Правовое понятие градостроительной деятельности

(Махотенко Е. А.) ("Общество и право", 2009, N 1) Текст документа

ПРАВОВОЕ ПОНЯТИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Е. А. МАХОТЕНКО

Махотенко Евгения Андреевна, аспирант кафедры финансового и предпринимательского права Ставропольского государственного университета.

Статья посвящена исследованию понятия "градостроительная деятельность" в современном градостроительном законодательстве РФ. Автор анализирует определение, данное в законодательстве РФ, уясняет его плюсы и минусы и предлагает свою трактовку его содержания. Ключевым в сфере градостроительства является понятие "градостроительная деятельность". Представляется необходимым рассмотрение этого понятия с правовой точки зрения, уяснения плюсов и минусов определения, данного в законодательстве и предложение своей трактовки его содержания. Впервые оно было сформулировано в ст. 1 Градостроительного кодекса от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ: "Градостроительная деятельность (далее также - градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений". Данное определение градостроительной деятельности хотя и содержало основные принципы ее осуществления, а также очерчивало круг субъектов градостроительных отношений, являлось неполным. Определение, утвержденное Градостроительным кодексом от 7 мая 1998 г., при принятии Градостроительного кодекса от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ подверглось изменению. В пункте 1 ст. 1 Градостроительного кодекса от 29 декабря 2004 г. дано следующее понятие градостроительной деятельности как деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Позиция законодателя при изменении этого понятия не совсем ясна, поскольку основные цели и принципы осуществления градостроительной деятельности остались прежними - "соблюдение баланса интересов, связанных с использованием территории" <1> с учетом ее национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей. В ст. 2 Градостроительного кодекса 2004 г. перечислены принципы законодательства о градостроительной деятельности, но отсутствие даже ссылки на указанные принципы в п. 1 ст. 1 этого Кодекса лишает, по определению, градостроительную деятельность основ ее осуществления, что недопустимо. -------------------------------- <1> Режим доступа: www. istroy. ru.

Из данного определения, закрепленного Градостроительным кодексом 2004 г., был исключен перечень субъектов, имеющих право осуществлять градостроительную деятельность. Считаем это упущением законодателя, однако не в связи с отсутствием обозначения субъектов как таковых, поскольку далее из текста Кодекса можно определить тех, кто принимает участие в осуществлении градостроительства, а в связи с тем, что в данном определении необходимо было четко прописать функции, возложенные на каждого из субъектов. Однако данное понятие раскрывает лишь формы осуществления градостроительной деятельности путем их перечисления. Специалисты в сфере градостроительной деятельности Калужской области еще до принятия Градостроительного кодекса 2004 г. выражали свое несогласие с предлагаемым определением в связи с тем, что даже те формы, которые в нем перечислены, не охватывают весь спектр деятельности, направленный на благоустройство жизни населения. В частности, данное определение не включает в себя архитектуру малых форм - скамейки, урны, фонари, беседки, которые не являются объектами недвижимости. Также в это понятие не включена ландшафтная архитектура (устройство парков, скверов, газонов и других зеленых зон поселений и межселенной территории). Они предложили оставить прежнюю трактовку указанного понятия, которое было принято в действовавшем на тот период Градостроительном кодексе РФ 1998 г. Представляется, что с данным мнением нельзя согласиться. Указание на формы деятельности, перечисленные в действующем определении, необходимо для всестороннего и полного понимания градостроительства, а также для приведения к единообразию видов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в данной области на всей территории России. Понятие "градостроительная деятельность" и "градостроительство" являются тождественными. Однако если в ст. 1 Градостроительного Кодекса 1998 г. на это давалось прямое указание, то, несмотря на многократное употребление в тексте Градостроительного кодекса 2004 г. термина "градостроительство", в самом определении на идентичность понятий "градостроительная деятельность" и "градостроительство" не указывается. Такая неточность приводит к неправильному уяснению понятия "градостроительство", а значит, к усложнению процесса правоприменения. В связи с тем что градостроительство тесно связано с земельными отношениями, по мнению руководителя Первой мастерской бюро Генплана КГА Б. В. Николащенко, земельные отношения "сидят" внутри градостроительной деятельности, а не наоборот. В новом Кодексе нет самого понятия градостроительной деятельности, оно растворено в земельных отношениях <1>. -------------------------------- <1> Николащенко Б. В. Новый Кодекс писали люди, далекие от реалий градостроительной деятельности // Строительный еженедельник. 2004. N 46 (140).

Безусловно, градостроительство не может существовать без земельных отношений, и так как Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ был принят раньше Градостроительного, многие термины из него были заимствованы. Но в связи с тем, что градостроительство не является институтом только земельного права, а как комплексное правовое образование обладает спецификой, то и терминология должна быть характерной и специфической только для него, хотя и с учетом понятийного аппарата других смежных с ним отраслей. М. Я. Вильнер дает следующее определение градостроительной деятельности (градостроительства) - это планирование, регулирование и осуществление изменений пространственной организации территории при обустройстве ее для проживания и обслуживания, поддержания здоровья, формирования и развития интеллектуального потенциала граждан, их хозяйственной деятельности и отдыха, поддержания природной и историко-культурной среды в состоянии, необходимом для долгосрочного, устойчивого развития общества <1>. Данное определение отражает основные направления градостроительной деятельности без указания на субъектов, ее осуществляющих, и функций, на них возложенных. В нем также отсутствует упоминание о формах ее осуществления. -------------------------------- <1> Вильнер М. Я. Градостроительный кодекс, проблемы терминологии // Строительный эксперт. 2006. N 12.

Учитывая все изложенное, предлагаем следующее определение градостроительной деятельности: градостроительная деятельность (градостроительство) - пространственная организация территории при соблюдении баланса интересов, связанных с ее использованием, с учетом национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территории, в том числе городов и иных населенных пунктов. Градостроительная деятельность (градостроительство) представляет собой согласованную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по организации разработки, разработке документов и реализации принятых решений по планированию развития территории, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, а также деятельность по принятию нормативно-правовых актов в сфере градостроительства и контроль за их исполнением. Это также деятельность физических и юридических лиц, способствующих разработке и принятию правовых актов в области градостроительства, иных документов градостроительного регулирования и реализация принятых градостроительных решений.

Название документа