Административно-правовое регулирование градостроительной деятельности по обеспечению транспарентности процедуры предоставления земельных участков

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ТРАНСПАРЕНТНОСТИ ПРОЦЕДУРЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

А. В. КОЛОКОЛОВ

Колоколов Алексей Владимирович, доцент кафедры административного и уголовного права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Изучена взаимосвязь градостроительной деятельности и предоставления земельных участков. Рассмотрена роль правового обеспечения градостроительной деятельности для достижения транспарентности процедуры предоставления земельных участков.

Ключевые слова: градостроительная деятельность, полномочия органов государственной власти, вопросы местного значения, территориальное планирование, градостроительное зонирование, транспарентность.

The value administrative and legal regulation of urban development to ensure transparency in the land allocation A. V. Kolokolov

The relationship of urban development and land allocation is studied. The role of legal support of urban development to achieve transparency procedure of land considered.

Key words: urban development, powers of public authorities, local issues, territorial planning, town-building zoning, transparency.

Законодательное определение градостроительной деятельности содержится в п. 1 ст. 1 ГрК РФ, в соответствии с которым представляет собой деятельность по развитию территорий, в т. ч. городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности определены в ст. 6, ст. 7, ст. 8 ГрК РФ и конкретизируются в специальном законодательстве. В частности, следует упомянуть п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 15 ч. 1 ст. 15, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2012 г.) <1>. Вместе с тем, если внимательно изучить содержание указанных статей, можно прийти к выводу о том, что в подавляющем большинстве случаев решение вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов в значительной степени зависит от градостроительной деятельности, реализуемой в муниципальных образованиях. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7596.

Больше того, важно отметить, что вопросы местного значения, охватываемые понятием градостроительной деятельности, указываются в одних и тех же пунктах частей статей - "через запятую", с резервированием земель и изъятием земельных участков в границах поселений, муниципальных районов и городских округов для муниципальных нужд, а также осуществлением муниципального земельного контроля за использованием земель поселений и городских округов. Тем самым в федеральном законодательстве подчеркивается, что земельные и градостроительные отношения представляют собой один и тот же "гомогенный ряд" правоотношений. Необходимость регулирования градостроительных отношений подчеркивалась еще во времена античности. В частности, получил широкую известность труд Марка Витрувия Полиона "Десять книг об архитектуре" (I в. до н. э.), в котором были впервые обобщены знания о выборе местоположения поселений <2>, внутренней организации поселений <3>, размещении общественных зданий <4>, пропорциях зданий в зависимости от их местоположения <5>. Вопросы правовой регламентации градостроительной деятельности исследовались учеными-юристами, представляющими различные отрасли, но в первую очередь - жилищное и земельное право. В последнее время возросло внимание к гражданско-правовому аспекту регламентации градостроительной деятельности. -------------------------------- <2> Витрувий Полион Марк. Десять книг об архитектуре / Пер. с лат. А. Ф. Петровского. М.: Издательство Всесоюзной академии архитектуры, 1936. С. 24 - 27. <3> Там же. С. 30 - 33. <4> Там же. С. 34. <5> Там же. С. 114, 115.

В частности, как отмечает Н. В. Аракельян, градостроительная деятельность как объект гражданско-правового регулирования характеризуется особой социальной значимостью. В связи с этим она предполагает в качестве цели не только извлечение прибыли в интересах ее участников, но и достижение полезного общественно значимого эффекта, преемственность традиций в сочетании с перспективой дальнейшего роста и развития городов и иных поселений. Под эффективностью градостроительной деятельности следует понимать обеспечение благоприятных, комфортных условий проживания и безопасной среды жизнедеятельности <6>. Для нас представляет особый интерес позиция автора, заключающаяся в том, что объектом градостроительной деятельности может выступать простой (единичный) территориально-имущественный комплекс, состоящий из одного земельного участка и связанных с ним недвижимых объектов (одного или нескольких) или сложный (объединенный) территориально-имущественный комплекс, составленный из ряда простых <7>. В действительности можно с уверенностью сказать, что такая позиция характеризует вполне традиционное для научной общественности представление о взаимосвязи градостроительной деятельности с использованием земельных участков; в то время как использование земельных участков гражданами и юридическими лицами вначале невозможно вне реализации процедуры их предоставления из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. -------------------------------- <6> Аракельян Н. В. Правовое регулирование градостроительной деятельности (гражданско-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010. С. 10. <7> Там же. С. 14.

Процедура предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, получила современную правовую регламентацию в 2001 г. в связи с принятием ЗК РФ и непрерывно совершенствуется до настоящего времени. На современном этапе модернизации указанной процедуры можно выделить следующие основные задачи, направленные на достижение приемлемого уровня транспарентности: 1) ликвидация "избыточных административных барьеров" и сокращение сроков оказания государственных и муниципальных услуг органами государственной власти и местного самоуправления при обращении граждан и юридических лиц в связи с предоставлением земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в частности посредством реализации принципа "одного окна". Необходимость создания службы, занимающейся оформлением прав на земельные участки и другую недвижимость, объединяющей несколько ведомств, пишет А. А. Иваненко, назрела уже давно. Организация многофункциональных центров, работающих по принципу "одного окна", реализуется в рамках административной реформы, основной целью которой служит максимальное упрощение взаимоотношений власти и граждан. В этой связи создание подобной службы является важным шагом на пути к устранению административных барьеров <8>. Среди проблем, которые приходится преодолевать, автор отмечает неразрешенные противоречия в законодательных актах, устаревших ведомственных инструкциях, ненужные промежуточные согласования, а также дублирующие друг друга функции органов власти <9>; -------------------------------- <8> Иваненко А. А. Упрощение процедуры оформления документов на землю и имущество // Кадастровый вестник. 2008. N 4. С. 25. <9> Там же. С. 26.

2) предупреждение и урегулирование ситуаций конфликта интересов при прохождении государственной и муниципальной службы должностными лицами, полномочия которых связаны с предоставлением земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В последнее время, пишет А. В. Плескачев, в системе государственной гражданской службы активно реализуются и внедряются в практику работы механизмы, связанные с противодействием коррупционным проявлениям; одним из таких механизмов является предупреждение и урегулирование ситуаций конфликта интересов <10>. Рассматривая понятие "конфликта интересов", закрепленное в законодательстве, А. В. Плескачев отмечает, что из всех признаков ситуаций конфликта интересов только один - личная заинтересованность - должен всегда быть в наличии, все другие могут иметь гипотетический характер, как следует из терминологии Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, т. е. "может повлиять", "может возникнуть" и "способное привести". Данное обстоятельство, по мнению А. В. Плескачева, свидетельствует о том, что конфликт интересов является оценочной категорией; и в этом исследователи природы конфликта интересов практически единодушны: принципиальным является тот факт, что конфликт интересов может реально уже присутствовать в конкретной ситуации, а может гипотетически возникнуть, именно это и делает данную правовую категорию оценочной <11>; -------------------------------- <10> Плескачев А. В. Конфликт интересов при прохождении государственной гражданской службы, меры по его предотвращению и урегулированию // Вестник Росреестра. 2010. N 1. С. 32. <11> Там же. С. 34.

3) обеспечение открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в частности посредством раскрытия информации и проведения публичных слушаний. Например, в правовом обеспечении регламентации процедуры предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в муниципальной собственности, на территории муниципального образования "Город Саратов" в последнее время наблюдается заметный прогресс. В 2012 г. Администрация муниципального образования "Город Саратов" активизировала нормотворческую деятельность в части регламентации вопросов, связанных с предоставлением земельных участков гражданам и юридическим лицам. Еще недавно, в 2011 г., на заседании Правительства Российской Федерации В. В. Путин подверг обоснованной критике бездействие региональных властей, отметив, в частности, что в Саратовской области согласование различных вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, превышает один год. В настоящее время в муниципальном образовании "Город Саратов" приняты основополагающие нормативно-правовые акты по четырем важнейшим группам вопросов, связанных с предоставлением земельных участков гражданам и юридическим лицам: 1) нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы территориального планирования <12> и градостроительного зонирования <13>, в т. ч. определяющие границы функциональных зон, территориальных зон и зон с особыми условиями использования территории, а также основные, условно-разрешенные и вспомогательные виды использования земельных участков в границах вышеуказанных зон; -------------------------------- <12> Генеральный план муниципального образования "Город Саратов": утв. решением Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. N 25-240 (в ред. от 11 октября 2012 г.) // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2008. 17 марта. N 28(277); 2012. 30 октября. N 122(925). <13> Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов": утв. решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 (в ред. от 11 октября 2012 г.) // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2008. 17 мая. N 54(303); 2012. 30 октября. N 122(925).

2) нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения публичных слушаний <14>, т. ч. в связи с внесением изменений и дополнений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, определением и изменением видов разрешенного использования земельных участков; -------------------------------- <14> Положение о публичных слушаниях в городе Саратове: утв. решением Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 г. N 65-633 (в ред. от 28 мая 2009 г.) // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2005. 17 ноября. N 10(40); 2009. 4 июня. N 52(443).

3) нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок предоставления земельных участков, в т. ч. для целей, не связанных со строительством <15>, на которых расположены здания, строения и сооружения <16>, для строительства без предварительного согласования места размещения объектов <17>, для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов <18>; -------------------------------- <15> Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством": утв. Постановлением Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 24 февраля 2012 г. N 210 // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2012. 1 марта. N 16(819). <16> Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и на которых расположены здания, строения, сооружения": утв. Постановлением Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 29 февраля 2012 г. N 241 // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2012. 2 марта. N 17(820). <17> Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства без предварительного согласования места размещения объектов": утв. Постановлением Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 4 апреля 2012 г. N 477 (в ред. от 23 июля 2012 г.) // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2012. 9 апреля. N 34(837); 27 июля. N 79(882). <18> Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов": утв. Постановление Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 6 июня 2012 г. N 1244 // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2012. 8 июня. N 63(866).

4) нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок определения размера арендной платы, сроков уплаты и ставок арендной платы от кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования <19>. -------------------------------- <19> Порядок определения размера арендной платы, сроков уплаты и ставок арендной платы от кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования "Город Саратов": утв. решением Саратовской городской Думы от 29 ноября 2007 г. N 22-213 (в ред. от 27 ноября 2008 г.) // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2007. 30 ноября. N 96(236); 2008. 28 ноября. N 129(378).

Вместе с тем практика показывает, что деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по утверждению и реализации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также по предоставлению земельных участков гражданам и юридическим лицам почти повсеместно сопряжена с отдельными недоработками. В частности, имеются случаи формального отношения к процедуре уведомления заинтересованных лиц о проведении публичных слушаний в связи с изменением видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков. Во многих муниципальных образованиях, в т. ч. в муниципальном образовании "Город Саратов", отсутствуют нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения общественных слушаний при установлении публичных сервитутов (по смыслу законодательства "публичные слушания", "общественные слушания" и "общественные обсуждения" - не одно и то же). В соответствии с п. 14 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2012 г.) <20> применительно к городу федерального значения Москве и к Московской области с 31 декабря 2014 г. и в других случаях применительно к муниципальным районам с 30 июня 2013 г., к городским поселениям и городским округам - с 31 декабря 2013 г., к сельским поселениям - с 1 июня 2014 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется; настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования РФ и документами территориального планирования субъектов РФ. Несмотря на то, что указанный п. 14 ст. 3 действует со времени вступления в силу Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ (действующая ред. от 30 декабря 2012 г.) <21> и сроки реализации соответствующей нормы неоднократно переносились, до настоящего времени во многих поселениях на территории Саратовской области (впрочем, как и в других субъектах РФ) отсутствуют генеральные планы и правила землепользования и застройки, следовательно, не разработаны градостроительные регламенты. Немногие из официальных сайтов органов местного самоуправления содержат исчерпывающую информацию, относящуюся к схемам территориального планирования муниципальных районов. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7615. <21> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7615.

В уже принятые правила землепользования и застройки постоянно вносятся изменения и дополнения. Не умаляя заслуг уполномоченных органов по совершенствованию документов территориального планирования и градостроительного зонирования, все же отметим, что в некоторых случаях такое "совершенствование" приводит к негативным последствиям для граждан, оформляющих права на земельные участки. Например, в силу п. 4 ст. 34 ЗК РФ порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, предусматривает, что заявитель, т. е. гражданин, обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка. Изменения и дополнения, внесенные в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденные решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 в 2010 и 2012 гг., затронули в том числе часть III "Градостроительные регламенты" (в 2010 г. были изменены или дополнены п. 41 - 44 и п. 49, в 2012 г. - п. 44). В силу того, что оформление прав на земельные участки занимает от нескольких месяцев до нескольких лет, некоторые граждане столкнулись с такой ситуацией, когда уполномоченные органы, ранее выдавшие схемы расположения земельных участков, впоследствии отказывали в оформлении правоустанавливающих документов, т. е. решений о предоставлении земельных участков в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельных участков заявителям, что предусмотрено п. 5 ст. 34 ЗК РФ, поскольку предоставление земельных участков с запрашиваемыми видами разрешенного использования и площадью, а также параметрами разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства противоречило бы требованиям градостроительных регламентов в новой редакции (изучение судебной практики по этой проблеме выходит за рамки темы данной статьи). Отдельного внимания заслуживает то обстоятельство, что утверждение схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов, правил землепользования и застройки, а также правил благоустройства территории возлагает на органы местного самоуправления дополнительные обязательства перед населением, которые зачастую трудно исполнить в условиях ограниченности финансовых ресурсов и несбалансированности бюджетов. Например, доходы бюджета муниципального образования "Город Саратов" в 2008 г., т. е. в год утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки, составили 9 592 098,9 тыс. руб., расходы - 9 394 129,1 тыс. руб.; превышение доходов над расходами (профицит бюджета) - 197 969,8 тыс. руб. <22>. Решением Саратовской городской Думы от 20 декабря 2012 г. N 21-246 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2013 год" <23> утверждены следующие основные характеристики бюджета муниципального образования "Город Саратов" на 2013 г.: общий объем доходов в сумме 11 104 394,7 тыс. руб.; общий объем расходов в сумме 11 764 650,9 тыс. руб.; дефицит в сумме 660 256,2 тыс. руб., или 8,5% объема доходов бюджета муниципального образования "Город Саратов", без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (п. 1). Таким образом, бюджетная обеспеченность граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования "Город Саратов", средствами местного бюджета последние 5 - 6 лет балансирует на уровне 11,5 - 13,5 тыс. руб. на одного человека в год. Ранее отмечалось, что подобный уровень бюджетной обеспеченности ставит под серьезное сомнение реалистичность достижения цели и решения задач территориального планирования и градостроительного зонирования в муниципальном образовании "Город Саратов", во всяком случае, в установленные сроки и при аналогичном финансировании <24>. -------------------------------- <22> Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2009. 3 июня. N 50(441). <23> Саратовская панорама. Спецвыпуск. 2012. 21 декабря. N 147(950). <24> Колоколов А. В. Значение развития земельных правоотношений для формирования социально-экономического потенциала муниципального образования // Российская межнациональная цивилизация: единство и противоречия: Сборник научных трудов. Саратов: ПАГС им. П. А. Столыпина, 2009. С. 117.

Приведенные факты свидетельствуют о тесной взаимосвязи вопросов, связанных с градостроительной деятельностью, с проблемами, возникающими при предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В целом не будет преувеличением сказать, что детальное и стабильное правовое обеспечение градостроительной деятельности способствует достижению открытости и прозрачности процедуры предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Название документа