Правовое регулирование экологических проблем в ядерной энергетике

(Плачкова С. Г.)

("Энергетическое право", 2008, N 2)

Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ

В ЯДЕРНОЙ ЭНЕРГЕТИКЕ

С. Г. ПЛАЧКОВА

Плачкова С. Г., заведующая секретариатом Комитета Верховного Совета Украины по вопросам евроинтеграции.

При использовании достижений современной науки и техники появляются новые объекты правового регулирования. Одним из таких объектов является ядерная энергия, в процессе производства и использования которой складывается целый комплекс разноплановых общественных отношений, связанных как с производством и использованием, так и с влиянием ядерной энергии на жизнь и здоровье человека и окружающую среду.

К сожалению, мы уже имеем немало свидетельств тому, какой грозной силой является ядерная энергия даже при мирном ее использовании, какой ущерб она может нанести жизни, здоровью человека и окружающей среде. И поскольку наиболее распространенным случаем промышленного использования ядерной энергии является ее использование в ядерной энергетике, соответственно, наибольшее влияние и на человека, и на природу может оказываться именно в этой отрасли. Особое значение при этом приобретает правовое регулирование решения экологических проблем, связанных с использованием ядерной энергии в этой отрасли.

Основная экологическая особенность и проблема ядерной энергетики связана с фактором радиоактивности, а именно с возможным влиянием ионизирующего излучения на человека и окружающую среду. Неконтролируемый выход радиоактивных веществ может привести к катастрофическому ущербу, и основные экологические требования должны обеспечивать радиационную безопасность и радиационную защиту.

Закон Украины "Об охране окружающей природной среды", принятый в 1991 г., предписывал местным органам власти, предприятиям, организациям и гражданам "применять все необходимые мероприятия для предотвращения и недопущения превышения установленных уровней... ионизирующего влияния на окружающую природную среду и здоровье людей в населенных пунктах, рекреационных и заповедных зонах, а также в местах массового нахождения и размножения диких животных". Эта норма является наглядным примером отсутствия в экологическом законодательстве того времени достаточного уровня правовой регламентации в ядерной энергетике.

Формирование экологических требований началось с формирования ядерного права в Украине, с принятием Законов Украины от 8 февраля 1995 г. "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности", от 30 июня 2005 г. "Об обращении с радиоактивными отходами", от 19 ноября 1997 г. "О добыче и переработке урановых руд", от 14 января 1998 г. "О защите человека от влияния ионизирующего излучения", от 11 января 2000 г. "О разрешительной деятельности в сфере использования ядерной энергии", было установлено требование соблюдения безопасности эксплуатации ядерных установок, определены понятия ядерной и радиационной безопасности, ядерной и радиационной аварии, радиационной защиты. Базовый Закон Украины "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности" определил в качестве основного принципа государственной политики в сфере использования ядерной энергии принцип приоритета защиты человека и окружающей природной среды от влияния ионизирующего излучения. Закон Украины "О защите человека от ионизирующего излучения" установил, что основная дозовая граница облучения населения не должна превышать 1 миллизиверта эффективной дозы облучения за год, также были установлены дозы облучения персонала.

Дальнейшее развитие эти требования получили в нормах, правилах и стандартах по ядерной и радиационной безопасности, таких как "Общие положения обеспечения безопасности атомных станций"; "Обращение с радиоактивными отходами. Требования к обращению с радиоактивными отходами до их захоронения. Общие положения"; "Обращение с радиоактивными отходами. Захоронения радиоактивных отходов в приповерхностных хранилищах. Общие требования радиационной безопасности" и т. д.

Основное требование соблюдения безопасности эксплуатации ядерных установок и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, направлено на обеспечение радиационной безопасности и защиты и, следовательно, является основным экологическим требованием и принципом правового регулирования в ядерной энергетике.

Важно отметить, что Международные основные нормы безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучений (МАГАТЭ, 1997 г.) дают общее определение защиты и безопасности (protection and safety), не разделяя их на отдельные дефиниции. В этом международно-правовом документе данные определения неразрывно связаны. Речь идет о "защите людей от облучения в результате воздействия ионизирующих излучений или радиоактивных веществ и безопасности источников излучений, включая средства обеспечения такой защиты и безопасности, в частности различные процедуры и устройства для удержания доз облучения и рисков, которым они подвергаются, на разумно достижимом низком уровне и ниже предписанных значений граничной дозы, а также средства предотвращения аварий и смягчения последствий аварий в случае, если они происходят".

Считая радиационную защиту конечной целью всех видов деятельности и всех мероприятий, направленных на защиту людей и окружающей среды от неконтролируемого выхода радиоактивности, максимальную правовую регламентацию необходимо применять для предотвращения и преодоления последствий ядерных и радиационных аварий. Ядерная авария определяется как "авария, связанная с неисправностью ТВЭЛов, которая превышает границы нормальной эксплуатации, и/или связана с облучением персонала, которое превышает допустимые для нормальной эксплуатации значения и вызвана:

- нарушением контроля и управления цепной ядерной реакцией деления в активной зоне реактора;

- созданием критической массы во время перезагрузки, транспортирования и хранения ТВЭЛов;

- нарушением теплоотвода от ТВЭЛов".

В Украине существует система аварийной готовности и кризисного реагирования на случай ядерных и радиационных аварий, она является составной частью Единой государственной системы предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера. Правовой основой для этой системы являются Конституция Украины, Законы Украины "О гражданской обороне Украины", "О войсках Гражданской обороны Украины", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера", "Об охране окружающей природной среды", "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности" и другие законы, регулирующие отношения в сфере использования ядерной энергии.

Украина также является стороной международных конвенций, которые определяют международный уровень реагирования на аварии. В первую очередь это Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии от 26 сентября 1986 г., Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации от 26 сентября 1986 г. Также Украина подписала целый ряд двусторонних соглашений с государствами о помощи и сотрудничестве в случае ядерных и радиационных аварий. На национальном уровне принят ряд нормативных актов, которые регулируют отношения в сфере предотвращения и реагирования на ядерные и радиационные аварии. В частности, требования об аварийных планах на любом объекте, где используется ядерная энергия, устанавливаются нормами радиационной безопасности Украины и Планом реагирования на радиационные аварии, введенным в действие совместным приказом Государственного комитета по ядерному регулированию (Госатомрегулирование) и Министерства чрезвычайных ситуаций Украины в 2004 г.

На уровне предприятий отношения в сфере предупреждения и реагирования на ядерные и радиационные аварии регулируются планами реагирования на аварии, утвержденными в соответствии с требованиями законов Украины, Основных санитарных норм и правил обеспечения радиационной безопасности (Минздрав, 2005 г.) и Основных положений организации системы готовности и реагирования ГП НАЭК "Энергоатом" на аварии и чрезвычайные ситуации на АЭС. Государственное предприятие "Национальная атомная энергетическая компания "Энергоатом" (ГП НАЭК "Энергоатом") имеет Типовой аварийный план АЭС Украины, План Дирекции ГП НАЭК "Энергоатом" на аварии и чрезвычайные ситуации на АЭС Украины, также такие планы имеют все атомные станции Украины. В нормативно-правовых актах определены, в частности, требования к порядку классификации аварий и порядку действий в зависимости от класса аварии. Для обеспечения защиты персонала и населения в случае неконтролируемого выхода радиоактивных материалов в окружающую среду эксплуатирующая организация вводит в действие и обеспечивает постоянную готовность к реализации плана мероприятий по защите населения и персонала, который нацелен на возвращение АЭС в контролируемое состояние и на минимизацию последствий аварии.

Региональные органы реагирования на чрезвычайные ситуации разрабатывают, вводят в действие и обеспечивают постоянную готовность к реализации планов мероприятий по защите населения. В них определяются организация и порядок действия всех служб и организаций региона, силы и средства для осуществления защиты населения и ликвидации последствий аварии.

Несмотря на большое количество нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в этой сфере, следует отметить, что существуют серьезные пробелы. В первую очередь, в украинском законодательстве не отображены: четкое распределение компетенции на государственном и местном уровне во время реагирования на радиационные аварии, право компетентных органов ограничивать права лиц, особенно в ситуациях, приближенных к аварийным. А также в случае, когда реагирование может требовать эвакуации людей, возможно принудительной, введения ограниченной свободы перемещения людей и запрещения использования загрязненных пищевых продуктов или кормов для животных.

В чрезвычайных ситуациях роль правового регулирования возрастает, изменяется сам смысл регулятивного потенциала права, адекватной чрезвычайности становятся фактическая значимость и актуальность отдельных правовых предписаний. Изменяется процесс реализации права: он становится более жестким, авторитарным и в некоторых случаях приобретает характер чрезвычайного (специального) порядка или опирается на масштабное принуждение.

Еще одной важной гарантией выполнения требований экологического законодательства является в Украине система запрещения эксплуатации ядерных установок без лицензии. В соответствии со ст. 26 Закона Украины "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности" в Украине запрещено осуществление какой-либо деятельности, связанной с использованием ядерных установок и источников ионизирующего излучения (в том числе объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами), которые не имеют соответствующего разрешения (лицензии), выданного в установленном порядке. Ядерная установка, источник ионизирующего излучения могут использоваться только таким образом и с такой целью, как это указано в разрешении (лицензии). В разрешении (лицензии) определяются условия и границы безопасного использования ядерной установки, источника ионизирующего излучения, которые должны обеспечивать необходимый и достаточный уровень ядерной и радиационной безопасности.

Развитие законодательной базы, регулирующей действие разрешительной системы в сфере использования ядерной энергии, в ядерной энергетике в частности, нашло свое продолжение в Законе Украины "О разрешительной деятельности в сфере использования ядерной энергии". Этот Закон определил права и обязанности лицензиатов, а также органов регулирования ядерной и радиационной безопасности. В нашей стране этими органами являются Госатомрегулирования и Министерство здравоохранения. Министерство охраны окружающей среды принимает участие в регулировании радиационной защиты окружающей среды.

Экологически значимой особенностью и проблемой в ядерной энергетике является также образование искусственных радиоактивных веществ. При этом в ядерных установках во время эксплуатации во много раз увеличиваются уровни радиоактивности материала, который был взят из природы. Именно образование радиоактивных отходов и многоразовое увеличение суммарного уровня радиоактивности, необходимость захоронения в местах, которые исключаются из хозяйственного оборота, по нашему мнению, являются основным недостатком и опасностью ядерной энергетики. Сегодня в мире не существует совершенной технологии переработки отработанного ядерного топлива и захоронения радиоактивных отходов, которая решила бы проблему их минимизации.

Требование обеспечения образования радиоактивных отходов на минимальном практически достижимом уровне установлено Законами Украины "Об обращении с радиоактивными отходами" (ст. 3) и "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности" (ст. 5).

Статья 21 Закона Украины "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности" определяет одной из функций органа управления в сфере использования ядерной энергии "планирование мероприятий, направленных на обеспечение минимального уровня образования радиоактивных отходов". На практике это осуществляется путем реализации лицензиатом программ минимизации РАО в рамках программ обращения с ними.

В рамках международных обязательств Украина как сторона Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработанным ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами представляет Национальный доклад об исполнении Украиной обязательств, которые вытекают из вышеупомянутой Конвенции.

Одним из направлений усовершенствования правового регулирования экологических проблем является адаптация украинского законодательства в соответствии с законодательством Европейского союза. Такое обязательство предусмотрено ст. 51 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейским союзом 1994 г. и Законом Украины "Об общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза". Украинские юристы работают над постепенным сближением национального и европейского законодательства, в частности и в сфере ядерной энергии, предотвращения ее отрицательного влияния на окружающую природную среду и здоровье человека.

Название документа