Некоторые проблемы признания недействительным размещения государственного (муниципального) заказа, проводимого в форме торгов

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИЗНАНИЯ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ЗАКАЗА, ПРОВОДИМОГО В ФОРМЕ ТОРГОВ

А. Б. САВЕЛЬЕВ

Савельев А. Б., кандидат юридических наук, помощник судьи Арбитражного суда Кировской области.

Споры, связанные с заключением, изменением, расторжением, признанием недействительными государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, все чаще возникают в практике арбитражных судов. И это не случайно, так как, как правильно отметил П. В. Сокол, "институт размещения заказов для государственных и муниципальных нужд получил новый импульс своего развития с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1>. -------------------------------- <1> Сокол П. В. Изменения в правовом регулировании института размещения заказов для государственных и муниципальных нужд // Законодательство и экономика. 2007. N 9.

В практике встречаются различные споры, например споры о признании недействительным размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, в том числе путем проведения торгов, споры о признании недействительным государственного (муниципального) контракта, споры о признании недействительными протоколов рассмотрения заявок на участие в торгах. Также в арбитражном суде обжалуются решения контролирующих органов, в том числе органов Федеральной антимонопольной службы России, связанные с размещением заказа. Предъявляются в арбитражные суды и иски о расторжении государственных (муниципальных) контрактов. Среди указанных случаев особый интерес представляют дела, где лица, оспаривая правильность проведения процедур размещения заказа, просят признать недействительным размещение заказа, проведенного путем торгов в форме конкурса или аукциона. Возможность признания торгов недействительными предусмотрена в пункте 1 статьи 449 Гражданского кодекса РФ, где указано, что "торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица". Также в части 5 статьи 10 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее по тексту - Закон N 94-ФЗ) указано, что "нарушение предусмотренных настоящим Федеральным законом положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления". Некоторые нарушения, которые могут повлечь признание судом недействительным размещение заказа, указаны в части 6 статьи 12, части 6 статьи 20, части 5 статьи 23, части 6 статьи 32, части 4 статьи 42 Закона N 94-ФЗ. Кроме указанных случаев судебная практика включает в круг оснований для признания недействительным размещения заказа и случаи несоблюдения общих положений и целей регулирования, определенных в ст. 1 Закона N 94-ФЗ <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12.09.2007 по делу N А28-11036/2006-565/30; Определение ВАС РФ от 05.12.2007 N 15326/07 по делу N А03-15441/06-10 // СПС "КонсультантПлюс".

Как следует из ст. 449 ГК РФ и ч. 5 ст. 10 Закона N 94-ФЗ, оспаривать торги могут заинтересованные лица. В юридической литературе отмечено, что в статье 449 ГК РФ круг заинтересованных лиц не определен. В связи с чем высказывается мнение, что при проведении открытых (публичных) торгов заинтересованными могут считаться абсолютно любые лица. Так, О. А. Беляева указывает, что при проведении открытого конкурса информация о нем распространяется для неопределенного круга лиц с целью привлечь наибольшее количество участников. Поэтому любое лицо может считаться заинтересованным в оспаривании его результатов <3>. -------------------------------- <3> Беляева О. А. Обзор практики разрешения споров, связанных с признанием торгов недействительными // Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 13 / Под ред. В. Ф. Яковлева. М.: Ю. л., 2006.

Применительно к рассматриваемым случаям проведения торгов к заинтересованным лицам, как правило, относят участников размещения заказа. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона N 94-ФЗ участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Такая формулировка Закона N 94-ФЗ также позволяет высказывать мнение, что участником размещения заказа может быть любое лицо, которое узнало о размещении заказа из размещенного на соответствующем официальном сайте извещения, в результате чего оно автоматически становится участником размещения заказа. Можно согласиться с А. Шумиловым, что такой подход не совсем верен и что участником размещения заказа лицо становится при таком обращении к заказчику, из которого явно следует вывод о желании данного лица поучаствовать в размещении заказов <4>. -------------------------------- <4> Шумилов А. Кого можно считать участником размещения заказа? // Корпоративный юрист. 2007. N 6.

Однако только лишь признания лица участником размещения заказа недостаточно для того, чтобы считать его заинтересованным лицом, имеющим право на подачу иска о признании размещения заказа в форме торгов недействительным. Анализ судебной практики позволяет считать, что у арбитражных судов сформировалась правовая позиция, согласно которой обращающееся с требованием о признании торгов недействительными лицо должно доказать наличие защищаемого права или интереса, которые могут быть восстановлены в результате удовлетворения иска, обоснована возможность восстановления нарушенного права <5>. Такая практика основана на мнении Высшего Арбитражного Суда РФ, высказанном в п. 1 Обзора практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства <6>. -------------------------------- <5> См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского Округа от 21.05.2007 по делу N А39-4836/2006-433/16; Постановление ФАС Московского округа от 26.12.2006 N КГ-А40/12539-06 по делу N А40-29268/06-40-193 // СПС "КонсультантПлюс". <6> Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.12.2005 N 101 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 4; СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из этого, считаем, что лицо, получившее конкурсную (аукционную) документацию, но не подавшее заявку на участие в открытом конкурсе или аукционе, хоть и является участником размещения заказа по смыслу Закона N 94-ФЗ, не может считаться заинтересованным лицом в целях предъявления иска о недействительности этого конкурса (аукциона), так как предъявление такого иска не направлено на защиту его нарушенного права. Сложнее решить вопрос о заинтересованности лица в случае, если участник подал заявку на участие в конкурсе (аукционе), но в отношении него было принято решение о недопуске к участию в конкурсе (аукционе). В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.12.1993 N 32 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий" указано, что с требованиями о признании недействительными результатов конкурса или аукциона (протокола конкурсной комиссии или протокола о результатах аукциона) могут обращаться в арбитражный суд не только участники конкурса или аукциона, но и лица, которым было отказано в участии в конкурсе (аукционе). При этом незаконный отказ в участии в конкурсе (аукционе) может служить основанием для признания результатов конкурса (аукциона) недействительными (п. 13). Действительно, если лицо незаконно было не допущено к участию в торгах, то это обстоятельство, при его доказанности, свидетельствует о нарушении прав и законных интересов этого лица и наличии заинтересованности. В случае же если недопуск к участию в торгах не является незаконным, при этом причины недопуска не связаны с нарушениями, положенными истцом в основу своего требования о признании торгов недействительными, то о заинтересованности такого лица вряд ли можно говорить. Считаем, что само по себе нарушение порядка размещения заказа не может являться основанием для признания размещения заказа в форме торгов недействительным по иску лица, чьи имущественные права и интересы такими нарушениями не затронуты, а сами нарушения не носят существенного характера. В таких случаях можно усмотреть стремление участника, не допущенного к участию в торгах, вернуть все в начальное положение и заново попытаться поучаствовать в торгах, ознакомившись с заявками конкурентов. Вряд ли такое поведение можно считать добросовестным и защищать интересы этого лица, так как по существу в этом случае речь идет не о восстановлении нарушенного права, а о предоставлении дополнительной возможности этому лицу в ущерб интересам других участников размещения заказа и государственного (муниципального) заказчика. Подтверждение изложенному можно найти в судебной практике. Так, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа было указано, что, поскольку истец правомерно не был допущен к участию в конкурсе, он не может быть признан заинтересованным лицом по иску о признании торгов недействительными. Учитывая данное обстоятельство, суды обоснованно отклонили требования истца о признании за ним права на заключение указанного государственного контракта, а также об обязании заказчика передать истцу проект контракта <7>. -------------------------------- <7> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.07.2007 по делу N А56-25023/2006.

Вопрос о существенности допущенных при проведении торгов нарушений является довольно важным. В силу значительной формализации в Законе N 94-ФЗ проведения процедур размещения заказа, допустить те или иные нарушения весьма просто. Судебная практика арбитражных судов следует рекомендации ВАС РФ, изложенной в п. 5 вышеуказанного Обзора, согласно которому "при рассмотрении иска о признании публичных торгов недействительными суд должен оценить, являются ли нарушения, на которые ссылается истец, существенными и повлияли ли они на результат торгов". Другим условием удовлетворения иска о признании торгов недействительными судебная практика в большинстве случаев считает отсутствие исполнения контракта, заключенного по результатам торгов, что предполагает возможности восстановить права истца. То есть при наличии исполненного контракта, восстановление сторон по которому в первоначальное положение невозможно, арбитражные суды, как правило, отказывают в удовлетворении требований <8>. -------------------------------- <8> См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12.09.2007 по делу N А28-11036/2006-565/30; Постановление ФАС Волго-Вятского Округа от 21.05.2007 по делу N А39-4836/2006-433/16; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 04.09.2007 N Ф04-6078/2007(37848-А81-30) по делу N А81-3545/2006; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.02.2008 N Ф08-8808/07 по делу N А20-3308/06 // СПС "КонсультантПлюс".

Однако не все проблемы, связанные с рассмотрением исков о признании недействительными торгов (или размещения заказа), нашли отражение в опубликованной судебной практике. В частности, следующая ситуация вызывает вопросы. В Законе N 94-ФЗ отсутствуют положения, согласно которым признание размещения заказа (как действий заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов) недействительным влечет за собой признание недействительным государственного контракта. Недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, является следствием признания торгов недействительными (п. 2 ст. 449 Гражданского кодекса РФ). Таким образом, для признания недействительным государственного контракта в связи с нарушением порядка его заключения на торгах, необходимо признавать сами торги недействительными. Однако в соответствии с Законом N 94-ФЗ государственный контракт может быть заключен и не в результате торгов, а в результате признания их несостоявшимися. Такой случай предусмотрен, в частности, ч. 5 ст. 27 Закона N 94-ФЗ, где указано, что при объявлении конкурса несостоявшимся из-за того, что только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе, признан участником конкурса, государственный контракт заключается с этим лицом. Такая ситуация может сложиться, например, при недопуске всех участников размещения заказа, кроме одного. Таким образом, в этом случае предъявлять иск о признании конкурса недействительным не имеет смысла, так как конкурс не состоялся, и недействительным его признать нельзя. Последствия же признания размещения заказа недействительным в Законе N 94-ФЗ отсутствуют, а потому заинтересованному лицу придется в таком случае оспаривать государственный контракт (договор), исходя из общих правил о недействительности сделок, что формально довольно сложно. В связи со сказанным считаем, что в Законе N 94-ФЗ необходимо продолжать устранять имеющиеся недостатки, более пристально взглянуть на юридическую сторону заложенных в нем механизмов регулирования отношений по размещению заказа. Наличие вышеуказанных и многих других недостатков Закона N 94-ФЗ, создает неопределенность в отношениях между государственными (муниципальными) заказчиками и их потенциальными контрагентами, затрудняет рассмотрение судами возникающих споров между ними.

Название документа