Проблемы развития регионального торгового законодательства

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ТОРГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Т. А. БАТРОВА

Батрова Т. А., профессор кафедры государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала МосУ МВД России, доктор юридических наук.

Вопрос о необходимости расширения функций и укрепления региональных органов регулирования торговли был поднят еще на Всероссийских совещаниях по проблемам рыночных преобразований в торговле с участием руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также на заседаниях Межведомственной комиссии по проблемам потребительского рынка, прошедших в середине 90-х годов. Было признано, что рыночные преобразования в торговле коренным образом изменили систему взаимоотношений субъектов торгового оборота и органов исполнительной власти в регионах. Объективной реальностью стало территориальное регулирование торговли во взаимодействии с соответствующим федеральным отраслевым органом, заменившее собой имевшее место ранее централизованное управление, что существенно изменило задачи и механизм воздействия государственных органов на участников торговой деятельности. В соответствии с пп. 69 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 07.05.2013) <1> решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта РФ, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта РФ, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта РФ, и осуществление иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2012) <2>, относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Конкретизация этих положений осуществляется соответствующими законами субъектов Российской Федерации, где определяются полномочия законодательных органов власти, органов исполнительной власти общей компетенции и органов исполнительной власти, уполномоченных в области регулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением торговой деятельности на соответствующей территории. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. <2> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.

Общая региональная модель государственного регулирования торговли, представленная еще в Рекомендациях по структуре и функциям органов государственного регулирования торговли, утвержденных письмом Роскомторга от 12 мая 1996 г. N 1-574/32-9, исходит из того, что регион - это обособленная социально-экономическая система, а следовательно, ведущим принципом построения региональной модели государственного регулирования торговли является выделение регионального центра и формирование двухуровневой системы отраслевого регулирования. В масштабах регионального центра должно формироваться особое правовое пространство для ведения торговой деятельности, регулируемое как федеральными, так и региональными нормативными актами. В масштабах районных центров, городов различного подчинения деятельность органов государственного регулирования торговли должна быть сосредоточена на конкретных вопросах организации обслуживания в предприятиях торговли и общественного питания, включающих поддержку развития сети предприятий различных типов и специализации, регистрацию торговых структур, выполнение комплекса контрольных функций, обеспечение равномерного размещения торговых объектов по территории города или района, сбор статистической информации по предприятиям торговли и общественного питания независимо от форм собственности и т. п. Региональная система государственного регулирования торговли должна опираться на взаимодействие с негосударственными структурами по вопросам развития торговой деятельности, а также строиться на горизонтальных межведомственных согласованиях. В системе отношений с негосударственными структурами центральное место должны занять региональные ассоциации и союзы торговых структур, торгово-промышленные палаты и др. В систему межведомственных согласований должны быть вовлечены антимонопольные органы, экономические, финансовые, таможенные, регистрационные структуры, органы по управлению госимуществом, фонды поддержки малого предпринимательства, органы статистики и т. п. Механизм территориального управления и государственного регулирования должен обеспечивать параллельное и взаимосвязанное выполнение на практике крупных задач, отражающих складывающуюся на региональных товарных рынках ситуацию, в том числе: формирование региональной торговой политики и определение ее приоритетов; укрепление нормативной правовой базы торговой деятельности на основе разработки положений, конкретизирующих применение в регионе общероссийских правил и норм; создание эффективной конкурентной среды, обеспечивающей устойчивую систему товародвижения и предупреждения проявлений монополизма; развитие регионального и межрегионального внутреннего рынка на основе поддержки отечественных предпринимателей в сфере производства и торговли, регулирования конкуренции со стороны западных предпринимателей, формирования развитой торговой инфраструктуры; обеспечение действенного контроля за организацией розничной, оптовой торговли всех форм собственности с точки зрения качества и безопасности реализуемых товаров, соблюдения норм законодательства и защиты прав потребителей; сохранение необходимого присутствия государства на региональном товарном рынке с целью поддержания требуемых товаропотоков, обеспечения поставок для федеральных и региональных нужд и выполнения функций по социальной защите отдельных категорий населения в части их торгового обслуживания; развитие межрегиональных и внешних связей; методическое и информационное обеспечение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность. Реализуя предоставленные полномочия, органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают нормативные акты стратегического характера, определяющие цели и задачи их деятельности по обеспечению динамичного социально-экономического развития регионов. Речь может идти о концепциях, программах и стратегиях. Их разработке предшествуют анализ состояния товарного рынка, постановка целей и задач его развития. В этом смысле интерес представляет Республиканская целевая программа "Развитие торговли в Республике Марий Эл на 2012 - 2020 годы", утвержденная Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 27 июля 2012 г. N 276 <3>, которая содержит анализ неблагоприятных факторов, присущих практически всем регионам нашей страны. К ним, в частности, относятся: 1) недостаточный уровень развития инфраструктуры; 2) низкая привлекательность отдельных территорий; 3) недостаточный уровень качества и безопасности товаров, реализуемых населению; 4) отсутствие единой системы информационного обеспечения в сфере торговли; 5) проблемы развития малого и среднего предпринимательства в сфере торговли; 6) дефицит кадров и их недостаточная квалификация; 7) недостаточный уровень использования информационно-коммуникационных технологий в сфере торговли. Все эти факторы предопределяют содержание мероприятий, направленных на развитие торговли в соответствующем регионе, что находит свое отражение как в определении направлений социально-экономического развития, так и в содержании соответствующих целевых программ <4>. -------------------------------- <3> URL: www. portal. mari. ru (дата обращения: 30.07.2012). <4> О порядке разработки областной и муниципальных программ развития торговли: Закон Липецкой области от 27 октября 2010 г. N 429-ОЗ // Липецкая газета. 2010. 2 ноября.

Отдельные направления привлекают к себе особое внимание. Так, Правительство Московской области своим Постановлением от 6 декабря 2011 г. N 1489/49 утвердило Инвестиционную программу Московской области "Развитие транспортно-логистической системы в Московской области в 2011 - 2015 годах" <5>. В нее были включены приоритетные объекты строительства крупных мультимодальных терминалов, которые на основе выгодного транспортно-географического положения и комплекса преимущественных и выгодных условий их развития позволят обеспечить эффективное взаимодействие различных видов транспорта и транспортно-логистической системы в Московском регионе. -------------------------------- <5> Информационный вестник Правительства МО. 2012. N 3, часть 1.

В целях стимулирования деловой активности и поддержки бизнеса в отдельных регионах предлагается организовать софинансирование проектов развития торговли и совершенствования выпускаемой продукции, разработки новых видов продукции, имеющих целью выход на новые рынки, а также расходов производителей по продвижению товаров на внешние рынки (международная сертификация, экспортные кредиты и т. п.) <6>. В ряде субъектов РФ предусматривается выделение межбюджетных субсидий бюджетам муниципальных районов из областного бюджета на реализацию мероприятий муниципальных программ, предусматривающих возмещение части затрат юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговое и бытовое обслуживание в сельских населенных пунктах (кроме районных центров), направленных на: приобретение автомобильного топлива для доставки товаров народного потребления в стационарные торговые объекты; организации развозной торговли в сельских населенных пунктах, не имеющих стационарных торговых объектов и (или) имеющих стационарные торговые объекты, в которых радиус пешеходной доступности до стационарного торгового объекта превышает 2 км; сбора и доставки заказов сельского населения; приобретение грузового специализированного автотранспорта отечественного производства, не находившегося в эксплуатации: автолавок (автомобилей, оборудованных для организации развозной торговли с них) и автофургонов (автомобилей, предназначенных для перевозки принятых от населения заказов; приобретение торгового и холодильного оборудования для предприятий розничной торговли, расположенных в населенных пунктах с численностью проживающего населения не более 200 человек; приобретение торгового и холодильного оборудования для специализированных торговых предприятий по продаже сельхозпродукции. Условиями предоставления субсидий при этом являются: наличие муниципальной программы, предусматривающей мероприятия, направленные на достижение и поддержание физической и экономической доступности товаров первой необходимости и бытовых услуг для населения, проживающего в сельских поселениях; долевое финансирование из местного бюджета части затрат по указанным направлениям в размере не менее 10% <7>. Особое внимание при этом уделяется труднодоступным населенным пунктам <8>. -------------------------------- <6> См.: Государственная программа г. Москвы "Стимулирование экономической активности на 2012 - 2016 годы": утв. Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 2011 г. N 477-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 60. <7> См.: Областная программа "Развитие торговли Липецкой области на 2012 - 2014 годы": Постановление администрации Липецкой области от 20 февраля 2012 г. N 58 (в ред. от 14.01.2013) // Липецкая газета. 2012. 14 марта. <8> См.: О предоставлении из областного бюджета субсидий бюджетам муниципальных районов Архангельской области на софинансирование расходов по созданию условий для обеспечения поселений услугами торговли и бюджетам городских округов Архангельской области на софинансирование расходов по созданию условий для обеспечения жителей городских округов Архангельской области услугами торговли: Закон Архангельской области от 24 сентября 2010 г. N 203-15-ОЗ // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов пятого созыва. 2010. N 15.

В целом же анализ регионального торгового законодательства показывает, что единого подхода к его структуре и содержанию в России не сложилось. Между тем различия прослеживаются уже в предмете регулирования. В одних регионах считают достаточным разграничить полномочия между органами государственной власти области в сфере государственного регулирования торговой деятельности, что характерно для законов, принятых после вступления в силу Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (Вологодская, Новгородская, Омская, Ростовская области, Республика Коми, Камчатский край). В других этому вопросу уделено гораздо больше внимания. Предпринимаются попытки сформировать единую терминологию, выработать общие принципы и методы регулирования торговой деятельности, а также оговорить организационные и контрольные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере. При этом некоторые субъекты РФ отказались от ранее принятых ими законов, регулировавших торговую деятельность (Владимирская, Волгоградская, Воронежская области, Мордовия, Татарстан, Удмуртия). Ценность же оставшихся нередко снижается за счет большого количества бланкетных норм. Так, более половины статей Закона Республики Башкортостан от 24 июля 2000 г. N 91-з "О торговой деятельности в Республике Башкортостан" (в ред. от 01.03.2007) <9> содержат формулировку "определяются в соответствии с законодательством". -------------------------------- <9> Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 2000. N 14(116). Ст. 1060.

Значительное влияние на развитие регионального законодательства оказало принятие Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (в ред. от 06.12.2011) <10>, которое породило цепную реакцию нормотворчества. При этом большинство регионов ограничились принятием карликовых законов, состоящих из 2 - 3 статей и содержащих указание на органы местного самоуправления, уполномоченные выдавать разрешения на право организации розничного рынка. Некоторые посчитали необходимым расширить содержание соответствующих региональных актов, но их нормы в этом случае фактически дублируют отдельные положения Федерального закона с той лишь разницей, что указывают уполномоченный орган исполнительной власти либо закрепляют полномочия его правительства соответствующего субъекта РФ по его определению <11>. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 34. <11> См.: Об организации и деятельности розничных рынков на территории Московской области: Закон Московской области от 16 марта 2007 г. N 41/2007-ОЗ (в ред. от 28.11.2009) // Ежедневные новости. Подмосковье. 2007. 28 марта; О некоторых вопросах организации розничных рынков в Ульяновской области: Закон Ульяновской области от 4 апреля 2007 г. N 40-ЗО (в ред. от 20.07.2009) // Ульяновская правда. 2007. 7 апреля.

Подводя итоги изложенному, можно отметить, что, несмотря на ряд позитивных изменений, правовое обеспечение торговой деятельности на региональном уровне зачастую остается противоречивым и непоследовательным. В большинстве субъектов РФ отсутствуют законодательные акты, которые способны послужить основой для развития стройной системы правового регулирования торговли. Оставляет желать лучшего и уровень развития юридической техники. В этом смысле положительную роль мог бы сыграть сравнительный анализ регионального торгового законодательства различных субъектов РФ, а также территориальных образований зарубежных государств.

Название документа