Организация органами местного самоуправления жилищного строительства: проблемы правореализации

ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ

В. Н. ЛИСИЦА

Лисица В. Н., старший научный сотрудник сектора гражданского права и процесса Института философии и права СО РАН, заведующий кафедрой правоведения экономического факультета Новосибирского госуниверситета, кандидат юридических наук, доцент.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 14 и пунктом 6 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> создание условий для жилищного строительства отнесено к вопросам местного значения поселения (городского округа). Для этого органы местного самоуправления предоставляют земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также выдают разрешение на строительство. Именно к ним обращаются в первую очередь застройщики, планирующие начать строительство. На них в определенной мере возложена ответственность за реализацию приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", и к ним зачастую обращена критика со стороны населения и бизнеса. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Действительно, высокие цены на жилье и низкий уровень доходов не позволяют в настоящее время большинству граждан страны воспользоваться ипотечными кредитами и приобрести жилье. Высокие темпы жилищного строительства (прирост в Сибирском федеральном округе в 2006 г. составил 23,3%, в 2007 г. - 27,3%), достигнутые за последние годы, в том числе благодаря усилиям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, не смогли обеспечить снижение цен на рынке недвижимости и тем самым переломить ситуацию. Напротив, негативные последствия ипотечного кризиса в США заставили многие банки поднять ставки по кредитам и сократить размеры выдаваемых ипотечных кредитов. В итоге рост стоимости жилья в Сибирском федеральном округе с 2004 г. по 2007 г. составил на первичном рынке в среднем 220,0%, на вторичном рынке - 252,6%. Одна из основных причин подобных высоких цен - это неоправданно завышенный спрос вследствие спекуляций на рынке недвижимости, где основными игроками являются инвесторы, приобретающие жилые помещения с целью их дальнейшей перепродажи и извлечения сверхприбыли. При этом государство отстранилось от разрешения сложившихся проблем и не прибегает к различным рыночным методам государственного регулирования, что, в конечном счете, может привести к провалу в реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Выход видится в дальнейшем развитии рынка свободной конкуренции в рассматриваемой сфере. Необходимо существенно увеличить объемы земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства не только застройщикам, имеющим достаточные средства для участия в аукционе, но и любым гражданам, готовым за свой счет и на свой риск построить индивидуальный дом по разумным ценам. Опыт массового выделения садовых участков для городских жителей в советское время может быть применен и сегодня. Именно в сфере земельных отношений предъявляются основные претензии к органам местного самоуправления. Безусловно, что в этом есть большая доля истины. Тем не менее если внимательно посмотреть на проблему со стороны органов местного самоуправления, то можно увидеть зачастую не разрешимые на местном уровне сложности в реализации положений действующего федерального законодательства. Дело в том, что возможности органов местного самоуправления в предоставлении земельных участков для жилищного строительства довольно ограничены. До сих пор не проведено в полном объеме разграничение государственной собственности на землю. Статья 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <2> содержит соответствующие правила и относит: -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4148.

1) к федеральной собственности: - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; - земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; - иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли; 2) к собственности субъектов Российской Федерации: - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; - земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; - иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли; 3) к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов: - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; - земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; - иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли. Поскольку большая часть земель поселений занята зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в федеральной собственности, либо предоставлена федеральным органам государственной власти, их территориальным органам, казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям, свободно распорядиться подобными земельными участками органам местного самоуправления не представляется возможным. Для решения проблемы выделения в целях жилищного строительства данных земельных участков (вместе с расположенным на них федеральным недвижимым имуществом), не предназначенных для обеспечения выполнения полномочий Российской Федерации, был принят Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" <3>. Он предусматривает создание Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, устанавливает его цели, задачи и функции, порядок управления и формирования его имущества и распоряжения им, порядок ликвидации. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30. Ст. 3617.

В соответствии с частью 1 статьи 13 указанного Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление ряда своих полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности. Главными из них являются: 1) предоставление земельных участков для жилищного строительства в собственность, аренду или безвозмездное срочное пользование в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации <4>; -------------------------------- <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.

2) продажа для жилищного строительства объектов недвижимого имущества одновременно с земельными участками, на которых расположены такие объекты недвижимого имущества, на аукционе - в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о приватизации, для отчуждения на аукционе находящихся в государственной собственности земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества. Это частично решает проблему, но не позволяет органам местного самоуправления расширить земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности. Как уже было отмечено, в соответствии с пунктом 3 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов в целях разграничения государственной собственности на землю отнесены только: 1) земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; 2) земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; 3) иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли. Таким образом, для того чтобы остальные земельные участки (земли) в границах населенных пунктов, не занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в государственной или муниципальной собственности, и не предоставленные органам государственной власти и органам местного самоуправления, казенным предприятиям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, были отнесены к муниципальной собственности, необходимо наличие соответствующего положения в федеральном законе или принятом в соответствии с ним законе субъекта Российской Федерации. Вместе с тем указанные земли должны быть переданы в муниципальную собственность поселений - на тот уровень власти, который сможет более эффективно и рационально распорядиться данными земельными участками в интересах проживающего населения в соответствии с предусмотренными вопросами местного значения. Поскольку государственная собственность на землю не разграничена в полной мере, возникает вопрос: какой орган вправе распоряжаться расположенными на ней земельными участками? Пункт 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" уполномочивает органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Исключение составляют поселения, являющиеся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, а также субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. В первом случае распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а во втором случае - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Что в итоге получается? Правила землепользования и застройки поселений, которые призваны определить виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и другие вопросы землепользования и застройки, в силу пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации <5> утверждаются органами местного самоуправления поселения, а распоряжение земельными участками - органами местного самоуправления муниципального района. Хотя логично предположить, что это все должны осуществлять органы местного самоуправления одного муниципального образования - поселения. -------------------------------- <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 16.

В рассматриваемом случае органы местного самоуправления сельских и городских поселений сталкиваются с проблемами взаимодействия с другими органами власти - органами местного самоуправления муниципальных районов. Во избежание этого, органы местного самоуправления поселений следует наделить правом распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и которые находятся в границах соответствующих поселений. Использовать под застройку жилыми домами можно не только свободные, неиспользуемые земли, но и земельные участки, на которых уже расположены аварийные и подлежащие сносу многоквартирные дома, а также старые и подлежащие реконструкции иные дома. Статьи 46.1 - 46.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации о развитии застроенных территорий позволяют решить органам местного самоуправления данную проблему. Согласно положениям указанных статей развитие застроенных территорий осуществляется: 1) на основании акта органа местного самоуправления, принимаемого по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц; 2) при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); 3) в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей; 4) при условии, что на застроенной территории расположены: а) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу; б) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления; 5) в соответствии с условиями договора о развитии застроенной территории, заключаемого между органом местного самоуправления и победителем открытого аукциона. При этом предоставление для строительства земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и во владение гражданам и юридическим лицам, осуществляется без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством. Однако органы местного самоуправления не вправе принять решение о развитии застроенной территории и заключить впоследствии договор о развитии застроенной территории, на которой расположены индивидуальные жилые дома (как правило, старые деревянные одноэтажные дома), размещение которых не соответствует принятому градостроительному регламенту (в частности, в случае, когда земельные участки, занятые индивидуальными жилыми домами, предназначены для застройки многоэтажными жилыми домами). Поэтому представляется целесообразным дополнить пункт 3 статьи 46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаем, когда на застроенной территории располагаются объекты индивидуального жилищного строительства, которые не соответствуют градостроительному регламенту соответствующей территориальной зоны. Не позволяют осуществлять изъятие земельных участков и расположенных на них индивидуальных жилых домов для муниципальных нужд и положения Жилищного и Земельного кодексов Российской Федерации. Так, согласно пункту 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: 1) выполнением международных обязательств Российской Федерации; 2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов: - объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; - объекты использования атомной энергии; - объекты обороны и безопасности; - объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; - объекты, обеспечивающие космическую деятельность; - объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; - линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; - объекты электро-, газо-, тепло - и водоснабжения муниципального значения; - автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения; 3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. В свою очередь, изъятие жилых помещений у собственников возможно в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд (статья 32 Жилищного кодекса Российской Федерации <6>). Таким образом, изъятие земельных участков и расположенных на них индивидуальных жилых домов для муниципальных нужд в целях строительства новых объектов жилищного и социального назначения действующим законодательством не предусмотрено. Как следствие, пункт 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации должен быть дополнен случаем изъятия земельных участков, если его использование не соответствует градостроительному регламенту соответствующей территориальной зоны. -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 14.

Обеспечить органы местного самоуправления поселений правом распоряжения земельными участками недостаточно. В соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации органам местного самоуправления необходимо провести работы по формированию земельного участка: 1) выполнить в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <7>, работы, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке, осуществить государственный кадастровый учет такого земельного участка; -------------------------------- <7> Российская газета. 2007. 1 августа.

2) определить разрешенное использование земельного участка; 3) определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Кроме того, целесообразно определить сроки и условия развития транспортной и социальной инфраструктуры, необходимой для развития застраиваемой территории. Все это требует выделения значительных средств в местных бюджетах. Без поддержки из федерального бюджета эту проблему вряд ли удастся решить. Поэтому следует признать необходимым включить в состав Федеральной целевой программы "Жилище" <8> на 2002 - 2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации N 675 от 17 сентября 2001 г., следующие подпрограммы: -------------------------------- <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 39. Ст. 3770.

1) "Обеспечение районов массовой жилой застройки транспортной инфраструктурой"; 2) "Разработка генеральных планов поселений и документации по планировке территории для размещения объектов жилищного строительства". После того, как будут сформированы земельные участки, согласованы технические условия подключения объектов к сетям коммунальной инфраструктуры, определены сроки и условия развития транспортной инфраструктуры, необходимо создать правовые условия для предоставления данных земельных участков гражданам (жилищно-строительным кооперативам и иным объединениям граждан) для индивидуального жилищного строительства без аукциона и на безвозмездной основе. Однако положения Земельного кодекса Российской Федерации в этой части являются противоречивыми. С одной стороны, пункт 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации. При этом данные исключения не касаются предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства. С другой стороны, в соответствии с пунктом 3 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. При этом в двухнедельный срок со дня получения данного заявления исполнительный орган власти может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования. В последнем случае, если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, орган власти принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду гражданину. Противоречия существуют и в отношении возможности бесплатного выделения земельных участков для индивидуального жилищного строительства. С одной стороны, пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации прямо предусматривает, что предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. С другой стороны, пункт 1 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность, аренду или безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта. В свою очередь, согласно пункту 2 статьи 30 предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением случаев предоставления заключения договора о развитии застроенной территории. Таким образом, положения статей 30 и 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации нуждаются в существенном изменении, предусматривающем бесплатное и без аукциона предоставление земельных участков для граждан и жилищно-строительных кооперативов в целях индивидуального жилищного строительства. Во избежание возможных спекуляций на рынке земли необходимо также создать такое налогообложение неосваиваемых в течение установленных сроков земельных участков (путем значительного увеличения налоговых ставок по земельному налогу), которое сделало бы невыгодным для лиц скупать земельные участки для дальнейшей перепродажи. К сожалению, недавно принятый Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" не решает данную проблему, хотя для этого есть все основания. Так, согласно части 1 статьи 4 указанного Закона имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе с расположенными на них и находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, иного имущества, в том числе денежных средств, а также за счет других, не запрещенных законом поступлений. Здесь важно отметить, что оно принадлежит на праве собственности Фонду и используется им для осуществления целей и задач, предусмотренных указанным Федеральным законом. Тем самым на него не распространяется положение Земельного кодекса Российской Федерации (статья 30.1) об обязательном предоставлении земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по результатам аукциона. Однако согласно части 5 статьи 4 рассматриваемого Закона Фонд вправе распоряжаться имуществом, которое передано в собственность Фонда, только следующими способами и для следующих целей: 1) продажа прав на заключение договоров аренды земельных участков Фонда для их комплексного освоения в целях жилищного строительства на аукционе в порядке и на условиях, которые предусмотрены статьей 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации; 2) продажа земельных участков, переданных в собственность Фонда, а также продажа прав на заключение договоров аренды таких земельных участков для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, на аукционе в порядке и на условиях, которые предусмотрены статьями 38.1 и 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации; 3) продажа земельных участков Фонда для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного строительства, для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, иного строительства, а также продажа прав на заключение договоров аренды таких земельных участков на аукционе в порядке и на условиях, которые предусмотрены статьей 38 Земельного кодекса Российской Федерации; 4) продажа объектов недвижимого имущества Фонда одновременно с земельными участками Фонда, на которых расположены такие объекты недвижимого имущества, способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации о приватизации для отчуждения находящихся в государственной собственности объектов недвижимого имущества; 5) передача земельных участков Фонда, предназначенных для строительства объектов инфраструктуры, в безвозмездное срочное пользование на срок строительства таких объектов; 6) безвозмездная передача в государственную или муниципальную собственность земельных участков Фонда, на которых расположены находящиеся в государственной или муниципальной собственности объекты инфраструктуры, земельных участков Фонда, расположенных в границах планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территорий общего пользования, а также продажа земельных участков Фонда, на которых расположены объекты инфраструктуры, находящиеся в частной собственности и не подлежащие передаче в государственную или муниципальную собственность; 7) передача в залог земельных участков Фонда, земельных участков Фонда, на которых расположены объекты недвижимого имущества Фонда; 8) образование земельных участков из земельных участков Фонда; 9) снос объектов недвижимого имущества Фонда. Таким образом, принятый Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" так и не создал правовые основания для предоставления гражданам (жилищно-строительным кооперативам) земельных участков для индивидуального жилищного строительства без аукциона и на безвозмездной основе. Без этого вряд ли можно говорить о создании условий для широкого развития индивидуального жилищного строительства в нашей стране, тогда как развитие индивидуального и иного жилищного строительства и соответствующей инфраструктуры было поставлено Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. N 715 "О мерах по развитию жилищного строительства" <9> первоначально в качестве основной цели деятельности Фонда. Принятый Федеральный закон упоминает индивидуальное жилищное строительство только один раз, в части 1 статьи 14. Не позволяет он также предоставлять земельные участки для строительства социального жилья на конкурсной основе застройщикам, предлагающим наиболее низкую стоимость строительства объектов, что следует отнести к числу других его недостатков. -------------------------------- <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 19. Ст. 2117.

Помимо создания условий для жилищного строительства, пункт 6 части 1 статьи 14 и пункт 6 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения относят организацию строительства и содержания жилищного фонда, а также обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями. В данном случае органы местного самоуправления вправе выступить самостоятельно в качестве заказчика (застройщика) либо создать соответствующее муниципальное унитарное предприятие, закрепив за ним необходимые земельные участки и иное имущество. Строительство объектов муниципального жилищного фонда социального использования будет осуществляться подрядчиком - строительной организацией на основании договора строительного подряда (статьи 740 - 757 Гражданского кодекса Российской Федерации <10>). При этом отношения между сторонами договора будут также регулироваться Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <11>, согласно которому размещение заказа для муниципальных нужд может осуществляться, прежде всего, путем проведения торгов в форме конкурса и аукциона. -------------------------------- <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410. <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30. Ст. 3105.

Не вызывает сомнения, что наиболее качественно и в установленный срок выполнить проектирование, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт смогут те юридические лица, которые имеют соответствующие опыт ведения проектных и строительных работ, строительную технику, репутацию. Особую важность эти условия приобрели сегодня в связи с планируемой отменой лицензирования проектирования, строительства и инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений. Вместе с тем пункт 2.1 статьи 22 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не допускает включать в конкурсную документацию требования к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов. Как следствие, он нуждается в совершенствовании. Вследствие дефицитности большинства местных бюджетов поселений организовать и обеспечить финансирование строительства социального жилья вряд ли удастся только силами и средствами органов местного самоуправления. Необходимо более широко внедрять различные формы и механизмы непосредственного участия государства, в лице федерального центра (начиная с предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам и заканчивая созданием юридического лица, осуществляющего функции застройщика), в осуществление строительства социального жилья за счет бюджетных средств. Это позволит создать конкуренцию с частными застройщиками, обеспечить жильем работников бюджетной сферы, значительно увеличь предложение на рынке жилья и тем самым понизить цены на жилые помещения. Следующая проблема - это получившее в последние годы широкое распространение нарушения застройщиками сроков ввода в эксплуатацию объектов жилищного строительства. Оно влечет ряд негативных последствий для широкого круга участников долевого строительств и иных лиц, включая: отсутствие у граждан жилья надлежащего качества; убытки участников долевого строительства, полученные в результате вложений денежных средств по договору участия долевого строительства; потери в местных бюджетах по налогу на имущество физических лиц; нарушение сроков реализации инвестиционных программ развития инженерной инфраструктуры и уменьшение сумм денежных поступлений на реализацию таких проектов. Предотвратить подобную ситуацию возможно, но при условии установления в действующем законодательстве и заключаемых договорах аренды земельного участка следующих положений: 1) признание в качестве объекта налогообложения налогом на имущество организаций вложений во внеоборотные активы, осуществляемых при жилищном строительстве (расходов на незавершенное строительство), в случае нарушения застройщиком сроков строительства. Это потребует внесения изменений и дополнений в статьи 374 и 375 Налогового кодекса Российской Федерации <12>. При этом налоговой базой следует установить рыночную стоимость жилых и нежилых помещений в строящихся многоквартирных домах, определяемую как произведение средней рыночной стоимости 1 квадратного метра на рынке готового жилья в районе строительства на 1 января года, следующего за налоговым периодом, на площадь данных жилых и нежилых помещений, предусмотренную в проектной документации; -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3340.

2) установление в договорах аренды, заключаемых между застройщиками и муниципальными образованиями, увеличенного размера арендной платы в отношении земельных участков, предоставленных для жилищного строительства на правах аренды, в случае нарушения сроков строительства, с дифференциацией платежей; 3) установление повышенных ставок земельного налога в отношении земельных участков, предоставленных для жилищного строительства на праве собственности, в случае нарушения сроков строительства. Это потребует внесения изменений и дополнений в статью 394 Налогового кодекса Российской Федерации; 4) установление для застройщика обязанности открыть отдельный банковский счет по каждому объекту долевого строительства и вести отдельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) по каждому объекту долевого строительства. В ряде случаев многие граждане, относящиеся к среднему классу и не обращавшиеся за получением поддержки из бюджетов различных уровней, самостоятельно накопили необходимые средства для приобретения жилья, но оказались обманутыми недобросовестными застройщиками, которые, как правило, действовали с согласия местных властей и до сих пор не завершили строительство. Такая ситуация является характерной для всех крупных городов Сибири. Здесь без помощи государства не обойтись. Оно, вложив бюджетные средства в завершение строительства подобных объектов, с одной стороны, могло бы обеспечить граждан жильем и не предоставлять впоследствии различные меры государственной поддержки данным лицам на приобретение нового жилья, а с другой стороны, завершив строительство, - увеличить налоговую базу по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу и, как следствие, доходы бюджетов различных уровней. Таким путем пошло, к примеру, руководство Республики Казахстан, выделив средства в республиканском бюджете на выкуп незавершенного строительства, завершение строительства и последующее представление достроенного жилья очередникам государственной жилищной программы. Такие бюджетные ассигнования на завершение строительства долгостроев необходимо предусмотреть и в федеральном бюджете. К сожалению, отсутствует также отработанный юридический механизм передачи функций недобросовестных застройщиков, приостановивших строительство, другим лицам. Помимо законодательного закрепления возможности перевода земельного участка (права на земельный участок) и объекта незавершенного строительства в судебном порядке в общедолевую собственность участников долевого строительства с передачей функции застройщика создаваемому ими товариществу собственников жилья, жилищно-строительному кооперативу или иному специализированному потребительскому кооперативу, для решения проблемы можно также предложить на уровне федерального закона: 1) установить порядок принудительной продажи акций (долей) в уставном капитале старого застройщика другим лицам, готовым взять на себя обязательства по завершению строительства. При этом не потребуется переоформлять различные юридические документы застройщика, начиная с договора аренды земельного участка и заканчивая разрешением на строительство; 2) предусмотреть порядок предъявления требований к застройщику, нарушившему сроки строительства, участниками долевого строительства и особенности применения к такому застройщику положений Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <13> (в частности, в отношении введения процедур наблюдения, финансового оздоровления, внешнего управления и др.). -------------------------------- <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 43. Ст. 4190.

Предъявление в рассматриваемом случае исков о расторжении договоров долевого участия в строительстве и возмещении убытков не решает проблему. Денежных средств у застройщика может не быть. Для возбуждения производства о банкротстве юридического лица - застройщика необходимо, помимо прочего, судебное решение, которое было принято в пользу участника долевого строительства, содержит размер денежных обязательств должника и не было исполнено им в течение трех месяцев (пункт 2 статьи 3, пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). Возможность применения положений указанного Закона, прежде всего, о прекращении полномочий руководителя исполнительного органа застройщика и назначении арбитражного управляющего (или иного лица), уполномоченного осуществлять текущую хозяйственную деятельность, при нарушении сроков жилищного строительства и без необходимости установления в судебном порядке денежных обязательств перед участниками долевого строительства, во многом упростила бы защиту прав и законных интересов обманутых граждан и способствовала бы скорейшему завершению жилищного строительства. До сих пор не реализован принцип "одного окна" в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления по оформлению документов на земельный участок. Предпринимаются только отдельные шаги в этом направлении. В частности, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <14> (пункт 10) Министерству экономического развития Российской Федерации переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, по государственному мониторингу земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и по геодезии и картографии. В ведении Министерства экономического развития Российской Федерации стали находиться Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. -------------------------------- <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290.

Однако этого явно недостаточно. Необходимо рассмотреть вопрос о создании единого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный кадастровый учет и регистрацию прав и сделок с недвижимым имуществом. На федеральном уровне требуется также принять порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления в части информационного обмена и упрощения порядка получения документов на объекты недвижимого имущества. В настоящее время зачастую новые собственники земельных участков и иного недвижимого имущества, которые они приобрели в силу сделок или иных юридических фактов, не торопятся зарегистрировать свое право собственности в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти - Федеральной регистрационной службе. Их мотивы понятны. До момента государственной регистрации формально они не являются собственниками недвижимого имущества и, как следствие, не признаются налогоплательщиками по налогу на имущество и земельному налогу. Кроме того, при уступке прав по договору долевого участия в строительстве Федеральной налоговой службе достаточно сложно определить возникновение соответствующей налоговой обязанности физических лиц, уступивших свои права по договору, уплатить налог на доходы физических лиц (по ставке 13% от полученного дохода). С другой стороны, местные бюджеты не пополняются соответствующими налоговыми доходами, а органы местного самоуправления не владеют актуальной информацией о собственниках недвижимого имущества. Побудить нового собственника недвижимого имущества зарегистрировать свое право собственности можно разными правовыми средствами, в частности, путем: 1) установления срока для государственной регистрации возникших прав на недвижимое имущество и административной ответственности за его нарушение; 2) принятия недвижимого имущества в любое время на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления и последующего признания в судебном порядке права муниципальной собственности на это имущество (пункт 3 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации). При этом следует установить, что для совершения подобных действий соблюдение требований статьи 234 Гражданского кодекса Российской Федерации о приобретательной давности не требуется. Для этого необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <15>, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях <16> и Гражданский кодекс Российской Федерации. -------------------------------- <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594. <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ст. 1.

Таким образом, законотворческая работа по созданию условий для стимулирования жилищного строительства на федеральном уровне должна быть продолжена. Без решения обозначенных проблем органы местного самоуправления не смогут в надлежащей мере организовать строительство и обеспечить конституционное право граждан на жилище.

Название документа