Актуальные вопросы размещения государственных и муниципальных заказов путем проведения запросов котировок на оказание услуг связи

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ ПУТЕМ ПРОВЕДЕНИЯ ЗАПРОСОВ КОТИРОВОК НА ОКАЗАНИЕ УСЛУГ СВЯЗИ

Ю. С. АПУХТИН

Апухтин Ю. С., начальник отдела правового обеспечения и корпоративного управления ЗАО "Нева Лайн" (дочерняя компания ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком").

Отношения, связанные с размещением заказов на оказание услуг связи для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - ФЗ "О размещении заказов") <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (часть 1). Ст. 3105.

Оказание услуг связи на территории Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" <2>, а также принятыми в соответствии с ним постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области связи и др. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.

Размещение заказов путем запроса котировок

Одним из наиболее распространенных способов размещения заказов на оказание услуг связи является размещение заказа путем запроса котировок, что подтверждается практикой - с января 2008 г. по июль 2008 г. более 70 процентов процедур по размещению заказов на оказание услуг связи на территории Северо-Западного федерального округа были проведены способом запроса котировок. В соответствии со ст. 42 ФЗ "О размещении заказов" под запросом котировок понимается такой способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок, а победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. Заказчик не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на оказание одноименных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала (ч. 3 ст. 42 ФЗ "О размещении заказов"). Важно помнить, что заказ считается размещенным со дня заключения контракта, т. е. размещение заказа путем запроса котировок будет относиться к тому кварталу, в котором был заключен контракт (письмо Минэкономразвития РФ от 18 января 2008 г. N Д04-106 "О разъяснениях, связанных с применением Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ") <3>. Таким образом, заказчик не имеет права заключить в течение одного квартал контрактов на сумму свыше 500 000 рублей на оказание одноименных услуг. -------------------------------- <3> Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2008. Февраль. N 9.

Размещение заказа путем запроса котировок является наиболее простой и привлекательной для заказчика процедурой размещения заказа, предусмотренной ФЗ "О размещении заказов", по следующим причинам: - не требуется составления сколько-нибудь сложной документации (как это требуется при проведении конкурса или аукциона); - возможность оперативного проведения запроса котировок (10 - 14 рабочих дней на весь процесс закупки, т. е. с момента опубликования извещения о проведении запроса котировок до момента подписания контракта с победителем в проведении запроса котировок); - оценка поступивших котировочных заявок производится по единственному критерию - цене государственного или муниципального контракта (далее - контракт), предлагаемой участником запроса котировок; - максимальная сумма заказа, на которую может быть проведен запрос котировок (не более 500 000 рублей в квартал), в большинстве случаев является достаточной для закупки услуг связи.

Основные нарушения при проведении запроса котировок

Несмотря на то что размещение заказов путем запроса котировок является наиболее простой процедурой размещения заказов из предусмотренных ФЗ "О размещении заказов", заказчики при проведении запросов котировок допускают многочисленные нарушения. Анализируя практику участия в процедурах по размещению заказов на оказание услуг связи в Северо-Западном федеральном округе, можно выделить следующие основные нарушения, которые допускают заказчики: - неправильное формулирование предмета размещения заказа; - отсутствие в извещении о проведении запроса котировок объемов закупаемых услуг связи; - включение в извещение о проведении запроса котировок условий, которые ограничивают количество участников; - неразмещение формы котировочной заявки; - неразмещение проекта контракта, заключаемого по результатам проведения запроса котировок; - проект контракта, заключаемого по результатам проведения запроса котировок, не соответствует требованиям ФЗ "О размещении заказов"; - установление заказчиком в извещении о проведении запроса котировок максимальных тарифов (единичных расценок), которые участники запроса котировок не вправе превышать. Неправильное формулирование предмета размещения заказа (нарушение п. 4 ч. 1 ст. 43 ФЗ "О размещении заказов") заключается в том, что заказчик формулирует предмет размещения таким образом, что потенциальный участник запроса котировок не может установить, какую именно услугу связи собирается закупить заказчик. Примером нарушения данного вида является размещение заказа на услуги связи, услуги телефонной связи, а также указание в извещении о проведении запроса котировок, проекте контракта и техническом задании различных услуг связи и т. п. В результате участник, который раньше не сотрудничал с данным заказчиком, не обладает необходимой информацией для подготовки своего предложения и соответственно для участия в запросе котировок. Отсутствие в извещении о проведении запроса котировок объемов закупаемых услуг связи (нарушение п. 4 ч. 1 ст. 43 ФЗ "О размещении заказов") выражается в невозможности для участников представить расчеты цены контракта. Типичным примером подобного нарушения при запросе котировок на оказание услуг связи является указание на количество телефонных номеров как на объем требуемых заказчику услуг связи. Указание на количество телефонных номеров не может являться объемом оказываемых (закупаемых) услуг связи (например, междугородной и международной телефонной связи), так как данные услуги исчисляются в единицах тарификации. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2005 г. N 310 "Об утверждении Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи" <4> под "единицей тарификации телефонного соединения" понимается продолжительность телефонного соединения, за предоставление которого с абонента или пользователя услугами телефонной связи взимается плата. Продолжительность телефонного соединения очевидным образом не может исчисляться в количестве телефонных номеров, а измеряется в единицах времени (как правило, минутах). Таким образом, исходя из требований действующего законодательства Российской Федерации, в большинстве случаев при указании в извещении о проведении запроса котировок объема оказываемых услуг телефонной связи заказчик обязан указать количество минут. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 2030.

По результатам рассмотрения в территориальных управлениях ФАС России многочисленных жалоб в отношении данного вида нарушений уже сложилась устойчивая практика: отсутствие в запросе котировок сведений об объеме оказываемых (закупаемых) услуг телефонной связи не может позволить котировочной комиссии объективно оценить, сопоставить поступившие котировочные заявки и определить победителя запроса котировок (решения Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России по контролю в сфере размещения заказов по делу N 94-339/08 от 26 марта 2008 г. и по делу N 94-456/08 от 25 июня 2008 г.). Включение в извещение о проведении запроса котировок условий, которые ограничивают количество участников (нарушение ч. 2 ст. 45 ФЗ "О размещении заказов"), на практике представляет собой, например, объединение в одном запросе котировок различных услуг связи, которые технологически не связаны друг с другом (например, услуги местной телефонной и междугородной и международной телефонной связи). Неразмещение формы котировочной заявки (нарушение п. 3 ч. 1 ст. 43 ФЗ "О размещении заказов") выражается в неопределении заказчиком, в каком виде участники должны подавать свои котировочные заявки, и состоит в отсутствии у потенциальных участников формы котировочной заявки, которую они могли бы заполнить и представить заказчику. Неразмещение проекта контракта, заключаемого по результатам проведения запроса котировок (нарушение ч. 1 ст. 45 ФЗ "О размещении заказов"), исключает возможность для потенциального участника ознакомиться с условиями контракта, который он обязан подписать в случае признания его победителем в проведении запроса котировок. Проект контракта, заключаемого по результатам проведения запроса котировок, не соответствует требованиям ФЗ "О размещении заказов" (нарушение ст. 9 ФЗ "О размещении заказов") в том случае, если в нем отсутствуют обязательные условия, предусмотренные ФЗ "О размещении заказов", или в проект контракта включены условия, которые противоречат ФЗ "О размещении заказов". Наиболее часто заказчики допускают следующие нарушения требований ФЗ "О размещении заказов" в части формулирования условий проекта контракта: - включение в текст проекта контракта возможности его одностороннего внесудебного расторжения, отказа от его исполнения (нарушение ч. 8 ст. 9 ФЗ "О размещении заказов"); - невключение в текст проекта контракта размера неустойки за просрочку исполнения исполнителем обязательств, предусмотренных контрактом (нарушение ч. 10 и ч. 11 ст. 9 "О размещении заказов"); - включение в текст проекта возможности изменения оператором связи размера тарифов в одностороннем порядке (нарушение ч. 5 ст. 9 ФЗ "О размещении заказов"); - невключение в проект контракта условия о порядке осуществления заказчиком приемки оказываемых услуг на соответствие их количества, объема и качества требованиям, установленным в контракте (нарушение ч. 12 ст. 9 ФЗ "О размещении заказов"). Установление заказчиком в извещении о проведении запроса котировок максимальных тарифов (единичных расценок), которые участники запроса котировок не вправе превышать, является грубым нарушением ФЗ "О размещении заказов", так как такое полномочие заказчика при проведении запроса котировок ФЗ "О размещении заказов" не предусмотрено (в отличие от процедуры проведения конкурса или аукциона). Необходимо отдельно отметить, что некоторые заказчики до сих пор уверены, что услуги междугородной и международной телефонной связи оказываются исключительно ОАО "Ростелеком", и размещают заказы на данную услугу связи в порядке п. 1 ч. 2 ст. 55 ФЗ "О размещении заказов". Однако такая позиция ошибочна, так как на настоящий момент услуги междугородной и международной телефонной связи оказывают более пяти крупных операторов связи. Таким образом, заказы на оказание услуг междугородной и международной телефонной связи следует размещать путем проведения торгов или запросов котировок или торгов (письмо Минэкономразвития РФ от 26 декабря 2006 г. N Д04-4764 "О разъяснениях, связанных с применением Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ") <5>. -------------------------------- <5> Безопасность труда в промышленности. 2007. N 8.

Обжалование результатов проведения запроса котировок во внесудебном порядке

Порядок обжалования во внесудебном порядке действий (бездействия) заказчика и (или) котировочной комиссии при размещении заказов путем проведения запросов котировок осуществляется в порядке, предусмотренном главой 8 ФЗ "О размещении заказов". При принятии решения об обжаловании необходимо определиться с тем, куда именно направлять жалобу. В случае обжалования в рамках проведения закупки для государственных нужд уполномоченным органом является Федеральная антимонопольная служба России (п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 94) <6>. Деятельность Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России) по рассмотрению жалоб при размещении заказа на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируется Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее - Административный регламент) <7>. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 2006. N 9. Ст. 1017. <7> Приказ Федеральной антимонопольной службы от 14 ноября 2007 г. N 379 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 6.

В случае обжалования в рамках проведения закупки для нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд ФЗ "О размещении заказов" предоставляет подателю жалобы право выбора. При обжаловании в рамках проведения закупки для нужд субъекта Российской Федерации податель жалобы может обратиться с жалобой в территориальное управление ФАС России или в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, Комитет финансового контроля г. Санкт-Петербурга, Департамент экономического развития Мурманской области и др.), а при обжаловании в рамках проведения закупки для муниципальных нужд - еще и в орган местного самоуправления. При выборе органа, в который будет направлена жалоба, необходимо помнить о возможной заинтересованности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и (или) органа местного самоуправления в большей степени отстаивать интересы заказчика, нежели подателя жалобы, так как зачастую заказчик в той или иной степени подчиняется органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления. В связи с этим нам представляется, что территориальные управления ФАС России в большей степени являются независимыми и способными объективно рассмотреть жалобу по существу. Необходимо помнить, что в отличие от направления жалобы при размещении заказа для государственных нужд ФЗ "О размещении заказов" напрямую не предусматривает возможности направления жалобы при размещении заказа для нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд посредством факсимильной связи. В связи с этим рекомендуем направлять оригинал жалобы в письменном виде посредством почтовой связи или курьером. Действующее законодательство позволяет обжаловать проведение процедуры размещения заказа путем запроса котировок как до, так и после рассмотрения котировочных заявок. В первом случае обжалуются действия (бездействие) заказчика, выразившиеся в нарушении заказчиком положений ФЗ "О размещении заказов" (в том числе при определении условий проведения запроса котировок), а во втором случае - действия (бездействие) заказчика и (или) котировочной комиссии. Наш опыт показывает, что обжалование процедуры размещения заказа путем проведения запроса котировок до момента рассмотрения котировочных заявок (составления котировочной комиссией соответствующего протокола) является более эффективным, нежели обжалование после рассмотрения котировочных заявок, так как в этом случае: - заявителем может быть не только участник размещения заказа, подавший котировочную заявку (ч. 2 ст. 57 ФЗ "О размещении заказов"); - заказ с большой долей вероятности не будет размещен, а контракт не подписан до момента рассмотрения жалобы по существу (что сохраняет за уполномоченным органом право на аннулирование запроса котировок в соответствии с ч. 9 ст. 17 ФЗ "О размещении заказов"). Единственным ограничением права на подачу жалобы является срок, установленный ч. 2 ст. 57 ФЗ "О размещении заказов", - десять дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок. Данный срок является пресекательным, а жалоба, поданная с нарушением указанного срока, подлежит возвращению подателю жалобы (п. 2 ч. 1 ст. 59 ФЗ "О размещении заказов"). Однако не стоит отказываться от направления жалобы, если срок для ее подачи уже пропущен, так как по фактам, изложенным в жалобе, территориальное управление ФАС России может провести внеплановую проверку деятельности заказчика в области размещения заказов (п. 5.3.7 и п. 5.3.8 Положения о Федеральной антимонопольной службе) <8>. Таким образом, у участников размещения заказа фактически есть возможность добиться необходимого результата даже после истечения срока, определенного ФЗ "О размещении заказов" на подачу жалобы. -------------------------------- <8> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

Во многих случаях основным поводом для обращения за защитой нарушенных прав и законных интересов является фактическое ограничение возможности участия в размещении заказа. Зачастую такие действия заказчиков рассматриваются участниками размещения заказа как ограничивающие конкуренцию, а пострадавшие участники размещения заказа направляют в ФАС России жалобы в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <9>. -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (часть 1). Ст. 3434.

Полагаем, что такой способ защиты не является самым эффективным по следующим соображениям. Во-первых, обжалование в рамках ФЗ "О защите конкуренции" является не столь оперативным процессом по сравнению с обжалованием в рамках ФЗ "О размещении заказов": в соответствии со ст. 45 ФЗ "О защите конкуренции" ФАС России рассматривает дело о нарушении антимонопольного законодательства в течение трех месяцев, а в соответствии со ст. 60 ФЗ "О размещении заказов" жалоба должна быть рассмотрена в течение 5 рабочих дней с момента ее получения ФАС России. Во-вторых, размещение заказа путем запроса котировок не подпадает под действие ст. 17 ФЗ "О размещении заказов", так как указанная статья устанавливает антимонопольные требования к торгам, а запрос котировок является формой размещения заказов без проведения торгов, т. е. к торгам не относится (ч. 1 ст. 10 ФЗ "О размещении заказов"). Поскольку ФЗ "О размещении заказов" позволяет обжаловать необоснованное ограничение количества участников запроса котировок (ч. 2 ст. 45 ФЗ "О размещении заказов"), а также с учетом того, что обжалование действий по ограничению конкуренции через механизмы, предусмотренные ФЗ "О защите конкуренции", требует длительного рассмотрения, доказывания и является менее оперативным, представляется разумным использовать механизм обжалования, предусмотренный ФЗ "О размещении заказов". До подачи жалобы рекомендуется направить заказчику и (или) котировочной комиссии в письменном виде запрос на разъяснение положений извещения о проведении запроса котировок. Несмотря на то что подобный запрос не предусмотрен ФЗ "О размещении заказов", он способен оказать воздействие как на заказчика (который может искренне заблуждаться или нарушать требования закона в силу его незнания), так и на уполномоченный орган, рассматривающий жалобу, поскольку направление запроса будет свидетельствовать о попытке подателя жалобы разрешить спор без обращения с жалобой. При рассмотрении поступающих жалоб уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления руководствуются принципом-приоритетом непрерывности деятельности заказчика. С учетом этого для признания жалобы обоснованной и подлежащей удовлетворению необходимо одновременное наличие следующих обстоятельств: - доказанность факта нарушения заказчиком и (или) котировочной комиссией положений ФЗ "О размещении заказов"; - существенность выявленных нарушений ФЗ "О размещении заказов" (т. е. повлияли или могли бы повлиять выявленные нарушения на проведение и результаты размещения заказа, возможно ли проведение размещения заказа с выявленными нарушениями; п. 3.35 Административного регламента); - доказанность факта нарушения прав и законных интересов подателя жалобы действиями (бездействием) заказчика и (или) котировочной комиссии; - соблюдение порядка (в том числе сроков) обжалования действий (бездействия) заказчика и (или) котировочной комиссии; - незаключение контракта по итогам размещения заказа до момента вынесения решения по результатам рассмотрения жалобы по существу. Рассмотрение жалобы на действия (бездействие) заказчика и (или) котировочной комиссии производится уполномоченным органом, как правило, на публичной и на коллегиальной основах. Для того чтобы в полной мере донести свою аргументацию и должным образом защитить интересы участника размещения заказа, мы считаем необходимым личное присутствие при рассмотрении жалобы. В нашей практике имели место случаи, когда представители заказчика, котировочной комиссии или участника размещения заказа, признанного победителем в проведении запроса котировок, намеренно или ненамеренно вводили представителей уполномоченного органа в заблуждение. В результате принимались неправомерные решения. Личное участие при рассмотрении жалобы представляется особенно важным с учетом того, что размещение заказов путем запроса котировок на услуги связи зачастую проводится на короткий срок (3 - 6 месяцев), последующее обжалование результатов размещения запроса котировок в судебном порядке представляется не столь эффективным, так как к моменту вынесения судебного решения (а тем более вступления его в силу) контракт уже будет не только заключен (а заказ соответственно размещен), но и исполнен. Подводя итоги, можно констатировать, что при должном выполнении процедур, предусмотренных ФЗ "О размещении заказов", процедура размещения заказов на услуги связи путем запроса котировок позволяет достигать целей, установленных ФЗ "О размещении заказов", а участники размещения заказа обладают реальной возможностью отстаивать свои права и законные интересы во внесудебном порядке.

Название документа