost.

Кроме того, саморегулирование основывается на демократических принципах - публичности деятельности СРО, коллегиальности принятия решений, демократичности процедур, что, безусловно, будет способствовать принятию наиболее взвешенных решений и повышению уровня ответственности СРО перед обществом и государством. Сторонники передачи определенных контрольных полномочий саморегулируемым организациям утверждают, что неэффективность системы лицензирования подтверждается и тем, что "лицензии не работают". Так, по неофициальным данным, "только в Хабаровском крае на руках более 4000 лицензий, а на деле работают, т. е. имеют подряды, платят налоги, менее 200 строительных организаций. Это составляет всего 5% организаций, имеющих лицензии, значит, 95%, которые приобрели лицензии, реально не работают" <15>. -------------------------------- <15> Сорокин М. Н. Эффективность введения саморегулирования в строительстве в условиях экономического кризиса // www. dvsrost.

Официальными лицами были высказаны опасения относительно введения института саморегулирования в указанной сфере и передачи негосударственным организациям части контрольных функций. Так, А. Коломейцев, начальник отдела оперативно-розыскного бюро МВД, заявил, что "введение саморегулирования в различные сегменты строительной отрасли и делегирование государственных полномочий институтам гражданского общества в настоящее время не принесет положительных результатов. Так как большинство компаний недостаточно подготовлены к работе в условиях саморегулирования при отсутствии опыта работы в этих условиях..." <16>. Он также отметил, что, по данным Департамента экономической безопасности МВД, в 2007 году по РФ было выявлено более 9000 преступлений экономической направленности в строительстве и наибольшее их число зарегистрировано в Центральном, Южном и Приволжском федеральных округах, там, где за рассматриваемый период наблюдался наибольший рост объемов строительства <17>. -------------------------------- <16> МВД считает неэффективным саморегулирование в строительстве // i-story/ru. <17> МВД считает неэффективным саморегулирование в строительстве // i-story/ru.

Между тем практика организации управления в экономической сфере жизнедеятельности государства убеждает, что эффективность подобного регулирования напрямую зависит от выбора средств и методов государственного воздействия на субъекты хозяйственной деятельности. Следовательно, развивая далее концептуальное положение о сокращении излишнего государственного влияния на экономику, законодатель должен избрать и закрепить в нормативно-правовых актах такие средства и методы контроля над деятельностью саморегулируемых организаций, чтобы обеспечить баланс частных и публичных интересов, предоставив подобным организациям широкие полномочия и права, одновременно установив высокий уровень ответственности за нарушения законодательства. Как указывают пункты 3.1 - 3.3 статьи 6 ГрК РФ, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в рассматриваемой сфере общественных отношений относятся: 1) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций; 2) осуществление государственного контроля (надзора) над деятельностью саморегулируемых организаций; 3) обращение в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций. Государственный контроль (надзор) над деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется путем проведения плановых (проводятся один раз в два года) и внеплановых проверок (проводятся в целях контроля над исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок, а также по заявлениям юридических и физических лиц, органов власти по фактам нарушения саморегулируемой организацией законодательства РФ) <18>. -------------------------------- <18> Статья 55.19 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

Учитывая, что пункт 4 статьи 55.19 ГрК РФ расплывчато формулирует предмет государственного контроля (надзора) над деятельностью саморегулируемой организации и носит отсылочный характер, указывая, что предметом контроля (надзора) "...является соблюдение саморегулируемой организацией требований к саморегулируемым организациям и их деятельности, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами" <19>, представляется целесообразным в положении об органе, осуществляющем такой надзор и контроль, конкретно прописать права, обязанности и полномочия указанного органа. -------------------------------- <19> Пункт 4 статьи 55.19 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

В литературе отмечается необходимость разработки и закрепления в законодательстве превентивных мер по предупреждению возможных злоупотреблений со стороны СРО, которые могут выражаться в формах продажи членства в СРО и использования статуса СРО "как инструмента для монополизации или передела рынков" <20>. В этом аспекте необходимо: -------------------------------- <20> Холопик К. О саморегулировании в области строительной деятельности // Строительный эксперт. 2008. 21 апр.

1) уточнить нормы антимонопольного законодательства применительно к рассматриваемой сфере отношений; 2) пересмотреть подход к формированию цены по договорам строительных подрядов, выполняемых для государственных и муниципальных нужд; 3) закрепить за общероссийским (национальным) объединением СРО в отношении их членов возможность принимать меры дисциплинарного характера (в настоящее время согласно пункту 9 статьи 55.20 ГрК РФ национальные объединения СРО не вправе вмешиваться в деятельность саморегулируемых организаций и каким-либо образом ограничивать ее). Переходный период от лицензирования к саморегулированию в строительстве обусловливает необходимость уже на данном этапе внести в Уголовный кодекс РФ статьи, устанавливающие ответственность за осуществление деятельности без допуска, выданного СРО.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек. 3. Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // Российская газета. 2007. 6 дек. 4. Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // Российская газета. 2002. 31 дек. 5. Багандов А. Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: Автореферат на соискание ученой степени д. ю.н. Ростов-на-Дону, 2006. 6. Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 72 - 84. 7. Мишин Е. Тверские строители идут к саморегулированию? // http://www. sro. ru/publ/pubshow. html? pubid=64. 8. МВД считает неэффективным саморегулирование в строительстве // i-story/ru. 9. Резолюция совместного заседания Совета строителей Хабаровского края, Ассоциации развития строительного комплекса Хабаровского края и НП "Дальневосточное объединение строителей" // Строительная газета. 2008. N 12. 10. Сорокин М. Н. Эффективность введения саморегулирования в строительстве в условиях экономического кризиса // www/dvsrost. 11. Сорокин М. Н. Саморегулирование в строительстве: новый этап развития // www/dvsrost. 12. Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 32 - 41. 13. Холопик К. О саморегулировании в области строительной деятельности // Строительный эксперт. 2008. 21 апр.

Название документа Вопрос: Военнослужащая по контракту. Транспортная организация (авиаотряд) отказывает в продаже авиабилетов по ВПД. Как в данном случае реализовать право на проезд на безвозмездной основе к месту проведения отпуска и на лечение? Положена ли в данном случае предварительная выдача денежных средств или денежная компенсация по произведенным расходам наличных денежных средств? Как реализовать это право военнослужащему при проезде в отпуск по окончании ввуза? ("Право в Вооруженных Силах", 2009, N 4) Текст документа

Вопрос: Военнослужащая по контракту. Транспортная организация (авиаотряд) отказывает в продаже авиабилетов по ВПД. Как в данном случае реализовать право на проезд на безвозмездной основе к месту проведения отпуска и на лечение? Положена ли в данном случае предварительная выдача денежных средств или денежная компенсация по произведенным расходам наличных денежных средств? Как реализовать это право военнослужащему при проезде в отпуск по окончании ввуза? Прошу опубликовать ответ на этот вопрос как можно быстрее.

Ответ: Статьей 20 Федерального закона "О статусе военнослужащих" закреплено, что военнослужащие имеют право на проезд на безвозмездной основе: железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом в служебные командировки, в связи с переводом на новое место военной службы, к местам использования основного (каникулярного) отпуска (один раз в год), дополнительных отпусков, на лечение и обратно, на избранное место жительства при увольнении с военной службы. Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2000 г. N 354 установлено, что Министерство обороны Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, при реализации указанных льгот возмещают расходы, связанные с проездом железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом военнослужащих: - в служебные командировки; - в связи с переводом к новому месту военной службы; - к местам использования основного (каникулярного) отпуска и обратно (один раз в год); - к местам использования дополнительных отпусков и обратно; - к избранному месту жительства при увольнении с военной службы. В соответствии с п. 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2000 г. N 354 Министерство обороны Российской Федерации и иной федеральный орган исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, должны выдавать воинские перевозочные документы (денежные средства) военнослужащим, имеющим на это право, на проезд и перевоз личного имущества железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом общего пользования во всех случаях перед осуществлением проезда и перевоза. Проездные и перевозочные документы для проезда военнослужащих, а также перевоза их личного имущества железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом в обмен на воинские перевозочные документы установленной формы выдаются транспортными организациями независимо от их организационно-правовой формы. При этом порядок оформления перевозочных документов в Вооруженных Силах Российской Федерации определен Руководством по оформлению, использованию, хранению и обращению с воинскими перевозочными документами в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденным Приказом министра обороны Российской Федерации от 6 июня 2001 г. N 200. Указанное право военнослужащих не связано с наличием или отсутствием финансирования. Данное положение неоднократно подтверждалось различными судебными органами и инстанциями. Поэтому в данном случае Вам необходимо для восстановления нарушенных прав обратиться в военный суд с соответствующим заявлением. Для защиты нарушенных прав автор советует Вам обратиться к книге В. В. Тараненко "Как военнослужащему защитить свои права (судебный и несудебные способы защиты)", изданной РОД "За права военнослужащих" в 2004 г. В соответствии с п. 85 вышеназванного Руководства лицам, имеющим право на проезд или перевоз личного имущества за счет средств Министерства обороны Российской Федерации, не получившим или не использовавшим воинские перевозочные документы, расходы возмещаются по фактически произведенным затратам, но не выше норм, установленных для соответствующих категорий воинских пассажиров. Основанием для возмещения расходов в указанных случаях являются рапорт (заявление), документы, подтверждающие право на проезд или перевоз личного имущества за счет средств Министерства обороны Российской Федерации (предписание, отпускной билет, командировочное удостоверение с соответствующими отметками о пребывании в пунктах проведения отпуска или служебной командировки, справка о пребывании в санатории, доме отдыха, госпитале и т. п.), и документы о произведенных расходах (проездные билеты, квитанции о доплатах, накладные, багажные и грузобагажные квитанции и др.), неиспользованные воинские перевозочные документы или справки, выданные на бланке требования формы 1, с указанием в нем, что льгота по проезду или перевозу личного имущества не была использована. Также рекомендую Вам ознакомиться со статьей М. А. Богуславца "О порядке реализации права военнослужащих, членов их семей, граждан, уволенных с военной службы, и иных лиц на проезд на безвозмездной основе путем предварительного получения денежных средств", опубликованной в журнале "Право в Вооруженных Силах" 2005 г. N 11.

С. В.Шанхаев Преподаватель Военного университета, кандидат юридических наук, капитан юстиции

Название документа