Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России

НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ

Е. А. ГОРОДЕЦКАЯ

Городецкая Е. А., аспирант НИУ "Высшая школа экономики", советник Председателя Верховного Совета Приднестровья.

Государственное регулирование по своей сути предполагает использование юридических инструментов для реализации целей социально-экономический политики государства <1>. Как источником власти, так и конечной целью государственного регулирования должны быть народ и повышение уровня его благосостояния, т. е. благосостояния тех самых людей, которые создают общественные блага и обеспечивают прирост ВВП. В целях обеспечения наиболее комфортных условий жизни общества, создания для каждого возможности реализовать свой потенциал, государство, будучи механизмом реализации воли народа, должно использовать тот набор регуляций, который будет наиболее удобен их адресатам и принесет максимальный экономический эффект. Посредством создания тех или иных условий осуществления экономической деятельности государство может создать новые рынки и как следствие - рабочие места либо завысить барьеры на входе в тот или иной рынок, сформировав в нем определенный субъектный состав. -------------------------------- <1> Hertog, 1999. Цит. по: Тамбовцев В. Л. Теории государственного регулирования экономики: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 19.

В условиях вступления в ВТО, следствием которого для агропромышленного комплекса (далее - АПК) будут резкое ужесточение конкуренции и наибольшие из всех сфер экономики потери, аргументируется необходимость вычленить привилегированные, по Перру, точки применения силы (т. е. направления государственного регулирования отраслей АПК) с тем, чтобы проводить избирательную аграрную политику, направленную на повышение конкурентоспособности отечественной продукции. Необходимо определение тех отраслей, которые более других нуждаются в оказании поддержки и стимулировании, а также отраслей-моторов, которые могут обеспечить интенсивный рост всего АПК. Проведение такого анализа должно сопровождаться прогнозированием и индикативным планированием развития агропромышленного комплекса. Для предотвращения негативных последствий вступления в ВТО на первый план из административно-правовых методов регулирования выходят меры превентивного порядка, ограничивающие побочные эффекты рыночных процессов, способные сгладить неэквивалентность товарообмена. Важность совершенствования регулирования именно в сфере АПК объясняется тем, что от выбранной политики напрямую зависит степень обеспеченности продовольственной безопасности страны. В условиях переформатирования мер государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей и вынужденного поэтапного отказа от прямого субсидирования необходимы решительные действия государства по высвобождению времени, затрачиваемого на получение различного рода разрешительных документов, сертификатов, таможенное оформление. На таможенное оформление груза (сегодня согласно Таможенному кодексу Таможенного союза минимальный срок оформления ГТД составляет двое суток), на получение и предоставление находящихся в распоряжении различных государственных органов документов экономическими агентами затрачивается время, которое одновременно является временем производства прибавочной стоимости. Между тем эти временные ресурсы можно перенести из активов бюрократических процедур в сферу производства ВВП посредством обеспечения для органа административной юрисдикции доступа к электронным базам данных других органов. Вместо использования временных и трудовых ресурсов хозяйствующих субъектов на приращение внутреннего валового продукта и создание новых рабочих мест это время затрачивается на максимальное документальное обоснование своих действий и, по сути, оправдание перед государством. Возможным способом высвобождения этих ресурсов и использования времени не в бюрократических, а в производственных целях стало бы повсеместное смещение контроля с предварительного этапа на последующий. Уже впоследствии, после выдачи в упрощенном порядке соответствующего разрешения, реализующие контрольно-надзорные полномочия государственные органы должны обеспечить максимально эффективный контроль за законностью, например, ввоза или вывоза того или иного товара, соблюдением лицензионных требований и т. п. При этом на начальном этапе эти преобразования должны коснуться всего агропромышленного комплекса. Необходимым условием реализации этой концепции в сфере АПК является законодательное закрепление данной многоаспектной дефиниции на законодательном уровне и последующее распространение упрощенного порядка применения административных процедур на всех субъектов агропромышленного комплекса. Под агропромышленным комплексом предлагается понимать совокупность взаимосвязанных отраслей промышленности, сферы услуг и сельского хозяйства, специализированных учреждений, задачей которых является финансирование, производство, заготовка, переработка, хранение и реализация сельскохозяйственной продукции и доведение ее до потребителя, включая ее упаковку, транспортировку, обеспечение технологическим оборудованием, а также учреждений, осуществляющих информационное, научное, кадровое и образовательное обеспечение указанных видов деятельности, обеспечение фитосанитарной и ветеринарной безопасности. Для субъектов АПК необходимо сократить сроки таможенного оформления сельскохозяйственной продукции, семян и удобрений, живого скота и сельскохозяйственной техники. Для того чтобы избежать злоупотреблений в данной сфере, необходимо ведение реестра субъектов агропромышленного комплекса, включение в который при соблюдении требований, которые установит Правительство РФ, будет давать право на упрощенное таможенное оформление и ускоренное оформление разрешительных документов. Такой реестр существует во Франции, где все физические и юридические лица, регулярно осуществляющие виды сельскохозяйственной деятельности, указанные в ст. L311-1 Кодекса сельского хозяйства и рыболовства, должны зарегистрироваться в сельскохозяйственном реестре, являющемся общедоступным и находящемся в ведении Сельскохозяйственной палаты <2>. -------------------------------- <2> Тамбовцев В. Л. Указ. соч. С. 143.

Достаточным обоснованием для применения упрощенных требований именно для субъектов АПК является наибольшее среди иных сфер экономики давление требований ВТО и более значимое по сравнению с другими влияние временного фактора на уровень рентабельности сельскохозяйственной деятельности. Если не вовремя обработать почву, засеять или удобрить, урожайность будет безвозвратно потеряна. Скорость оказания государственных услуг наравне с законностью должна стать установленным в законе принципом реализации государственными служащими своих полномочий, для которых более точным названием было бы "народный служащий". Необходимо особо отметить, что сокращение времени проведения административных процедур и упрощение порядка его осуществления определено в качестве одного из основных направлений административной реформы. Так, в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы <3> предусмотрены такие меры по снижению административных барьеров, как существенное снижение нагрузки на заявителя за счет увеличения количества мест получения государственных и муниципальных услуг; сокращение количества представляемых документов; сокращение сроков получения государственных и муниципальных услуг; обеспечение возможности предоставления услуг в электронном виде; обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" в многофункциональных центрах. -------------------------------- <3> Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р).

Для полноценной реализации заявленных целевых ориентиров необходимо скорейшее изменение самой философии деятельности регулирующих органов: они должны воспринимать экономических агентов, граждан как клиентов, которых необходимо привлечь к собственному рынку услуг, и сделать оказание этой услуги максимально комфортным. Власть и бизнес не должны быть противниками, а производящие реальную добавленную стоимость экономические агенты не должны быть априори виновными. Такая позиция находит свое обоснование в положениях Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <4>, в ст. 3 которого установлена презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, в круг обязанностей госоргана должен входить поиск наиболее удобных и экономически эффективных решений, ведь целью государства должен быть не заработок на штрафах и налогах, а прежде всего создание реальных рабочих мест и благоприятных условий для того, чтобы у работодателей было достаточно средств для достойной оплаты труда населения. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

В последние годы российским руководством предпринят ряд значимых шагов, направленных на освобождение экономических агентов от излишнего административного давления. В 2010 г. вступило в действие Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 982 "Об утверждении Единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии", согласно которому из сертификации в декларирование переведен значительный объем продукции, исходя из чего обязательную сертификацию должно проходить 46% номенклатуры продукции, а декларирование соответствия - 54% <5>. Безусловно значимым и перспективным является установление целевого показателя реализации мероприятий настоящей Концепции снижения административных барьеров - снижение среднего числа обращений в государственные органы за получением госуслуги к 2014 г. до 1. Сейчас согласно проведенному мониторингу этот показатель равен 2 обращениям за получением одной услуги. Одним из важных целевых ориентиров Концепции является сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в государственный (муниципальный) орган к 2014 г. до 15 минут, что подчеркивает целенаправленную работу государства по сокращению времени на получение различного рода разрешений. -------------------------------- <5> Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы.

Однако на данном этапе в ряде случаев срок исполнения государственной услуги представляется излишне затянутым. Так, согласно п. 2.2.1 Приказа "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов" <6> рассмотрение заявления с комплектом документов на государственную регистрацию пестицида или агрохимиката осуществляется в срок до двух месяцев от даты его получения. Предметом активного обсуждения адресатов этой регуляции - Межотраслевого экспертного совета по ветеринарии - явились и слишком высокие цены на оформление ветеринарных сопроводительных документов, которые могут стать поводом для расследования ФАС РФ <7>. -------------------------------- <6> Зарегистрирован в Минюсте РФ 13 июля 2009 г. N 14330. Регистрационный N 14330. Официально опубликован не был. URL: http://www. garant. ru/ products/ipo/prime/doc/ 12068633/#12068633 (дата обращения: 18.05.2013). <7> URL: http://www. fsvps. ru/ fsvps/press/4045.php (дата обращения: 18.04.2013).

Способом сокращения времени оформления разрешительных документов и удешевления этой услуги может являться внедрение системы электронной ветеринарной сертификации и замены ею оформления ветеринарных сопроводительных документов на бумажных носителях. В соответствии с п. 9 Приказа Минсельхоза РФ от 7 ноября 2011 г. N 404 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок для животных" <8> срок предоставления государственной услуги не превышает 20 рабочих дней со дня регистрации заявления в Службе, за исключением случаев, предусмотренных п. 38 Регламента. Для упорядочения и оптимизации регулирования субъектов АПК предлагается утвердить единую форму реестра субъектов АПК и условия, при соответствии которым индивидуальный предприниматель, КФХ, организация будут включены в реестр. На включенные в реестр организации и индивидуальных предпринимателей и будет распространяться упрощенный порядок. -------------------------------- <8> Зарегистрировано в Минюсте РФ 16 декабря 2011 г. N 22652.

В настоящее время перспективным направлением совершенствования административно-правового регулирования АПК должна стать минимизация излишних регуляций, которые препятствуют эффективному использованию хозяйствующими субъектами своих ресурсов, а также регуляций с завышенными издержками <9>, т. е. формально верными и полезными, однако обходящимися адресатам регуляций слишком дорого. -------------------------------- <9> Тамбовцев В. Л. Указ. соч. С. 64.

В сфере АПК необходимо принимать меры по расширению доступа субъектов АПК к информации посредством организации службы рассылки сведений о проектах нормативных правовых актов, касающихся АПК, прогнозе погоды, сельскохозяйственных циклах, научных открытиях, новинках агротехники и сельскохозяйственной техники. В США, например, успешно функционирует специальная информационная система для аграриев, farm extention service, которая осуществляет ежедневную рассылку фермерам научно выверенной информации о необходимых мероприятиях на текущий день, об орошении и т. п. Также необходима выработка мер по смещению акцентов в осуществлении контроля и надзора с предварительной стадии на последующую с тем, однако, чтобы не создались условия для умаления безопасности продукции АПК. Для реализации заявленных целей, в частности, предлагается: 1. Сокращение сроков таможенного оформления товаров субъектами АПК, установление времени таможенного оформления не в зависимости от количества наименований декларируемых товаров, а в зависимости от того, ввозится ли этот товар для собственных нужд субъектами АПК или иными субъектами. 2. Принятие Комиссией Таможенного союза Кодексом решения о сокращении установленных в ст. 196 Таможенного кодекса Таможенного союза сроков проведения таможенных процедур для субъектов АПК. 3. Сокращение сроков выдачи ветеринарного сертификата. 4. Снижение платы за оформление ветеринарного сертификата и иных разрешительных документов в сфере АПК. 5. Внедрение системы электронной ветеринарной сертификации и замены ею оформления ветеринарных сопроводительных документов на бумажных носителях. Эта мера носит позитивный характер и в части экономии бюджетных и частных расходов на полиграфическую продукцию, и в определенной степени в части сокращения чиновничьего аппарата. Россельхознадзором еще в октябре 2012 г. разработан проект Правил оформления ветеринарных сертификатов в электронном виде <10>, однако до настоящего времени в действие они не введены. -------------------------------- <10> URL: http://www. fsvps. ru/ fsvps-docs/ru/foremployees/ mercury/files/ mercury_ ecertdraft_ 2012-10-17_5.doc/ (дата обращения: 25.05.2013).

6. Перспективной мерой представляется предусмотренный Концепцией снижения административных барьеров переход к уведомительному порядку получения лицензии, включая направление уведомления в уполномоченный орган власти, исключающему проведение предварительного контроля (выезда) и оценку соответствия установленным требованиям до начала осуществления предпринимательской деятельности. Одновременно с этим необходима организация межведомственной и внутриведомственной системы учета всех случаев причинения вреда экономическими агентами, занятыми теми видами деятельности, в которых последствия наступления вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде намного выше, чем издержки, которые эти субъекты несут в связи с государственным регулированием. 7. Установление административной ответственности за предоставление недостоверной информации при оформлении разрешительной документации в сфере ветеринарии и нарушение порядка ввоза на территорию Российской Федерации животных. Одним из сформулированных российскими административистами критериев оценки качества административных процедур является критерий соответствия административных процедур их целевому предназначению <11>. Целью его применения является оценка административных процедур на предмет их сверхформализма. Так, по мнению Т. Я. Хабриевой, в оказываемой административным органом услуге не должно быть отказано по причине несоблюдения формы документа в том случае, если цель обращения в административный орган может быть достигнута и без ее соблюдения. Здесь необходимо привести требование Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <12>, согласно ст. 7 которого органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении государственных и муниципальных органов. Полезным опытом в данной связи также может быть опыт США, Нидерландов, где правительственные программы формируются с учетом постулата о том, что лицензии и согласования должны применяться только в тех случаях, когда существует очевидный риск для интересов общества, а требования к компетентности и квалификации заявителей должны формулироваться с учетом главенствующего и преимущественно единственного фактора - ведения бизнеса без угрозы для интересов общества. Исходя из названных критериев, в США формулируются и требования к объему предоставляемой информации и соблюдению регламентных процедур. Реализация этих принципов на практике в Нидерландах, например, привела к сокращению в 1998 г. более 500 процедур получения лицензий, разрешений и согласований <13>. Полагаем, что принятие смелых и одновременно выверенных решений по упрощению и ускорению административных процедур применительно к субъектам АПК в значительной мере смягчит удар, пришедшийся на долю аграриев в связи с вступлением в ВТО и действием негативных природно-климатических факторов. -------------------------------- <11> Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 112 - 113. <12> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179. <13> Тамбовцев В. Л. Указ. соч. С. 123.

Название документа