Формы и методы административно-правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе

ФОРМЫ И МЕТОДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ КОМПЛЕКСЕ

Е. Н. ЕРИНА

Ерина Екатерина Николаевна - кандидат юридических наук, главный юрист-консультант Департамента по правовым вопросам ООО "ЕвроСибЭнерго".

Естественные монополии являются структурообразующими элементами российской экономики. В этой связи публичное регулирование отдельных видов деятельности в газовой, нефтяной, электроэнергетической отраслях, составляющих топливно-энергетический комплекс (далее - ТЭК), а также в сферах транспорта, связи и некоторых других системообразующих направлениях хозяйствования субъектов предпринимательского оборота, остается важнейшим фактором, обеспечивающим целостность и безопасность государства. Приоритетная направленность государственной стратегии экономического развития на рыночную основу функционирования выявила необходимость проведения преобразований в указанных сферах и трансформирования системы государственного регулирования, построенной преимущественно на принципах прямого контроля. Изменение характера воздействия государства на экономические процессы обусловило возникновение отдельных институтов, непосредственно связанных с реформированием естественно-монопольных секторов в отраслях, входящих в ТЭК, для обеспечения эффективного функционирования которых потребовался четкий механизм правовой регламентации. В рамках таких институтов в настоящее время регулируется сложный комплекс административно-правовых и гражданско-правовых отношений, представленный в обширном законодательстве. При этом проявляется четкая тенденция по усилению взаимосвязи различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, административного, налогового, уголовного и др.), подтверждающая комплексный характер норм, направленных на регулирование естественных монополий. Вместе с тем наличие признаков комплексного правового регулирования предполагает согласованность положений, содержащихся в различных отраслях и институтах права, что на сегодняшний день отсутствует в законодательных актах, затрагивающих вопросы регламентации естественных монополий. В нормативных правовых актах, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий, прослеживается несогласованность общей и отраслевых концепций правовой регламентации, которая существенно затрудняет разработку теоретических основ системы законодательства, а также препятствует формированию правоприменительного механизма. В создании стройной системы государственного регулирования особая роль отводится административно-правовому подходу регламентации деятельности субъектов естественных монополий.

1. Формы административно-правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в ТЭК

Регулирование деятельности субъектов естественных монополий является специальным видом государственного регулирования экономики. Современная экономико-правовая мысль дает самые разнообразные трактовки понятия "государственное регулирование экономики". Вместе с тем в научной литературе отсутствует общепринятое определение данного термина. В экономической литературе принято подразделять государственное регулирование на три формы <1>: -------------------------------- <1> Айзенберг Н. И. Теоретические основы регулирования естественных монополий. Препринт. Иркутск: Ин-т систем энергетики им. Л. А. Мелентьева, 2006. 29 с.

1) Структурное регулирование, при котором компаниям предоставляется право либо накладывается обязательство участвовать в определенных видах деятельности; 2) Регулирование поведения (ценовое регулирование), которое осуществляется посредством установления цен (прямое регулирование) либо через налоговую политику, субсидирование (косвенное регулирование); 3) Регулирование через систему стандартов, которое применяется при решении вопросов социальной политики, безопасности, охраны окружающей среды. Исследование процессов становления и развития законодательного регулирования естественных монополий показало, что в зависимости от исторических, политических, технологических и других факторов, степень государственного вмешательства в экономику неодинакова. Пределы регулирующего воздействия отраслей, имеющих социально-экономическое значение, зависят также от формы собственности естественных монополий. По этому критерию выделяют три основные формы государственного регулирования: прямое регулирование цен; ограничение доходности; регулирование отношений собственности фирм, действующих на рынке естественных монополий <2>. -------------------------------- <2> Шуплецов А. Ф., Янков Ю. П. Естественные монополии в переходной экономике: особенности регулирования. Иркутск: Фед. агентство по образованию; Байкальский государственный ун-т экономики и права, 2006.

Существуют и другие критерии, положенные в основу различных классификаций форм государственного регулирования. Вместе с тем в рамках данного исследования, наиболее важным является административно-правовой аспект данной проблематики. Теория государственного управления характеризует регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из функций управления. Как отмечает Ю. М. Козлов, административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Такое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения, а механизм административно-правового регулирования не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых <3>. -------------------------------- <3> Козлов Ю. М. Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

В работе Ю. А. Тихомирова определение административно-правового регулирования рассматривается как разновидность государственного регулирования и представляет собой механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования <4>. -------------------------------- <4> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: 2005. 359 с.

Таким образом, административно-правовое регулирование предполагает воздействие со стороны государства (которое выступает в лице специально уполномоченных органов исполнительной власти) на определенные сферы экономики способами, методами, закрепленными в нормативных правовых актах. В свою очередь, административно-правовое регулирование, являясь одной из форм государственного регулирования, обладает особенностями, которые характеризуют его формы и методы. К формам административно-правового регулирования относят <5>: формы государственной поддержки, административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний, императивные количественные и качественные нормативы, административно-функциональные режимы, введение государственной монополии и др. -------------------------------- <5> Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 361.

Таким образом, установление специального административно-правового режима естественной монополии может рассматриваться в качестве одной из форм административно-правового регулирования и разновидности государственного регулирования экономики в целом.

2. Методы административно-правового регулирования субъектов деятельности естественных монополий в ТЭК

В переводе с греческого метод (methodos) означает прием или систему приемов в какой-либо деятельности. В теории права под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов воздействия на определенную область отношений. Таким образом, методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий представляют собой предусмотренные нормативно-правовыми актами способы установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий. Можно выделить несколько признаков, присущих методам регулирования в рассматриваемой сфере отношений: - их применение является обязательным условием функционирования субъектов естественных монополий; - полномочиями по выбору методов и их реализации наделены специальные регулирующие органы; - устанавливают особые условия для хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий или особые характеристики их продукции. Законодательное закрепление тех или иных методов регулирования в отдельных областях экономической деятельности зависит от формы государственного регулирования экономики. С учетом выявленных экономических и правовых признаков понятия естественной монополии методы административно-правового регулирования являются законодательно закрепленными структурными барьерами входа субъектов на рынок. Исходя из классификации структурных барьеров входа, методы государственного регулирования соответственно можно подразделить на экономические (косвенные), административные (прямые), гражданско-правовые и др. В странах с развитой рыночной экономикой, как правило, регулирующее воздействие осуществляется на основе экономических методов, которые характеризуются свободой выбора поведения для хозяйствующих субъектов. Специфика административных методов заключается в том, что они составляют комплекс обязательных для исполнения требований, которые исходят от государства. Федеральный закон "О естественных монополиях" предусматривает следующие основные методы государственного воздействия: - ценовое регулирование; - определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; - установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Дополнительными методами государственного регулирования являются: лицензирование отдельных видов деятельности, стандартизация и сертификация продукции субъектов естественных монополий.

3. Ценовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий в ТЭК

В соответствии с ФЗ "О естественных монополиях" преобладающим методом административно-правового регулирования и контроля, применяемым в области естественных монополий, является ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения тарифов или их предельных уровней на отдельные виды услуг, перечень которых устанавливается законодательством. Данный метод регулирования представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти по определению тарифов (цен) или их предельных уровней, направленную на прекращение или сдерживание роста цен на продукцию субъектов естественных монополий на внутреннем рынке. Ценовое регулирование - одна из самых острых и дискуссионных проблем, которая затрагивает не только интересы субъектов естественных монополий, но и всей экономики. Применение данного метода направлено на решение основополагающих задач, среди которых особо выделяют "сохранение ценовых пропорций в экономике, которые позволяют развиваться другим отраслям и рыночной экономике в целом". Данная проблема требует снижения или ограничения роста тарифов монополий, с тем чтобы следом снизить издержки производителей, потребляющих услуги монополий. Вторая задача естественных монополий состоит в "создании инфраструктурных условий для экономического роста" и "требует поиска ресурсов для развития монополии и ее инфраструктуры" <6>. Важность в решении двух естественно-монопольных задач зависит от приоритетов государственной политики. -------------------------------- <6> Николаев И. Перспективы отмены государственного регулирования тарифов естественных монополий: Доклад аудиторско-консалтинговой компании "ФБК" // Промышленный еженедельник. 2005. 28 марта.

За годы реформ Россия прошла путь от произвольного повышения тарифов и "тарифных перемирий" до детального анализа инвестиционных программ монополий и утверждения предельного роста тарифов на год вперед <7>. Вместе с тем экономические интересы субъектов, включенных в сферу действия естественных монополий, во многом остаются противоречивыми, что требует от государства проведения сбалансированной, социально ориентированной и эффективной политики реформирования. -------------------------------- <7> Николаев И. Там же.

Начальным этапом проведения реформирования в регулировании (в первую очередь - ценовом регулировании) субъектов монополий <8> можно считать принятие Постановления Правительства РФ от 11 августа 1992 г. N 576 "О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992 - 1993 годах" <9>. Данным нормативно-правовым актом предусматривалось регулирование цен на продукцию хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках. -------------------------------- <8> До 1992 года в России действовала система планового ценообразования, при которой установление цен являлось функцией государственных органов, министерств, ведомств и предприятий. Существовавшая система государственных органов включала в себя комитет, республиканские комитеты, отделы цен местных органов управления, а также отделы цен отраслевых министерств и ведомств, промышленных предприятий. <9> Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.06.1995 N 600.

Примечательно то, что в данном нормативном акте, а также в Постановлении Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" <10>, закреплялся широкий перечень методов ценового регулирования, которые впоследствии не нашли своего закрепления в ФЗ "О естественных монополиях". Также устанавливалось, что государственное регулирование осуществляется путем определения фиксированных цен, предельных цен (тарифов), предельных коэффициентов изменения цен (тарифов), предельных уровней рентабельности, декларирования повышения свободных цен и тарифов на продукцию (товары, услуги). -------------------------------- <10> Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" (ред. от 23.04.2008) // Первоначальный текст документа опубликован: СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 997.

В каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, существуют некоторые особенности ценообразования, которые отражаются в нормативно-правовой регламентации. Поэтому различия в методах регулирования необходимо проанализировать на примере отдельных видов деятельности субъектов естественных монополий, входящих в ТЭК. Электроэнергетическая отрасль. Нормативно-правовой базой ценообразования в электроэнергетике являются: ФЗ "Об электроэнергетике", Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 22.08.2003 N 516 "О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию" <11>, Приказ ФСТ России от 11.04.2007 N 67-э/4 "О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию на 2008 год" <12> и другие правовые акты. До недавнего времени в рассматриваемой сфере действовал также ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ". -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3377. <12> Российская газета. 18.04.2007. N 81.

Можно выделить два способа установления цены, которые в рамках ценового регулирования применяются в ТЭК: установление предельной величины тарифа; определение фиксированной цены. Следует отметить, что в научной, учебной литературе, нормативных правовых актах употребляются понятия: "цена" и "тариф". Интерес представляет вопрос о соотношении приведенных терминов, так как в различных источниках данные определения употребляются неединообразно. Вместе с тем наиболее точной и правильной представляется позиция, в соответствии с которой понятие "цена" является общим и может применяться для обозначения денежного эквивалента, как в отношении товаров, так и в отношении работ, услуг. Тариф - понятие специальное, сфера его применения - это только область работ и услуг. Употребление в нормативном акте общего ценового регулирования термина "цена" является достаточным и не требует дополнительного употребления термина "тариф". Если же сферой регулирования акта являются услуги или работы, может применяться только понятие "тариф" как разновидность цены <13>. Таким образом, в случае если действие определенного нормативного правового акта распространяется как на товары (электрическая энергия, газ), так и на услуги (услуги по передаче электрической и тепловой энергии), возможно применение двух терминов с учетом приведенного выше разграничения. -------------------------------- <13> Бегузарова Л. Ю. Ценовое регулирование предпринимательской деятельности (теоретико-правовой аспект) // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2002. N 2.

Понятие "тариф" на электрическую и тепловую энергию закреплено в ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" и представляет собой систему ценовых ставок, установленных органами государственной власти, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию и тепловую энергию. Более полно данное понятие определено в Основах ценообразования. В данном нормативном акте тарифы рассматриваются как система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию и тепловую энергию, а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность. Всем услугам присущ один общий признак - результату предшествует совершение действий. Услуги определяются как действия или определенная деятельность, причем, возможно, без материального результата. Принимая во внимание тот факт, что субъектами естественных монополий в рассматриваемой сфере оказываются услуги, подлежащие тарифному регулированию, понятие тарифа, приведенное в ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ", целесообразно дополнить формулировкой "а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность". Учитывая принцип иерархичной подчиненности приведенных нормативных правовых актов, то есть большую юридическую силу ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" по отношению к Основам ценообразования, подобное расширительное толкование нормы в подзаконном правовом акте является недопустимым. Кроме этого в ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" при определении рассматриваемого понятия установлено положение, в соответствии с которым в целях данного Закона указанное понятие применяется исходя из смысла и конкретного содержания правовой нормы. Таким образом, необходимо привести подзаконный нормативный акт в соответствие с ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" либо закрепить в ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" более полное определение тарифа, включающее услуги, оказываемые организациями, осуществляющими деятельность, подпадающую под государственное регулирование. В настоящее время понятие "тариф" (применительно к услугам по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам) устанавливается в Правилах государственного регулирования тарифов или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 980. В соответствии с Правилами под тарифом следует понимать систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за оказываемые услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Следует также отметить, что легальное определение понятия предельных уровней тарифов применительно к электроэнергетической отрасли в законодательстве не приводится. Вместе с тем, исходя из понятия регулируемой цены, приведенного в Постановлении Правительства РФ от 04.02.1997 N 121 <14>, под которой понимается цена, складывающаяся на товарном рынке при государственном воздействии на эту цену путем установления (в том числе) ее предельной или фиксированной величины, представляется, что предельный уровень тарифов - это цена, определяемая специально уполномоченным органом исполнительной власти путем закрепления в нормативном акте ее предельной величины. -------------------------------- <14> Постановление Правительства РФ от 04.02.1997 N 121 "Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию" // Российская газета. 13.02.1997. N 30. Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 02.04.2002 N 226.

Из приведенного определения можно также выделить два способа установления цены в рассматриваемом секторе, применяемых в рамках данного метода: установление предельной величины; установление фиксированной величины. В соответствии со ст. 2 ФЗ "О естественных монополиях" указано, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий не может применяться в сферах деятельности, не относящихся к естественным монополиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким образом, приведенная норма, в части применяемого метода, корреспондирует статье 2 ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ". На основании указанной статьи ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" публичное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, изложенных в указанном Законе, посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию или их предельных уровней. Такое определение ценового регулирования представляется весьма жестким. В последующем, с принятием ФЗ "Об электроэнергетике" формулировка, изложенная в ст. 2 ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ", претерпела некоторые изменения: посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и (или) их предельных уровней, и получила, таким образом, более широкое толкование. Помимо ценового регулирования в условиях естественной монополии, рассматриваемый метод может применяться и в других сферах деятельности, определяемых федеральным законом. Так, в электроэнергетической отрасли государством осуществляется регулирование цен на виды услуг, исчерпывающий перечень которых приведен в п. 2 ст. 23 ФЗ "Об электроэнергетике". В течение переходного периода реформирования электроэнергетики устанавливается приоритетное значение норм законодательства о государственном регулировании тарифов в данной сфере. Таким образом, применение ценового регулирования распространяется законодателем на другие сферы хозяйствования, не относящиеся к естественно-монопольным, но подпадающие под государственное регулирование. Регулирование в конкретной области общественных отношений основывается на ключевых принципах, которые содержатся в источниках правовой регламентации отдельной сферы хозяйствования. Поэтому в неразрывной связи с методом ценового регулирования деятельности естественных монополий находятся принципы установления тарифов (цен), а также их предельных уровней. В качестве основных принципов государственного регулирования тарифов, во исполнение норм ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ", требуется соблюдение принципа обеспечения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии, определения экономической обоснованности планируемых себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов, обеспечения экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии и др. Приоритетным, имеющим наибольшее значение в правоприменительной практике, в естественно-монопольном секторе является принцип экономической обоснованности устанавливаемых тарифов, а также их предельных уровней. Законодательное закрепление данный принцип получил в Постановлении Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 <15>. -------------------------------- <15> Постановление Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий" // СЗ РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5060.

На основании приведенных нормативных правовых актов, определяющих основы государственного регулирования в сфере электроэнергетики, а также материалов судебной практики <16>, можно заключить, что при определении тарифов и (или) предельных уровней в совокупности должно оцениваться их соответствие основным принципам, закрепленным в ст. 4 ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ". Из анализа положений ст. 2 и ст. 4 ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" следует вывод о том, что в случае соответствия тарифа и (или) предельного уровня тарифа закрепленным в данной статье принципам, тариф и (или) предельный уровень тарифа является экономически обоснованным. -------------------------------- <16> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.12.2002, дело N А33-10361/00-С3а-Ф02-3463/02-С1; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.05.2003, дело N А33-8752/02-С3а-Ф02-1478/03-С1.

Ценовое регулирование выражается в установлении экономически обоснованных тарифов и (или) их предельных уровней. При этом ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ", а также ФЗ "Об электроэнергетике" данный принцип распространяется и на сферы, выходящие за рамки регулирования субъектов естественных монополий, действующих в электроэнергетике. Критерии оценки экономической обоснованности затрат посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) или их предельных уровней на электрическую и тепловую энергию, газ, нефть, установление основ ценообразования в сфере регулируемых цен, правил государственного регулирования и применения тарифов, определяющих принципы и методы расчета тарифов, отнесены к полномочиям Правительства Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 устанавливаются принципы и методы регулирования, а также основания и порядок регламентации тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию и соответствующие услуги в электроэнергетической отрасли. При установлении тарифов применяются различные методы регулирования, в том числе: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала; метод индексации тарифов. При установлении тарифов или их предельных уровней учитываются различные показатели, среди которых необходимо выделить прогнозы социально-экономического развития РФ на очередной год, методики расчетов, действующие в соответствующие периоды времени, прогноз уровня инфляции и многие другие параметры. Уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 - 2009 годы, а также индексы-дефляторы по видам экономической деятельности содержатся в письме Минэкономразвития РФ от 05.09.2006 N 13110-АБ/Д03 "О разработке социально-экономического развития РФ на 2007 год и параметров прогноза на период до 2009 года". Методология индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, определяется соответствующими Методическими указаниями <17>. -------------------------------- <17> Приказ ФСТ России от 05.07.2005 N 275-Э/4 "Об утверждении Методических указаний по индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность" (ред. от 31.07.2007). Зарегистрирован в Минюсте России 05.08.2005 N 6881.

Методы корректировки тарифов основаны на положении о том, что рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий не должен превышать прогнозируемого Минэкономразвития России уровня индексов - дефляторов цен на соответствующий период. Нормативно-правовое закрепление данный метод получил в 1996 году <18>, в рамках проведения мероприятий по ограничению роста цен на продукцию естественных монополий и созданию условий для нормального функционирования инфраструктурных отраслей. -------------------------------- <18> Постановление Правительства РФ от 12.02.1996 N 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий"; Указ Президента РФ от 17.10.1996 N 1451 "О дополнительных мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности"; Постановление Правительства РФ от 12.02.1996 N 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий"; Постановление Правительства РФ от 17.07.1996 N 863 "О совершенствовании государственного регулирования цен на природный газ"; Постановление Правительства РФ от 17.07.1996 N 869 "О регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий во втором полугодии 1996 года"; Постановление Правительства от 03.03.1999 N 253 "О мерах, исключающих необоснованный рост затрат и цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий в 1999 году".

Основное назначение прогнозных значений индексов - дефляторов цен - это расчет стоимостных показателей прогноза социально-экономического развития и параметров проекта бюджета. Однако следует отметить, что индекс - дефлятор цен не является директивным показателем для изменения уровня цен на конкретную продукцию (услуги), устанавливаемую органом регулирования деятельности естественных монополий. Транспортировка газа. Государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа осуществляется в соответствии со ст. 21 ФЗ "О газоснабжении в РФ", Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации" <19>. -------------------------------- <19> Собрание законодательства Российской Федерации. 08.01.2001. N 2. Ст. 175.

ФЗ "О газоснабжении в РФ" предусмотрено положение, на основании которого органы регулирования естественных монополий определяют методы регулирования, предусмотренные данным Законом, применительно к конкретному субъекту. В развитие данной нормы в ФЗ "О газоснабжении в РФ" установлено, что по решению Правительства РФ регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено введением цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций. Порядок установления указанных цен определяется Правительством РФ. Таким образом, следует отметить несколько иной подход законодателя к реализации метода ценового регулирования применительно к данному виду деятельности субъектов естественной монополии. В отличие от электроэнергетической сферы, в которой рассматриваемый метод реализуется посредством определения тарифа (цены) либо его предельного уровня, в сфере транспортировки газа в качестве альтернативы установлению цены закрепляется также возможность применения государственного регулирования цен на газ для конечных потребителей, а также тарифов на данные услуги для независимых организаций. В соответствии с ФЗ "О газоснабжении в РФ" Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 утверждены Основные положения государственного регулирования цен на газ <20>, определяющие принципы формирования цен на газ, добываемый на территории РФ, и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям. -------------------------------- <20> Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ", утверждены Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021.

Возвращаясь к определению предельного уровня тарифа, необходимо отметить, что в соответствии с дополнениями, внесенными в Основные положения государственного регулирования цен на газ <21> Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 N 333, установлены понятия: "оптовая цена на газ, определяемая в диапазоне между предельными максимальным и минимальным уровнями оптовых цен", "предельный максимальный уровень оптовых цен на газ", "предельный минимальный уровень оптовых цен на газ". -------------------------------- <21> Постановление Правительства РФ от 28.05.2007 N 333 "О совершенствовании государственного регулирования цен на газ" // СЗ РФ. 04.06.2007. N 23. Ст. 2798.

Несомненным плюсом нормативно-правового урегулирования является то, что указанные понятия закреплены законодателем через договорные отношения. Установлены четкие пределы компетенции органов исполнительной власти по определению предельного уровня тарифа (цены), с одной стороны, и участников договора поставки газа <22> по определению договорной цены - с другой. -------------------------------- <22> Данное правило распространяется также на иные договоры в сферах, где применяется государственное регулирование в виде определения предельных уровней тарифов.

На основании ст. 21 ФЗ "О газоснабжении в РФ" при государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций - собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа. На данный вид деятельности субъектов естественной монополии также распространяет свое действие Постановление Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий". Таким образом, условие экономической обоснованности, несмотря на то что оно не выделено в отдельный принцип государственной политики в рассматриваемой области регулирования, является также необходимым для определения законности тарифа на услуги по транспортировке газа. Методология и особенности расчета тарифов (ставок тарифов) на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам, основные методы, а также состав тарифов определены соответствующей Методикой <23>. На основании указанного нормативного акта государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам осуществляется путем установления их фиксированных уровней. -------------------------------- <23> Приказ ФСТ России от 23.08.2005 N 388-э/1 "Об утверждении Методики расчета тарифов при транспортировке газа по магистральным газопроводам" (ред. от 25.10.2007). Зарегистрирован в Минюсте России 19.10.2005 N 7102.

Транспортировка нефти и нефтепродуктов. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 980 утверждены Правила государственного регулирования тарифов или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Названными Правилами, в соответствии с ФЗ "О естественных монополиях", определен порядок формирования и государственного регулирования тарифов и порядок государственного контроля за правильностью их применения. Приведенным Постановлением Правительства РФ утвержден также Перечень услуг субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, тарифы на которые регулируются государством. Рассматриваемые услуги классифицированы по двум группам и определены как: услуги по транспортировке нефти; услуги по транспортировке нефтепродуктов. Основные методы и особенности расчета тарифов в рассматриваемой сфере, а также особенности их применения на территории РФ, установлены в Положении об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам <24>. -------------------------------- <24> Утверждено Приказом ФСТ России от 17.08.2005 N 380-Э/2 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 29.08.2005. N 35.

В данном документе, в целях определения тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам, операции по перекачке нефти, выполнению заказа и диспетчеризации поставок нефти рассматриваются как единый и неразрывный технологический процесс. Транспортировка нефти и нефтепродуктов состоит из нескольких технологически неотделимых процессов, для каждого из которых устанавливаются свои тарифы (например, прием, перевалка, слив нефти в трубопроводную систему в начале маршрута и сдача, налив и перевалка нефти в конце маршрута) <25>. Таким образом, фактически, естественно-монопольными являются все виды деятельности, включаемые в данный процесс. В связи с чем реализация ценового метода регулирования в рассматриваемой сфере также обладает своей спецификой. -------------------------------- <25> Беляева О. А. Предпринимательское право России: Курс лекций. М.: Юстицинформ, 2006. 128 с.

Указанным выше Положением об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам предусмотрены оба способа установления тарифа: путем определения фиксированного размера тарифа, а также определения предельного уровня цен. Принцип экономической обоснованности тарифов, предусмотренный в Постановлении Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий" также действует в указанной сфере. В проекте ФЗ "О магистральном трубопроводном транспорте" закрепляется положение, в соответствии с которым при установлении тарифов учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также обеспечение эксплуатирующих организаций систем магистрального трубопроводного транспорта (магистральных трубопроводов) финансовыми ресурсами, необходимыми для обеспечения надежного и безопасного функционирования и развития сети их трубопроводов. Помимо этого, в области тарифного регулирования проект Федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" отражает основные принципы и правила расчета тарифов. Среди основных принципов выделяются "прозрачность", открытость, предсказуемость тарифов. Устанавливается также положение, в соответствии с которым методы расчета тарифов должны учитывать инвестиции, совершенные в строительство или приобретение объектов систем магистрального транспорта <26>. Регулирование естественных монополий входит в число важнейших вопросов. -------------------------------- <26> Галичанин Е. Н. Законодательное решение проблем развития трубопроводного транспорта в России с учетом расширения его экспортных возможностей // НефтьГазПромышленность. 3 (31).

На основе проведенного анализа особенностей регламентации ценового метода в ТЭК следует отметить неоднозначную оценку положительного эффекта использования при установлении тарифов понятия их экономической обоснованности. Так, например, С. И. Романова считает применение данной концепции существенным недостатком нормативно-правового регулирования естественно-монопольных видов деятельности. В качестве альтернативы автор предлагает законодательно определить роль и функции органов исполнительной власти в деле принятия решений об инвестиционных проектах в отраслях естественных монополий, а также полномочия и последовательность в области отнесения инвестиционной составляющей в тарифе <27>. -------------------------------- <27> Романова С. И. Ценовое регулирование естественных монополий (на примере электроэнергетики): Монография. М.: Полиграф Сервис, 2006. С. 144.

Согласно иной точке зрения, экономически обоснованный уровень тарифов может быть достигнут двумя путями: прямым изменением тарифов; сдерживанием цен (тарифов) на продукцию (услуги) компаний-монополистов до тех пор, пока индекс оптовых цен в промышленности не выровняется с индексами цен (тарифов) на анализируемые продукты <28>. -------------------------------- <28> Шуплецов А. Ф., Янков Ю. П. Естественные монополии в переходной экономике: особенности регулирования. Иркутск: Фед. агентство по образованию; Байкальский государственный ун-т экономики и права, 2006. С. 116.

Подводя итог рассмотрению вопросов ценового регулирования естественных монополий в ТЭК, необходимо отметить следующее. Несмотря на то что проблема публичности цен (тарифов) и правил их определения относится к основным направлениям государственной политики в сфере регулирования ТЭК, характер правовых норм, устанавливающих различные механизмы ценообразования, а также методы тарифного регулирования не обеспечивают оптимальный вариант уровня и структуры цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий. Многими авторами отмечается негибкий характер и отсутствие разнообразия методов ценового регулирования, что не позволяет государственному регулятору подбирать инструментарий с учетом конкретной экономической ситуации <29>. Давая оценку рассматриваемому методу, А. Я. Бутыркин отмечает, что ценовая политика государства пока не стала эффективным рычагом регулирования и экономического роста <30>. -------------------------------- <29> Метелева Ю. А. Указ. соч.; Даурова. Указ. соч. <30> Бутыркин А. Я. Указ. соч. С. 60.

В связи с проводимыми преобразованиями в отраслях ТЭК, в последнее время все чаще высказывается мнение о возможности отмены государственного (главным образом, тарифного) регулирования в естественно-монопольных секторах экономики. В частности, такая позиция высказана экспертами одной из ведущих аудиторско-консалтинговых компаний, которые утверждают, что "рыночное регулирование тарифов как альтернатива госрегулированию в целом является более эффективным механизмом, позволяющим параллельно с учетом интересов потребителей услуг естественных монополий и государства качественно развиваться самим естественным монополиям" <31>. -------------------------------- <31> Николаев И. Перспективы отмены государственного регулирования тарифов естественных монополий: Доклад аудиторско-консалтинговой компании "ФБК" // Промышленный еженедельник. 2005. 28 марта.

Несомненно, в настоящее время существует потребность в поиске новых правовых форм и инструментов регулирования, направленных на дальнейшую законодательную регламентацию альтернативных методов ценообразования, позволяющих хозяйствующим субъектам действовать в зависимости от конкретно сложившейся экономической ситуации. Вместе с тем, учитывая функционирование ТЭК в условиях переходного периода, сохранение прямых методов государственного регулирования остается актуальным. Необходимость интенсивного вмешательства государства в отдельные секторы ТЭК обусловлена недостаточно высокими регулирующими возможностями в сфере естественных монополий, которые осложнены конфликтом интересов публичных органов исполнительной власти, с одной стороны, и корпоративного бизнеса - с другой. Отсутствие в сферах естественных монополий действенных конкурентных механизмов ставит перед государством задачу по созданию особой системы регулирования их деятельности, которая включает в себя правовую и организационную составляющие. Задачи метода ценового регулирования в сфере естественных монополий на современном этапе развития экономики заключаются: - в создании правил функционирования ТЭК, главным образом нефтегазового комплекса, отвечающих основным направлениям концепции реформирования; - в формировании тарифной политики с учетом долгосрочных параметров; - в поиске и правовой регламентации альтернативных методов ценообразования; - в законодательном закреплении четких пределов компетенции публичных органов исполнительной власти (в отношении установления тарифов или их предельных уровней). Государственное регулирование субъектов естественных монополий может также осуществляться посредством применения следующих методов: определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в производимом (реализуемом) товаре. Основанием для применения данных методов регулирования могут послужить необходимость защиты прав и законных интересов граждан, обеспечение безопасности государства, охрана природы и культурных ценностей. В соответствии со ст. ст. 10, 11 ФЗ "О естественных монополиях" функции по определению наиболее эффективного метода осуществляет орган регулирования на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли каждого из методов для повышения качества производимых или реализуемых товаров и удовлетворения спроса на них. На практике закрепление данной нормы привело к тому, что органами регулирования применяется только один метод - ценовое регулирование, что не всегда является эффективным. В настоящее время в соответствии с дополнениями, внесенными в ФЗ "Об электроэнергетике" <32>, Правительству РФ предоставлены полномочия по установлению критериев и порядка отнесения субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии к кругу лиц, подлежащих обязательному оперативно-диспетчерскому обслуживанию (п. 1 ст. 16, п. 1 ст. 21). -------------------------------- <32> Федеральный закон от 04.11.2007 N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России" // СЗ РФ. 05.11.2007. N 45. Ст. 5427.

С учетом практики нормативно-правового регулирования ТЭК к таким критериям могут быть отнесены: подчинение федеральному органу власти, финансирование из федерального бюджета, наличие установленных лимитов бюджетных обязательств на оплату товаров (услуг) субъектов естественных монополий, стратегическая важность организаций, обеспечивающих безопасность государства и др. Несмотря на то что перечень методов государственного регулирования, приведенный в ФЗ "О естественных монополиях", является закрытым, государство использует и другие правовые средства, которые можно отнести к методам регулирования. Так, на основании ст. 4 ФЗ от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <33>, к лицензируемым относятся виды деятельности, регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. -------------------------------- <33> СЗ РФ. 13.08.2001. N 33 (часть I). Ст. 3430.

Лицензионно-разрешительное производство является одним из основных видов административно-процедурного процесса, что предполагает выполнение ряда действий как со стороны соискателя лицензии, так и со стороны государственных органов, осуществляющих лицензирование. Ранее, в соответствии с указанным нормативно-правовым актом, основные сферы деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий ТЭК подлежали лицензированию <34>. -------------------------------- <34> В соответствии со ст. 17 ФЗ от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 21.03.2005), лицензированию подлежали следующие сферы: эксплуатация магистрального трубопроводного транспорта; транспортировка по магистральным трубопроводам нефти, газа и продуктов их переработки; деятельность по эксплуатации газовых сетей; деятельность по эксплуатации тепловых и электрических сетей (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Таким образом, лицензирование (лицензионно-разрешительное производство) является дополнительным способом публично-правового воздействия на деятельность субъектов естественных монополий. Систему лицензирования можно рассматривать в качестве юридического механизма, с помощью которого государство оставляет за собой право по сдерживанию входа субъектов на рынок естественно-монопольных услуг, а также по текущему контролю за деятельностью, осуществляемой на рынке. В качестве способа государственного воздействия на деятельность субъектов естественных монополий в ТЭК необходимо также назвать систему сертификации. Данная система включает совокупность правил выполнения работ для подтверждения соответствия объектов, ее участников и правил функционирования системы сертификации в целом требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводам правил или условиям договоров. Правовые основы проведения сертификации закреплены в ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (ред. от 01.12.2007) <35> (далее - ФЗ "О техническом регулировании"). -------------------------------- <35> Российская газета. 31.12.2002. N 245.

Федеральным законом "О газоснабжении в РФ" особо установлено, что поставки газа потребителям осуществляются только при соответствии качества поставляемого газа государственным стандартам и при наличии сертификатов (ст. 19). На основании данного нормативно-правового акта утверждены Правила проведения сертификации газа, предназначенного для реализации на территории РФ <36>. -------------------------------- <36> Правила проведения сертификации газа, утверждены Постановлением Госстандарта России от 21 августа 2000 г. N 60 (ред. от 11.03.2002) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 11.12.2000. N 50.

Необходимой составляющей деятельности субъектов естественных монополий является организация производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах. Порядок и правовая основа осуществления данных мероприятий устанавливаются в ст. 11 ФЗ от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (ред. от 18.12.2006) <37>, а также соответствующих Правилах <38>. -------------------------------- <37> Российская газета. 30.07.1997. N 145. <38> Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.03.99 N 263 // СЗ РФ. 15.03.1999. N 11. Ст. 1305.

Помимо этого, в ТЭК разрабатываются и применяются специальные системы сертификации (например, система "ТЭКСЕРТ"). В рамках данной системы утверждаются правила, применяемые в том числе и в естественно-монопольных видах деятельности (например, в технологических процессах транспорта нефти и газа и др.) <39>. -------------------------------- <39> Система сертификации "Нефтепромхим". Приказ Минтопэнерго России от 15.04.2000 N 117 "О сертификации химпродуктов, применяемых в технологических процессах добычи и транспорта нефти".

Так же как и лицензирование, сертификация представляет собой публично-правовой механизм, действие которого, в отличие от лицензирования, направлено не на предпринимательскую деятельность субъектов, а на соблюдение прав потребителей субъектов естественных монополий в части качества товаров (услуг). Содержание и отличительные особенности направленности стандартизации определяются ее целями, которые заключаются в обеспечении технической безопасности. Вместе с тем надо отметить, что поскольку стандартизация является деятельностью по разработке рекомендаций, предусмотренных в ст. 11 ФЗ "О техническом регулировании", ее цели не следует считать исчерпывающими. Несмотря на добровольный характер применения, стандартизация как вид деятельности сохраняет государственный характер. Данная особенность закрепляет возможность изменения статуса стандартов в зависимости от социально-экономических потребностей общества. В сферах деятельности субъектов естественных монополий государственные стандарты подлежат обязательному применению, что вызвано сложностью технологических объектов и оборудования, а также повышенной их опасностью для окружающей среды, здоровья граждан. Перечни объектов, на которые разрабатываются стандарты, утверждаются федеральными органами исполнительной власти. Перечисленные методы воздействия, осуществляемые в форме лицензирования, сертификации, стандартизации, носят регулятивный характер и представляют собой ограничения на ведение определенных видов деятельности, а также систему требований, предъявляемых к качеству товаров (услуг) и безопасности функционирования производственных комплексов субъектов естественных монополий.

Название документа