Проблемы законодательного обеспечения реформирования оптового рынка электроэнергии Украины

(Запайщиков К. В.)

("Энергетическое право", 2008, N 2)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ОПТОВОГО РЫНКА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ УКРАИНЫ

К. В. ЗАПАЙЩИКОВ

Запайщиков К. В., директор Центра взаимодействия с органами государственной власти и ОРЭ ГП НАЭК "Энергоатом".

Электроэнергетика - базовая отрасль национального хозяйства Украины, эффективное функционирование которой - необходимое условие стабилизации экономики, структурных изменений, удовлетворения потребностей населения и общественного производства в электрической энергии.

Сектор энергетического рынка Украины был реформирован свыше 10 лет назад. Это была радикальная реформа, которая создала законодательную и регуляторную базы, что способствовало выдвижению энергетики на передний план в регионе по вопросам развития конкуренции, разграничения видов деятельности и регулирования.

Созданный оптовый рынок электроэнергии Украины основан на детальном первичном законодательстве, положениях, двусторонних договорах, соглашениях и многостороннем договоре (ДЧОРЭ), который заключили все производители, поставщики и ГП "Энергорынок". Кроме этого, технические процессы и условия производства, передачи, снабжения и потребления электроэнергии регулируются четкими техническими инструкциями, правилами и отраслевыми документами Министерства топлива и энергетики Украины или системного оператора.

В последующие годы новый рынок столкнулся с большими трудностями. Это вызвано многими факторами, а именно:

а) формирование некоторых правил было не завершено (например, правила, которые касались кредитного покрытия);

б) новый рынок предусматривал внедрение многих технических и экономических мероприятий, но эти меры не были осуществлены (в частности, это касается вопросов учета, программного обеспечения для функционирования оператора рынка и оператора системы, повышения маневренности тепловых электростанций);

в) экономическая ситуация в стране и энергетическом секторе не позволяла перейти к более конкурентному ценообразованию на оптовом рынке, что обеспечило бы базу для его нормального функционирования;

г) кризис неплатежей на энергетическом рынке сопутствовал жесткому недофинансированию генерирующего сектора и дискредитировал конкурентные рынки электроэнергии.

Структура задолженности прошлых лет предприятий ТЭК Украины позволяет сделать вывод, что существенная ее часть возникла в связи с отсутствием источников и недофинансированием льгот и субсидий для целого ряда категорий потребителей электроэнергии, с отсутствием или недостаточностью в бюджетах всех уровней средств для расчетов за энергоносители, потребленные учреждениями и организациями, которые содержатся за счет бюджетов, с несоответствием тарифов на энергоносители реальным расходам и др.

Принятым Верховной Радой Украины Законом "О мерах, направленных на обеспечение устойчивого функционирования предприятий топливно-энергетического комплекса" определены механизмы урегулирования отмеченных проблем, путей погашения задолженности за энергоносители, большая часть которой образовалась в период структурной перестройки экономики, когда предприятия топливно-энергетического комплекса выполняли обязательства относительно снабжения электроэнергией без надлежащей и своевременной оплаты и по тарифам, которые не всегда обеспечивали покрытие расходов на производство, передачу и снабжение энергоносителей.

В рамках реализации Закона погашение задолженности предприятий топливно-энергетического комплекса Украины и их контрагентов происходит с применением таких механизмов, как проведение взаиморасчетов, погашение задолженности с частичной ее оплатой, реструктуризация задолженности, списание отдельных видов задолженности. В 2006 г. наиболее активно предприятиями топливно-энергетического комплекса погашалась задолженность путем проведения взаиморасчетов и списания отдельных видов задолженности. Заключение договоров реструктуризации осуществлялось постепенно по мере погашения задолженности с использованием отмеченных механизмов, что обусловлено в первую очередь стремлением предприятий сократить общий размер задолженности, избирая механизмы погашения задолженности, которые не приводят к замене одного обязательства другим с соответствующей его рассрочкой. Применяемые процедуры - первая попытка комплексного решения сложнейших проблем, накопившихся в энергетической отрасли.

Необходимо отметить, что существующая модель рынка не смогла достичь эффективной конкуренции между производителями и не обеспечила ценообразования, которое отражало бы реальные расходы на снабжение электроэнергией всех типов нагрузки и предоставления всех видов услуг. В теперешней ситуации экономические стимулы для улучшения эффективности инвестиций остаются очень ограниченными. Кроме того, прослеживаются попытки приспособить правила рынка для решения тех или иных оперативных вопросов, что привело к общему росту регулятивного влияния, укреплению централизованного управления и уменьшению конкуренции и эффективности. Принимая во внимание результаты развития энергетического сектора, можно констатировать в настоящее время, что система взаимоотношений не очень отличается от централизованного и административно управляемого рынка.

Электроэнергетическая отрасль Украины, которая в 1996 г. была флагманом рыночных реформ в регионе, сейчас потеряла передовые позиции в вопросах модернизации генерирующих компаний и сетей, а также с позиции развития законодательной, конкурентной и регуляторной структур.

Постановлением Кабинета Министров Украины в 2002 г. одобрена Концепция функционирования и развития оптового рынка электрической энергии Украины, которая определяет коротко - и среднесрочные перспективы развития. Первый этап реализации положений Концепции начался в 2004 г. и закончился в декабре 2005 г.

В конце 2007 г. распоряжением Кабинета Министров Украины одобрен план мероприятий по реализации положений Концепции функционирования и развития оптового рынка электрической энергии Украины.

Концепцией предусмотрено, что новый рынок двусторонних договоров и балансирующий рынок будут внедрены путем внесения изменений в действующее законодательство, принятия новых норм, заключения новых соглашений.

Закон Украины "Об электроэнергетике" - основополагающий для электроэнергетического сектора Украины в целом и для оптового рынка электроэнергии в частности. В нем определены организационные, правовые и экономические принципы осуществления деятельности в электроэнергетике, закреплена структура отношений на действующем оптовом рынке электроэнергии и определены его участники. На сегодня законодательство предусматривает функционирование одного оптового рынка электроэнергии (пула) (модели единого покупателя).

Таким образом, для внедрения нового рынка и перехода к нему должны быть внесены изменения в Закон "Об электроэнергетике". Характер этих изменений будет зависеть от того, будет ли принято решение о разработке закона о рынке электроэнергии, которым будут урегулированы вопросы, связанные с созданием и работой нового рынка и перехода к нему. Первичное законодательство должно создать базу для внедрения рынка двусторонних договоров и балансирующего рынка и определить основные положения относительно его работы.

Важно будет обеспечить:

1. Принятие нормативно-правовых актов, содержащих ссылку на любой договор, лицензию, орган, кодекс или постановление (которые будут необходимы как на протяжении переходного периода, так и после полного внедрения нового рынка электроэнергии).

2. Изменения в действующие подзаконные нормативные акты и принятие новых актов, которые должны соответствовать первичному законодательству.

3. Четкое и однозначное закрепление в соответствующих документах функций и обязанностей лиц, которые будут задействованы в переходный период и после полного внедрения нового рынка.

Целью этой Концепции является совершенствование организационно-правовых и экономических принципов оптового рынка электрической энергии для обеспечения повышения эффективности производства, передачи, распределения и снабжения электрической энергии, надежности снабжения и последующего развития конкурентной среды.

Концепцией предусматривается переход к полномасштабному конкурентному рынку в три этапа:

- на первом этапе должно быть обеспечено более полное использование потенциальных возможностей существующей модели ОРЭ (модели единого покупателя), устранение негативных последствий общеэкономического кризиса и создание условий для перехода к рынку двусторонних контрактов;

- второй этап предусматривает постепенное внедрение двусторонних договоров и балансирующего рынка, параллельную работу элементов старой и новой структуры рынка;

- на третьем этапе предусматривается внедрение полномасштабного рынка двусторонних договоров и балансирующего рынка, а также соответствующих систем мониторинга.

Новый рынок, то есть рынок двусторонних договоров с балансирующим рынком, будет полностью внедрен через ряд последовательных шагов, спланированных так, чтобы обеспечить максимально плавный процесс перехода.

Переход можно разделить на две фазы. Конкретные цели реформирования в пределах этих двух фаз являются следующими:

Фаза 1. Модель рынка:

- выявить недостатки существующего рынка, определить цели формирования, принципы построения нового рынка, а также алгоритмы перехода;

- предложить модель рынка и переходные этапы.

Фаза 2. Внедрение:

- разработка проектов правил, кодексов и соглашений;

- выполнение регуляторного и финансового анализа тарифов и методики ценообразования;

- разработка проектов необходимых поправок к законодательной и регуляторной базе;

- подготовка технических требований относительно закупки аппаратного и программного обеспечения, а также телекоммуникационного и учетного оборудования для информационного обеспечения;

- подготовка предложений по реализации.

Открытие рынка будет юридически возможным, если в первичном законодательстве будут установлены четкие критерии открытия рынка (включая сроки перехода от одного этапа к другому) и определены критерии квалифицированности для производителей и поставщиков, которые дают право принимать участие в новом рынке. Такие критерии открытия рынка и квалифицированности должны быть определены для каждого переходного этапа.

Рынок двусторонних договоров в значительной степени устранит проблему манипулирования на рынке, осложняя возможность отдельных производителей устанавливать цену в целом. Реформированный рынок также предоставляет значительные преимущества в тех случаях, когда существует проблема административного вмешательства в работу рынков электроэнергии, чему способствует централизованный рынок. Децентрализованный рынок, например рынок двусторонних договоров, снижает возможность получения преимуществ отдельным игроком.

Изменения относительно источников субсидирования (например, при отказе от перекрестного субсидирования и переходе к субсидированию через государственную поддержку) будут требовать существенных изменений к первичному законодательству и подзаконным актам. Необходимо установить в первичном законодательстве критерии определения категорий потребителей, которым предоставляется право применять льготный тариф, а также источники финансирования льгот.

Пул электроэнергии и рынки двусторонних договоров имеют много общего, но одновременно очень отличаются один от другого. На рынке двусторонних договоров участники заключают договоры на физическую поставку электроэнергии. Потом производители электроэнергии осуществляют диспетчеризацию с целью выполнения договорных требований относительно выработки.

В Концепции ОРЭ содержится четкое утверждение о намерениях - АЭС должны конкурировать на новом рынке электроэнергии при условии, что трудности с ценообразованием будут решены.

С каждым годом ядерная энергетика играет все более значительную роль в электроэнергетике Украины. На протяжении последних лет атомные электростанции производят в пределах 50% электроэнергии страны. Причем частица производства электроэнергии на АЭС в структуре энергорынка ежегодно остается стабильно высокой.

В настоящее время атомная энергетика - своеобразный показатель возможности государства разрабатывать и безопасно эксплуатировать новейшие технологии, использовать их для последующего развития и улучшения благосостояния ее граждан.

Благодаря структурной перестройке экономики тариф на электроэнергию, выработанную на АЭС, начал наполняться денежными средствами, он стал реальным, но от этого не стал достаточным. Принципиальная разница между обычной и атомной станцией в том, что ее невозможно просто остановить и забыть о существовании, - это сложный и требующий больших финансовых затрат процесс.

Выполнение мероприятий по повышению безопасности энергоблоков АЭС и Энергетической стратегии Украины до 2030 года нуждается в значительных средствах, которые могут быть получены от продажи электроэнергии на внутреннем и внешнем рынках и через привлечение инвестиций. Причем основным источником финансирования этих и других мер остается тариф на электроэнергию, который утверждается постановлением НКРЕ.

Действующий тариф на электроэнергию АЭС не обеспечивает финансирования в необходимых объемах производственных, инвестиционных и социальных программ, а также отложенных технических решений по модернизации производства.

В тарифе не предусмотрены средства на погашение кредиторской задолженности предыдущих периодов.

В течение ряда лет в результате недостаточных регулировочных возможностей энергосистемы Украины в значительной мере была ограничена нагрузка базовых мощностей - энергоблоков АЭС. Это привело к уменьшению отпуска электроэнергии атомной генерации по сравнению с показателем, заложенным в расчет тарифа.

На сегодня цены на электроэнергию, которая производится в Украине атомными электростанциями, являются фиксированными независимо от уровня нагрузок энергоблоков АЭС. Необходимо учитывать, что тариф на электроэнергию АЭС в настоящее время почти в три раза ниже оптово-рыночной цены, следовательно, в интересах потребителей Украины увеличивать сверхплановое производство электроэнергии на АЭС с целью уменьшения оптовой и, как следствие, розничных цен.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что АЭС имеют определенные трудности относительно вступления в оптовый рынок электроэнергии в соответствии с Концепцией реформирования ОРЭ. Если регулирование цен будет прекращено на внедряемом рынке двусторонних договоров с балансовым механизмом, АЭС столкнутся с большими рисками относительно своих доходов. Ядерные энергоблоки характеризуются негибким производством. Вследствие этого операторам тяжело реагировать на вынужденный простой путем увеличения объемов производства на других станциях, что оставляет их незащищенными от начисления больших платежей за дисбалансы. Существующие обязательства в части вывода их из эксплуатации и захоронения отработанных материалов также означают, что АЭС не могут долго оставаться жизнеспособными при очень низких оптовых ценах на электроэнергию, что продемонстрировал крах компании "Бритиш энерджи" в Великобритании, в отличие от ТЭС, которым лишь нужно возмещать свои расходы на топливо.

Таким образом, с целью реформирования ОРЭ необходимо проработать алгоритм осуществления следующих действий:

- в направлении перехода к модели прямых договоров между генерирующими предприятиями и потребителями и создания балансирующего рынка:

1. В части отпуска электроэнергии АЭС по прямым договорам целесообразным является заключение таких договоров с предприятиями, которые имеют большой объем потребления электроэнергии ровным графиком по зонам суток. При этом будет сохранен баланс "производство - потребление" в базовом режиме, энергоемкие экспортные предприятия получат возможность потребления электроэнергии по тарифам ниже розничных, что практикуется во многих странах с развитой промышленностью.

2. Законодательное оформление разрешения генерирующим предприятиям, мощности которых не задействованы в балансе энергосистемы Украины, продавать профицитную электроэнергию на экспорт по прямым договорам с соответствующей оплатой за транспортировку, диспетчеризацию и резервирование мощности.

- в направлении ценообразования:

1. От расходного метода формирования тарифа на электроэнергию АЭС необходимо переходить на методику, которая будет стимулировать увеличение производства электрической энергии, которая на сегодня дешевле электрической энергии ТЭС, и снижение расходов путем утверждения тарифа без детализации его структуры с предоставлением возможности самостоятельного использования сэкономленных по отдельным статьям средств по другим направлениям.

2. Анализ динамики изменений тарифа на электроэнергию ядерных энергоблоков и индекса инфляции в Украине с 2000 года свидетельствует, что за указанный период не было ни одного года, когда рост тарифа отвечал уровню инфляционных процессов. Ежегодно индекс инфляции превышал рост тарифа на электроэнергию, отпущенную АЭС, и за шесть лет это превышение составило свыше 100%.

3. Тариф на электроэнергию должен учитывать расходы оператора ядерных установок на выполнение долгосрочных программ, принятых соответствующими решениями Правительства.

Отмеченные подходы должны быть учтены в Законе о регуляторном органе в энергетической отрасли.

Как АЭС могут управлять своими рисками?

Учитывая понимание того, что обязательства ядерной отрасли относительно выведения из эксплуатации и захоронения отработанных материалов получили правительственные гарантии, основным барьером для свободной конкуренции АЭС на новом ОРЭ будет их незащищенность от начисления платежей за дисбалансы.

Если от АЭС будут требовать принимать участие в балансирующем рынке (и в конкурентном рынке в целом), тогда этот риск должен быть небольшим или они должны получить возможность эффективно им управлять. Управление рисками дисбаланса в результате негибкости требует, чтобы АЭС имели возможность интеграции по вертикали или по горизонтали.

Во-первых, АЭС должны принять надлежащие стратегии заключения контрактов. Они должны торговать контрактами на базисную нагрузку.

Во-вторых, АЭС могут заключать с другими производителями контракты на снабжение в случае аварийного отключения. Всякий раз, когда они запускаются или останавливаются для проведения незапланированного технического обслуживания, они будут покупать электроэнергию для удовлетворения требований контракта от других производителей. Это сделает для них возможным знать стоимость отключений предварительно и не станет предметом применения цен дисбаланса. Объединение этих стратегий приведет к снижению контрактных цен АЭС относительно других производителей.

Уменьшение уровня риска дисбаланса для АЭС предусматривает использование цен с небольшими колебаниями на балансирующем рынке, при наличии которых плата за дисбалансы является невысокой, а уязвимые объемы сводятся к минимуму.

Предпосылками перехода к полномасштабному рынку двусторонних договоров и балансирующего рынка должны стать:

- погашение задолженности и недопущение банкротства предприятий отрасли за задолженность прошлых лет;

- внесение соответствующих изменений в законодательство и разработка необходимых нормативных документов;

- разработка и готовность к внедрению всех элементов балансового механизма, составляющими которого является расчет дисбаланса и балансирующий рынок, включая все необходимые процедуры;

- согласие большинства членов ОРЭ подписать двусторонние договоры на покупку электрической энергии между производителями и конечными потребителями (независимо от объема электропотребления) и между производителями и поставщиками.

Конечной целью должна быть разработка модели полностью интегрированного рынка электроэнергии и вспомогательных услуг. Этот рынок должен способствовать торговле между Украиной и ее соседями и будет требовать таких договоренностей на рынке, которые бы отвечали стандартам UCTE и согласовывались с договорами относительно трансграничной торговли.

С учетом определенных Энергетической стратегией Украины до 2030 года принципов создания и совершенствования законодательства в сфере отраслей ТЭК его последующее развитие должно осуществляться по таким направлениям:

- систематизация и упорядочение отношений собственности в отраслях топливно-энергетического комплекса;

- подробное определение структуры государственного управления и регуляции, четкое разграничение этих функций, в частности, относительно формирования правил деятельности на рынках энергоносителей;

- совершенствование функционирования оптового рынка электроэнергии и определения принципов функционирования рынка природного газа;

- создание действенных финансовых и налоговых стимулов для модернизации энергетических объектов и применения энергосберегающих технологий;

- упорядочение условий и правил предоставления государственной поддержки, в том числе субсидирования, предприятий ТЭК;

- усиление экологических обязательств субъектов энергетической отрасли относительно уменьшения загрязнения окружающей среды и обеспечения гражданской защиты в сфере техногенной безопасности ТЭК и увеличение ответственности за их нарушение;

- определение правовых принципов относительно образования соответствующих структур и их полномочий для осуществления управления государственными корпоративными правами.

Название документа