Современная система энергетического законодательства Украины и основные направления ее совершенствования

СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Ю. С. ШЕМШУЧЕНКО

Шемшученко Ю. С., директор Института государства и права им. В. М. Корецкого Национальной академии наук Украины, академик НАН Украины, академик Академии правовых наук Украины, иностранный член РАН, доктор юридических наук, профессор.

За последние годы в Украине предпринимаются все более активные действия, направленные на обеспечение системного развития энергетического права, соответствующих научных исследований, национального законодательства, обеспечение эффективного участия Украины в международном сотрудничестве в этой сфере. В частности, опираясь на положения Конституции, при активном участии Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины разработаны и приняты Законы "Об электроэнергетике" <1>, "Об энергосбережении" <2>, "Об альтернативных источниках энергии" <3>, блок законодательных актов по вопросам использования ядерной энергии, ядерной и радиационной безопасности, обращения с радиоактивными отходами, Закон "Об охране окружающей природной среды" <4>, Кодекс Украины о недрах <5>, Горный закон <6>. Специальным законом урегулированы особенности правового регулирования в отношении нефти и газа, принят Закон "О распределении продукции" <7>, который в ближайшее время предусматривается усовершенствовать. Создана система специально уполномоченных органов исполнительной власти в сфере энергетики, ядерной безопасности, недропользования, законодательно определены их полномочия, порядок деятельности. -------------------------------- <1> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 1998. N 1. Ст. 1. <2> ВВР. 1994. N 30. Ст. 283. <3> ВВР. 2003. N 24. Ст. 155. <4> ВВР. 1991. N 41. Ст. 546. <5> ВВР. 1994. N 36. Ст. 340. <6> ВВР. 1999. N 50. Ст. 433. <7> ВВР. 1999. N 44. Ст. 391.

Некоторые важные вопросы урегулированы актами Правительства. В частности, распоряжением Кабинета Министров Украины от 15 марта 2006 г. N 145-р утверждена Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 года. Развитие энергетического законодательства Украины является одним из приоритетных заданий и направлений реализации данной Стратегии, которой, в частности, предусмотрено, что внутренняя и внешняя политика, регулирование отношений в области производства, использования, передачи энергии, любые экономические, институциональные и другие преобразования в энергетике должны основываться исключительно на положениях законов. Следует констатировать, что в современных условиях правовое регулирование топливно-энергетического комплекса (ТЭК) имеет в значительной мере разрозненный характер, что связано прежде всего с отсутствием законодательно закрепленных общих принципов и подходов для обеспечения комплексного регулирования отношений в электроэнергетическом, ядерно-промышленном, угольно-промышленном и нефтегазовом комплексах. Для улучшения ситуации предусматривается разработка единого комплексного закона об основах энергетической политики, а в перспективе - и Энергетического кодекса, которые должны определить национальные интересы в этой сфере, установить принципы правового регулирования, основные правила деятельности всех участников энергетических отношений (как государственных органов, так и субъектов хозяйствования всех форм собственности) на принципах справедливости, недискриминирования и прозрачности, иные наиболее важные положения, которые в последующем должны реализовываться в специальных законах, подзаконных актах и программных документах. С учетом определенных Энергетической стратегией Украины на период до 2030 г. принципов, предусматривается, что развитие законодательства в сфере ТЭК должно осуществляться в следующих важнейших направлениях. Первое из них - принятие в первоочередном порядке законов, направленных на решение ключевых проблем комплекса, а именно: систематизацию и урегулирование отношений собственности в отраслях топливно-энергетического комплекса; усовершенствование системы государственного управления и регулирования, четкое разграничение этих функций, в частности, относительно формирования правил деятельности на рынках энергоносителей. Предусматривается упорядочить полномочия и сферы ответственности государственных органов, в том числе со специальным статусом, включая Национальную комиссию по регулированию электроэнергетики. Особо актуальными являются совершенствование функционирования оптового рынка электроэнергии, определение принципов функционирования рынка природного газа, законодательное закрепление за соответствующим регулирующим органом со специальным статусом функций в сфере установления правил функционирования рынков, не определенных законом. Предусматривается также создание действенных финансовых и налоговых стимулов для модернизации энергетических объектов и применения энергосберегающих технологий, совершенствования регулирования конкурентных рынков сжатого и сжиженного газа, нефтепродуктов, соответствующее уточнение полномочий государственного органа регулирования в этой сфере, недопущение при этом необоснованного административного вмешательства в определение цен на конкурентных рынках. Не менее важно и совершенствование условий и правил предоставления предприятиям ТЭК государственной поддержки, в том числе путем субсидирования. В связи с повышением интереса к развитию атомной энергетики в Украине и впредь особое внимание будет уделяться совершенствованию правового регулирования обеспечения безопасности соответствующих объектов, решения вопросов их размещения, открытости и прозрачности принятия решений органами власти, доступа широкой общественности к обсуждению соответствующих проектов. С учетом все большего утверждения рыночных методов ведения хозяйства, вхождения Украины в ВТО предусматривается разработка принципиально нового законодательства о недрах. Особо важным является усиление требования к выполнению субъектами энергетической отрасли обязательств относительно уменьшения загрязнения окружающей среды и обеспечения реализации требований в сфере техногенной безопасности ТЭК и повышения ответственности его предприятий за нарушение этих требований. Второй блок задач - развитие законодательной основы регулирования ТЭК в интересах обеспечения выполнения международных обязательств, предусмотренных ратифицированными международными энергетическими соглашениями, в первую очередь Договором к Энергетической хартии и Киотским протоколом к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Третий блок - обеспечение адаптации энергетического законодательства Украины к правовой системе Европейского союза, что должно обеспечивать укрепление международной энергетической безопасности, выполнение требований европейского энергетического законодательства в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС, Программой интеграции Украины к Европейскому союзу, одобренной Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 г. N 1072 <8>, и общегосударственной программой адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза, утвержденной Законом Украины от 18 марта 2004 г. <9>. -------------------------------- <8> Офiцiйний вiсник Украiни. 2000. N 39. Ст. 1648. <9> ВВР. 2000. N 29. Ст. 367.

И четвертый блок задач - развитие законодательного регулирования энергетических отношений должно осуществляться на основе активизации международного сотрудничества и заключения соответствующих двусторонних и многосторонних международных соглашений, которые следует направить на реализацию целей энергетической стратегии, обеспечение национальных интересов Украины, всего международного сообщества. Важным заданием совершенствования теоретических основ решения указанных задач, повышения эффективности законодательства является создание благоприятных условий для эффективного использования топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), обеспечения энергосбережения, избегая при этом непосредственного неправомерного вмешательства в хозяйственную деятельность субъектов ведения хозяйства. Для выполнения этого задания особо актуальным является создание действенной и прозрачной системы энергетического законодательства, особенно в сфере энергосбережения. Такая система должна содержать правовые нормы, которые бы предусматривали адекватное сочетание инструментов государственного регулирования и поощрения субъектов ведения хозяйства и населения относительно эффективного использования ТЭР. Для достижения этой цели в Украине предусматривается принятие Закона "Об энергоэффективности" как новой редакции Закона "Об энергосбережении". Разрабатываются предложения по изменению порядка согласования и утверждения норм удельных расходов путем внедрения обязательной государственной экспертизы разработанных норм, развитие системы государственной экспертизы в энергетической сфере в целом. Дальнейшее развитие должны получить стандартизация, системы контроля за их соблюдением в энергетической сфере. В частности, предусматривается правовое урегулирование энергетической маркировки продукции. Для обеспечения объективного мониторинга эффективности использования ТЭР в общественном производстве необходимо совершенствование правового обеспечения обязательной статистической отчетности субъектов ведения хозяйства относительно объемов использованных ими таких ресурсов. При этом мы четко представляем, что правовое регулирование государственной экономической поддержки эффективного использования ТЭР должно соответствовать принципам рыночной экономики, бюджетному законодательству, быть прозрачным и на этой основе действенным. Разрабатываются также предложения по внесению изменений в Закон Украины "О системе налогообложения", предусматривающих предоставление налоговых льгот предприятиям в случае осуществления ими энергосберегающих мероприятий, а также о включении в перечень налогов сбора за перерасход ТЭР. Как механизм стимулирования эффективного использования ТЭР планируем проводить сертификацию предприятий на предмет соответствия требованиям энергосбережения. Предприятия, которые прошли такую сертификацию, должны освобождаться от проверок эффективности использования ТЭР на определенный период, или же для таких предприятий будут устанавливаться нормы удельных расходов на более длительный срок. Особенное внимание в процессе усовершенствования законодательства по энергосбережению планируется уделить единой системе учета энергоресурсов, правовому обеспечению функционирования такой системы. Украина прилагает немало усилий для надлежащего вхождения в европейское и мировое правовое пространство. В связи с этим значительная работа проводится по вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза, выполнению международных обязательств. Постоянно совершенствуется правовая основа регулирования отношений в энергетической сфере с соседними странами. Проведенный анализ ситуации свидетельствует, что уровень разработанности многих теоретических вопросов, эффективность действующего законодательства еще далеко не в полной мере соответствуют современным требованиям, задачам национальной и международной безопасности, интересам стран региона. Именно поэтому соответствующие вопросы нуждаются в развитии международного сотрудничества, в большем внимании со стороны как научного сообщества, специалистов, так и органов государственной власти. При этом главными направлениями энергетической политики, которые, по нашему мнению, нуждаются в особенно тщательном правовом анализе, активизации сотрудничества для этого специалистов разных стран, считаем необходимым выделить такие, как повышение надежности и эффективности энергоснабжения, обеспечение эффективного и постоянного развития топливно-энергетического комплекса, уменьшение уровня энергетической зависимости стран путем диверсификации внешних и внутренних источников энергоснабжения, максимального привлечения возможностей энергосбережения, повышение уровня безопасности, устойчивости и живучести энергетических объектов, безопасности населения, предотвращение экологических катастроф, иных чрезвычайных ситуаций техногенного характера, уменьшение уровня техногенного влияния энергетических объектов на окружающую среду, обеспечение вхождения Украины в энергетические рынки Европы и мира, совершенствование и развитие сферы общего обеспечения и поддержки развития отраслей ТЭК (согласование нормативно-правовой базы, развитие научно-технического и информационного сотрудничества и др.). Международное сотрудничество ученых-юристов является важнейшим фактором дальнейшего развития теоретических исследований в сфере энергетического права, формирования эффективной правовой системы, надежного обеспечения потребностей наших народов в энергии. Опыт других стран мы и впредь будем всесторонне изучать и всемерно использовать в Украине. В свою очередь, надеемся, что и наши усилия, наш опыт вызовут интерес у наших коллег. По нашему мнению, в последующем было бы целесообразно конструктивно интегрировать опыт разных стран и совместными усилиями разработать проект модельного Энергетического кодекса, обеспечить использование его положений в заинтересованных странах.

Название документа