Государственное управление в сфере воздушного транспорта в Российской Федерации

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. А. ЧЕРНОВ

Чернов В. А., аспирант Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета.

В соответствии с Воздушным кодексом РФ <1> под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается установление государством общих правил осуществления такой деятельности, а также ответственности за их соблюдение. -------------------------------- <1> Принят Государственной Думой 19 февраля 1997 г. Одобрен Советом Федерации 5 марта 1997 г.

Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляют следующие органы: уполномоченный орган в области обороны - полное государственное регулирование использования воздушного пространства; уполномоченный орган в области гражданской авиации - государственное регулирование деятельности по использованию той части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов. При переходе России к рыночной системе хозяйствования кардинальные изменения претерпели требования, предъявляемые к субъектам транспортных правоотношений, главным образом к авиационным перевозчикам. Основную роль в организации и выполнении воздушных перевозок играли воздушно-транспортные предприятия (территориальные управления и отдельные авиагруппы гражданского воздушного флота), входившие в систему Министерства гражданской авиации СССР. На отделы перевозок, которые были включены в структуру данных предприятий, возлагался ряд функций: привлечение грузов для выполнения перевозок, заключение договоров на плановые перевозки грузов, осуществление мероприятий, обеспечивавших своевременную доставку грузов. Непосредственная работа по организации перевозок грузов возлагалась на отделы перевозок аэропортов, которые являлись первичным звеном в системе воздушных перевозок. Процесс проведения разгосударствления экономики и приватизации имущества транспортных предприятий привел к возникновению многочисленных предпринимательских структур, получивших статус частных авиакомпаний. Однако появление на рынке столь большого числа авиаперевозчиков создает значительные трудности в процессе осуществления государственного контроля за состоянием эксплуатируемой ими техники и квалификацией летного персонала. В условиях современной России государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляет Федеральное агентство воздушного транспорта, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации <2>. Федеральное агентство воздушного транспорта находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы <3>. -------------------------------- <2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 172 "Вопросы Федерального агентства воздушного транспорта"; Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта". <3> См.: Там же.

Основными функциями Федерального агентства воздушного транспорта в установленной сфере деятельности являются: организация исполнения федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы; оказание имеющих общественную значимость государственных услуг на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц, в том числе в целях реализации комплекса мер по организации обеспечения выполнения международных и внутренних полетов; издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства транспорта Российской Федерации. Агентство в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Агентству. Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс) обеспечивает общее государственное управление и регулирование транспортного комплекса. К подчиненным Минтрансу отраслям транспортного комплекса относятся воздушный транспорт (гражданская авиация), морской, внутренний водный, железнодорожный, автомобильный, городской электрический (включая метрополитен), промышленный транспорт. Минтранс заключает международные договоры, регламентирующие перевозочный процесс, а также обеспечивает реализацию обязательств РФ, обусловленных такими договорами. Минтранс осуществляет виды деятельности, отнесенные к ведению министерств, и в отличие от большинства федеральных органов исполнительной власти не наделен эксклюзивными полномочиями. Например, Министерство не участвует в отношениях, вытекающих из договоров публичной контрактации <4>. -------------------------------- <4> В отличие от других министерств или федеральных служб, участвующих в оказании публичных услуг в соответствии со специальным правомочием Правительства РФ (см., например, подп. 5.3 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. N 315).

Индивидуальными правовыми актами Росавиации устанавливаются меры директивных (непосредственных) ограничений прав: Росавиация проводит сертификацию аэродромов, аэропортов, юридических лиц, обеспечивающих воздушные перевозки, выдает свидетельства об аккредитации представительств иностранных организаций гражданской авиации. В отличие от других федеральных агентств, подчиненных Минтрансу, Росавиация и Роскартография являются лицензирующими органами: Росавиация осуществляет лицензирование перевозочной деятельности на воздушном транспорте, а Роскартография - геодезической и картографической деятельности. К ведению Роскартографии отнесены полномочия по надзору в указанной сфере деятельности <5>. -------------------------------- <5> Росавиация осуществляет лицензирование деятельности по перевозке воздушным транспортом пассажиров и перевозке воздушным транспортом грузов впредь до внесения соответствующих изменений в законодательство РФ (п. 3 Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта"). Роскартография также наделена временными полномочиями в сфере лицензирования (см. подп. а п. 4 Постановления Правительства РФ от 29 июля 2004 г. N 386 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве геодезии и картографии").

Ведомства, подчиненные Минтрансу, осуществляют административно-юрисдикционную деятельность. Должностные лица Ространснадзора рассматривают дела об административных правонарушениях, возложенные на органы Российской транспортной инспекции (см. ч. 1 ст. 23.36 КоАП), органы железнодорожного и авиационного транспорта (см. соответственно ч. 1 ст. 23.41, ч. 2 ст. 23.42, ч. 1 ст. 23.43 КоАП). Должностные лица Роскартографии рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и ч. 4 ст. 7.2, ст. 7.3, 7.26, 19.10 КоАП. Указанные должностные лица вправе применять меры административного пресечения в виде осмотра помещений, изъятия вещей и документов, ареста товаров, а должностные лица Ространснадзора помимо указанных мер административного пресечения вправе осуществлять доставление, административное задержание и личный досмотр (см. п. 4 ч. 1 ст. 27.2, ч. 2 ст. 27.7 КоАП). В системе Ространснадзора находится Российская транспортная инспекция (Ространсинспекция). Руководитель Ространснадзора по должности является главным государственным транспортным инспектором РФ <6>. -------------------------------- <6> Положение о Российской транспортной инспекции Министерства транспорта Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 515.

К ведению Ространсинспекции отнесено осуществление административно-юрисдикционных полномочий: должностные лица Ространсинспекции рассматривают дела об административных правонарушениях, определенных ч. 1 ст. 23.36 КоАП. Применительно к международным автомобильным перевозкам права и обязанности должностных лиц Ространсинспекции определены Положением о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1998 г. N 1272. Согласно п. 18 Положения при проведении транспортного контроля должностные лица органов Ространсинспекции имеют право: - останавливать транспортные средства, осуществляющие международные автомобильные перевозки, для проверки только в пунктах их пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также в контрольных пунктах с использованием диска с красным сигналом либо со световозвращателем; - в случае нарушения международных договоров Российской Федерации выдать перевозчику или его представителю обязательное для исполнения предписание об устранении нарушения. В компетенцию Ространсинспекции входит осуществление государственного контроля за соблюдением требований при эксплуатации транспорта, а также лицензирование перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств.

Название документа Вопрос: Верно ли, что теперь оспаривание оценки, произведенной с привлечением специалиста-оценщика, производится не путем судебного оспаривания действий (постановления) судебного пристава-исполнителя (как придерживалась судебная практика в период действия Закона об исполнительном производстве 1997 г.), а путем самостоятельного судебного оспаривания заключения оценщика? ("Арбитражный и гражданский процесс", 2008, N 10) Текст документа

Вопрос: Закон об исполнительном производстве 2007 г. (в отличие от Закона об исполнительном производстве 1997 г.) предусматривает, что стоимость объекта оценки, указанная оценщиком в отчете, может быть оспорена в суде сторонами исполнительного производства; оценка имущества, произведенная судебным приставом-исполнителем без привлечения оценщика, может быть оспорена сторонами исполнительного производства в суде в соответствии с этим Законом (п. 3 ч. 4, ч. 7 ст. 85). Означает ли это, что теперь оспаривание оценки, произведенной с привлечением специалиста-оценщика, производится не путем судебного оспаривания действий (постановления) судебного пристава-исполнителя (как придерживалась судебная практика в период действия Закона об исполнительном производстве 1997 г.), а путем самостоятельного судебного оспаривания заключения оценщика?

Ответ: Путем оспаривания постановления судебного пристава-исполнителя об оценке имущества в порядке, установленном ч. 1 ст. 121, ст. 128 Закона об исполнительном производстве 2007 г., ст. 329 АПК РФ, исходя из следующего. Положение п. 3 ч. 4 ст. 85 Закона об исполнительном производстве 2007 г. о том, что стоимость объекта оценки, указанная оценщиком в отчете, может быть оспорена в суде сторонами исполнительного производства не позднее 10 дней со дня их извещения о произведенной оценке, надлежит толковать во взаимосвязи с другим положением данного пункта - о том, что при привлечении для оценки имущества специалиста судебный пристав-исполнитель выносит постановление об оценке вещи или имущественного права не позднее трех дней со дня получения отчета оценщика. Часть 6 указанной статьи предусматривает направление копии постановления судебного пристава-исполнителя об оценке имущества сторонам исполнительного производства. По смыслу этих законоположений об оценке имущества должника судебный пристав-исполнитель в любом случае (как при привлечении к оценке специалиста, так и без его привлечения) выносит постановление (ч. 1 ст. 14 нового Закона). Зачем тогда судебный пристав-исполнитель выносит такое постановление? Ответ прост... Правоотношения в исполнительном производстве не могут иметь места без участия судебного пристава-исполнителя (точно так же, как судебные процессуальные правоотношения без участия суда <1>). Вне деятельности судебного пристава-исполнителя исполнительские правоотношения не возникают и существовать не могут. -------------------------------- <1> Применительно к судебным процессуальным правоотношениям см.: Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса. 2-е изд. М., 1917: Переиздание. Краснодар, 2003. С. 196 - 197; Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. В. В. Яркова. 2-е изд. М., 2003. С. 107 (автор главы - В. В. Ярков); Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. В. Яркова. 5-е изд. М., 2004. С. 53 (автор главы - В. В. Ярков) и др.

Специалиста для оценки имущества должника в контексте норм ст. 85 Закона об исполнительном производстве 2007 г., в том числе его ч. 2, привлекает судебный пристав-исполнитель, а не сторона исполнительного производства. Ни взыскателя, ни должника ничто не связывает в процессуальном аспекте со специалистом-оценщиком. Комплекс процессуальных отношений, возникающих при назначении судебным приставом-исполнителем специалиста для оценки имущества должника, по сути своей конструкции сродни комплексу гражданско-правовых отношений, возникающих при привлечении подрядчиком к исполнению своих обязательств других лиц (субподрядчиков) (ст. 706 ГК РФ). В силу же ч. 3 указанной статьи ГК РФ ответственность за действия субподрядчика перед заказчиком несет генподрядчик. Применительно к исполнительному производству это означает, что судебный пристав-исполнитель - "генподрядчик", а специалист-оценщик - "субподрядчик"; ответственность за достоверность оценки имущества, определенной специалистом, несет судебный пристав-исполнитель (морально) и Российская Федерация (материально). К слову сказать, решение кого - эксперта или суда - можно оспорить в рамках судопроизводства в случае несогласия лица, участвующего в деле, с выводами эксперта (ст. ст. 82 - 87 АПК РФ)? Конечно, суда - путем обжалования его решения в вышестоящий суд в установленном порядке <2>. -------------------------------- <2> См.: Определение ВАС РФ от 11 октября 2007 г. N 12490/07.

В силу ч. 3 ст. 86 АПК РФ заключение эксперта оглашается в судебном заседании и исследуется наряду с другими доказательствами по делу. Согласно ч. 5 ст. 71 этого Кодекса никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Таким образом, заключение эксперта для суда необязательно и оценивается последним по правилам, установленным ст. 71 АПК РФ "Оценка доказательств". Заключение специалиста-оценщика в исполнительном производстве - это рекомендация для судебного пристава-исполнителя относительно рыночной цены имущества должника, а не приказ к исполнению. В связи с изложенным судебная практика применения соответствующих положений Закона об исполнительном производстве 1997 г. новому Закону не противоречит. Поставленный вопрос явился предметом обсуждения на заседании Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Свердловской области от 23 мая 2008 г. По вопросу о том, в каком порядке оспаривается стоимость объекта оценки, указанная оценщиком в отчете, - путем оспаривания заключения оценщика или путем оспаривания постановления судебного пристава-исполнителя об оценке имущества, Научно-консультативный совет пришел к следующему выводу: "Стоимость объекта оценки, указанная в отчете оценщика, обжалуется путем оспаривания постановления судебного пристава-исполнителя об оценке имущества с ПРИВЛЕЧЕНИЕМ К УЧАСТИЮ В ДЕЛЕ СПЕЦИАЛИСТА-ОЦЕНЩИКА В КАЧЕСТВЕ ТРЕТЬЕГО ЛИЦА (выделено мной. - Авт.)" <3>. -------------------------------- <3> См.: Рекомендации Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Свердловской области по проблемным вопросам исполнительного производства по итогам заседания от 23 мая 2008 г. (п. 1) // Интернет-сайт Арбитражного суда Свердловской области: http://www. ekaterinburg. arbitr. ru.

Указание в Рекомендации на привлечение к участию в деле в качестве третьего лица (созаинтересованного лица) специалиста, производившего оценку, обусловлено Советом наличием у оценщика специальных познаний, в силу чего судебный пристав-исполнитель кладет отчет оценщика в основу своего постановления об оценке имущества должника, как правило, без какой-либо его дополнительной проверки. Практике же ФССП России известны многочисленные случаи занижения стоимости имущества должника привлеченным оценщиком и соответственно его продажи по цене, значительно ниже рыночной, что неизбежно отражается на имущественных интересах как должника, так и взыскателя, а в отдельных случаях влечет предъявление ими к Российской Федерации иска о возмещении вреда. Привлечение специалиста, производившего оценку имущества должника, к участию в деле об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя об оценке такого имущества неизбежно повысит его ответственность в достоверности производимой оценки на будущее под страхом предъявления к нему Российской Федерацией впоследствии регрессного иска. Причем факт достоверности произведенной специалистом оценки (соответствия ее рыночной стоимости имущества) или, наоборот, недостоверности будет в силу ч. 2 ст. 69 АПК РФ иметь для специалиста в деле по иску к нему преюдициальное (обязательное) значение и не может быть им оспорен в последнем деле. Следует также отметить, что на упомянутом заседании Научно-консультативного совета ряд судей Арбитражного суда Свердловской области мотивировали вышеприведенный вывод и тем, что ни Закон об исполнительном производстве 2007 г., ни Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" не устанавливают, что оценка, произведенная специалистом, обязательна для судебного пристава-исполнителя. В силу ст. 12 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" "достоверность отчета как документа, содержащего сведения доказательственного значения" - итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены данным Федеральным законом, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством РФ, или в судебном порядке не установлено иное. Иное Федеральным законом не установлено.

ПОДГОТОВЛЕНО: А. В.Закарлюка Консультант Управления ФССП России по Свердловской области

СОГЛАСОВАНО: Отдел правового обеспечения Управления ФССП России по Свердловской области (начальник отдела Н. В.Торлопова)

РЕЦЕНЗИРОВАНО: В. В.Ярков Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса УрГЮА

Название документа