Состояние и перспективы совершенствования правового регулирования недропользования в Украине

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В УКРАИНЕ

С. О. ЛИЗУН, В. И. ОЛЕЩЕНКО

Лизун С. О., первый заместитель министра охраны окружающей природной среды Украины, доктор геолого-минералогических наук.

Олещенко В. И., директор НИП "Центр энергетического и ядерного права" при Институте государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, кандидат географических наук, доцент, заслуженный юрист Украины.

Украина отличается значительным разнообразием минерально-сырьевых ресурсов, существенными запасами многих из них, чем создается достаточно мощная основа для удовлетворения на высоком уровне современных и перспективных потребностей общества, развития различных отраслей экономики. По подтвержденным запасам каменного угля, железных и марганцевых руд, титана, германия, циркония, каолина, графита, сульфатно-калийной и натриевой солей, облицовочно-декоративного камня и многих других полезных ископаемых Украина входит в число ведущих стран Европы и мира. Имеются хорошие перспективы формирования в будущем соответствующей современной сырьевой базы добычи свинцово-цинковых руд, меди, золота, молибдена, некоторых редких и редкоземельных металлов. В то же время приходится констатировать, что по структурным и качественным показателям современной минерально-сырьевой базе Украины в настоящее время в целом присущи существенные проблемы, связанные прежде всего с ограниченностью запасов таких важных энергетических полезных ископаемых, как нефть и газ, а также цветных и многих редких металлов. Кроме того, значительная часть лучших разведанных ранее месторождений полезных ископаемых была отработана еще во времена СССР. Отмечаются крайне сложные условия залегания многих оставшихся месторождений <1>. -------------------------------- <1> Природно-ресурсна сфера Украiни: проблеми сталого розвитку та трансформацiй. Киев, 2006.

Поэтому с учетом глобализации процессов общественного развития, повышения уровня конкуренции в мире во всех сферах производства, как и в общественной жизни в целом, все более важное значение приобретает наращивание разведанных запасов минерально-сырьевых ресурсов, обеспечение рационального их использования, соответствующее совершенствование национального законодательства в сфере охраны и использования ресурсов недр (недропользования), особенно тех ресурсов, которые обеспечивают потребности общества в энергии. Анализируя национальную систему правового регулирования в этой сфере, перспективы ее совершенствования, следует прежде всего отметить особую роль соответствующих конституционных норм. Согласно ст. 13 Конституции Украины, принятой в июне 1996 г., земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа. От имени украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией Украины. Каждый гражданин имеет право пользоваться объектами права собственности народа в соответствии с законом. При этом подчеркивается, что собственность обязывает, она не должна использоваться во вред человеку и обществу. Государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом <2>. -------------------------------- <2> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1996. N 30. Ст. 141.

Данные конституционные нормы определяют особые, высшей юридической силы требования к организации недропользования в Украине. В определенной мере эти требования были реализованы во многих законодательных актах, в частности в новом Гражданском кодексе Украины, ст. 324 которого воспроизводит указанные конституционные нормы и вместе со ст. 318 определяет украинский народ как субъект права собственности <3>. -------------------------------- <3> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2003. N 40 - 44. Ст. 356.

Следует признать, что в целом механизмы реализации данных конституционных предписаний современными законами в полной мере пока что не сформированы, что в значительно мере связано и с отсутствием необходимых для этого соответствующих фундаментальных научных разработок. В этих условиях часто частным интересам необоснованно предоставляется полный приоритет над публичными, что приводит к нерациональному использованию невосполнимых, невозобновляемых природных ресурсов, ограничению прав последующих поколений. Полагаем, что решение этой проблемы в соответствии с конституционными предписаниями и мировыми тенденциями развития правового регулирования в этой сфере в значительной мере определит на ближайшее время перспективы дальнейшего развития в Украине соответствующих научных правовых исследований и законопроектной деятельности. Кроме Конституции Украины, современная система правового регулирования недропользования в Украине включает соответствующие законы, акты Президента Украины, постановления Верховного Совета Украины, принятые в соответствии с Конституцией и законами Украины, акты Кабинета Министров Украины, специально уполномоченных органов исполнительной власти в сфере недропользования, которыми в пределах определенных в установленном порядке полномочий в настоящее время являются Министерство охраны окружающей природной среды (в системе которого функционирует Государственная геологическая служба, занимающаяся вопросами государственного регулирования в этой сфере), а также Государственный комитет по промышленной безопасности, охране труда и горному надзору (в части осуществления горного надзора за соблюдением законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам геологического изучения недр, их использования и охраны, полноты изучения месторождений полезных ископаемых, выполнения иных функций). Базовым законом, комплексно определяющим принципы природопользования, охраны природы и обеспечения экологической безопасности, основные механизмы их реализации в Украине, является Закон "Об охране окружающей природной среды" <4>. -------------------------------- <4> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1991. N 41. Ст. 546.

В последующем на его основе в целях формирования системы правового регулирования непосредственно недропользования были приняты Кодекс "О недрах" <5>, Горный закон <6>, Законы "О государственной геологической службе Украины" <7>, "Об исключительной (морской) экономической зоне" <8>, "О концессиях" <9>, "О договорах о распределении продукции" <10>, "О нефти и газе" <11>, "О рентных платежах за нефть, природный газ и газовый конденсат" <12>, "О государственном регулировании добычи, производства и использования драгоценных металлов и драгоценного камня и контроле за операциями с ними" <13>, "О добыче и переработке урановых руд" <14> и ряд других. -------------------------------- <5> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1994. N 36. Ст. 340. <6> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1999. N 50. Ст. 433. <7> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1999. N 51. Ст. 456. <8> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1995. N 21. Ст. 152. <9> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1999. N 41. Ст. 372. <10> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1999. N 44. Ст. 391. <11> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2001. N 50. Ст. 262. <12> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2004. N 19. Ст. 272. <13> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1998. N 9. Ст. 34. <14> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1997. N 11. Ст. 51.

Анализируя основные положения Кодекса "О недрах", прежде всего считаем необходимым отметить то, что он разрабатывался и принимался в 1994 г. хотя и с учетом новых на то время научных наработок, международного опыта, потребностей практики, однако все же в условиях имеющей место тогда практически полной монополии государства в сфере недропользования, отсутствия четкого разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, минимального использования рыночных методов хозяйствования и государственного регулирования в этой сфере. Основной задачей Кодекса определено регулирование горных отношений с целью обеспечения рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других потребностей общественного производства, охраны недр, гарантирования при пользовании недрами безопасности людей, имущества и окружающей природной среды, а также охраны прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан (ст. 2). Все участки недр, как те, которые используются, так и не вовлеченные в использование, в том числе континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны, определены как государственный фонд недр Украины. Все месторождения полезных ископаемых, в том числе техногенные, с запасами, оцененными как промышленные, составляют государственный фонд месторождений полезных ископаемых Украины (ст. 5). Исходя из ценности, иных количественных и качественных характеристик полезные ископаемые на основании положений Кодекса Кабинетом Министров Украины относятся к числу тех, которые имеют общегосударственное и местное значение. К числу общегосударственных, в частности, отнесены все энергетические и иные наиболее важные полезные ископаемые. Важно отметить, что недра в Украине предоставляются заинтересованным субъектам лишь в пользование - постоянное (без заранее установленного срока) и временное (краткосрочное до 5 лет и долгосрочное до 20 лет). При этом установлено, что если пользователь в течение двух лет не приступил к пользованию недрами, определенному соответствующим разрешением (лицензией), то его право пользования недрами прекращается (п. 6 ч. 1 ст. 26 Кодекса). Пользование недрами в Украине, как и в большинстве стран мира, является платным. Указанная плата осуществляется в таких формах: плата за пользование недрами, отчисления на геолого-разведывательные работы, выполненные за счет государственного бюджета, сбор за выдачу специальных разрешений (лицензий), акцизный сбор. При этом предусмотрено, что плата за пользование недрами не освобождает пользователя от уплаты иных обязательных платежей, предусмотренных законодательными актами. Перечень случаев освобождения от платы за пользование недрами исчерпывающе определен ст. 29 Кодекса. В соответствии со ст. 30 Кодекса нормативы платы за пользование недрами и порядок ее осуществления определяются Кабинетом Министров Украины. С учетом значения полезных ископаемых платежи за пользование недрами должны направляться в государственный бюджет, бюджеты Автономной Республики Крым, областей, городов Киев и Севастополь (далее - региональные бюджеты) в определенном соотношении. За добычу полезных ископаемых общегосударственного значения в государственный бюджет необходимо направлять 40 процентов, а в региональные бюджеты - 60 процентов платежей. За добычу полезных ископаемых местного значения и за все виды пользования недрами, не связанными с добычей полезных ископаемых, все платежи за пользование недрами поступают в соответствующие региональные бюджеты. За поиск и разведку полезных ископаемых в государственный бюджет должно поступать 80 процентов платежей, а оставшиеся 20 процентов - в региональные бюджеты, за пользование недрами континентального шельфа, а также в пределах исключительной (морской) экономической зоны все средства должны поступать в государственный бюджет. Платежи, которые поступают в региональные бюджеты, должны распределяться Верховным Советом Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими советами между бюджетами первичных звеньев местного самоуправления. Важно отметить, что согласно ст. 32 Кодекса плата за пользование недрами может вноситься как в виде денежных платежей, так и в натуральном виде как часть добытого минерального сырья или иной выработанной продукции, выполнения работ или предоставления услуг, кроме материалов, продукции и услуг, перечень которых определяется Кабинетом Министров Украины. При этом следует отметить, что вопросы экономического механизма регулирования недропользования, осуществления соответствующих платежей, их использования требуют существенного совершенствования, установления соответствующим законом единых и, что особенно важно, стабильных, долгосрочных нормативов, которые бы не изменялись или действие которых бы не останавливалось ежегодно при принятии очередного государственного бюджета, как это имеет место в настоящее время. К сожалению, и действие Закона "О рентных платежах за нефть, природный газ и газовый конденсат" на данное время также приостановлено до 1 января 2010 г. Отсутствие единого Налогового кодекса, соответствующих норм в законодательстве о недропользовании существенно сдерживает формирование эффективной системы экономического стимулирования рационального использования ресурсов недр и, что все более актуально, энергетических полезных ископаемых. Кодекс о недрах детально регламентирует порядок геологического изучения недр, в частности государственной регистрации и учета работ по геологическому изучению недр, распоряжения геологической информацией, систему государственного учета месторождений, запасов и проявлений полезных ископаемых, а также участков недр, предоставленных в пользование, не связанное с добычей полезных ископаемых, порядок проектирования, строительства и введения в эксплуатацию горнодобывающих объектов, подземных сооружений, пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Отдельные разделы Кодекса посвящены вопросам охраны недр. Установлены основные требования в этой сфере, условия застройки площадей залегания полезных ископаемых, ограничения и прекращения пользования недрами, охраны участков, представляющих особую научную и культурную ценность, порядок осуществления государственного контроля и надзора за ведением работ по геологическому изучению недр, их использованием и охраной, решения споров в этой области, основания ответственности за нарушение законодательства о недрах, требования по международному сотрудничеству в этой области. Принятый в последующем Горный закон более детально определяет правовые и организационные основы проведения горных работ, обеспечения противоаварийной защиты горных предприятий, учреждений и организаций, полномочия и порядок деятельности специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти в сфере промышленной безопасности и охраны труда. Этот Закон действует в системе не только с Конституцией Украины, Законом "Об охране окружающей природной среды", Кодексом о недрах, но и, что особенно важно, с Законами "Об аварийно-спасательной службе" <15>, "О гражданской обороне Украины" <16>, "Об охране труда" <17>, "Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения" <18>, иными законами, а также межотраслевыми и отраслевыми правилами безопасности и технической эксплуатации, едиными правилами безопасности при подрывных работах, которые утверждаются в установленном законом порядке. -------------------------------- <15> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2000. N 4. Ст. 25. <16> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1993. N 14. Ст. 124. <17> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1992. N 49. Ст. 668. <18> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1994. N 27. Ст. 218.

В развитие положения Кодекса о недрах в 1999 г. был принят Закон "О договорах о распределении продукции", в который в последующем был внесен ряд изменений. Данный Закон направлен на создание благоприятных условий для инвестирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в пределах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны на принципах, определенных договорами о распределении продукции, регулирует отношения, которые возникают в процессе заключения, выполнения и прекращения действия таких договоров, определяет основные правовые требования к ним, а также особенности правоотношений, связанные с пользованием недрами на условиях договоров о распределении продукции. В соответствии с соглашением о распределении продукции государство поручает другой стороне - инвестору на определенный срок проведение поиска, разведки и добычи полезных ископаемых на конкретном участке (участках) недр, проведение связанных с соглашением работ, а инвестор обязывается выполнить порученные работы за свой счет и на свой риск со следующей компенсацией расходов и получением платы (вознаграждения) в виде части прибыльной продукции. Договор о распределении продукции может быть двусторонним или многосторонним, то есть его участниками могут быть несколько инвесторов при условии, что они несут солидарную ответственность по обязательствам, предусмотренным таким соглашением. При этом государство обеспечивает предоставление инвесторам в установленном порядке согласований, квот, специальных разрешений на пользование недрами и ведение предпринимательской деятельности по поиску (разведке) и эксплуатации месторождений полезных ископаемых, актов о предоставлении горного отвода, документов, которые удостоверяют право пользования землей, и других разрешений, связанных с пользованием недрами, выполнением работ, предусмотренных договором о распределении продукции. Указанные документы выдаются согласно требованиям законодательства Украины на срок действия соглашения, если иное не предусмотрено законами Украины, и утрачивают силу или изменяются на условиях, изложенных в договоре. Согласно ст. 5 Закона сторонами договора с инвесторами о распределении продукции выступают Кабинет Министров Украины и Верховный Совет Автономной Республики Крым или орган местного самоуправления, на территории которого расположен участок недр, который передается в пользование на условиях соглашения о распределении продукции. Такой договор заключается после согласования с постоянно действующей межведомственной комиссией, образуемой Кабинетом Министров Украины, в состав которой входят представители государственных органов, органов местного самоуправления, народные депутаты Украины. Законом данная комиссия уполномочена решать все вопросы организации заключения и выполнения договоров о распределении продукции. В случае необходимости к работе комиссии привлекаются соответствующие производственные и научные организации, а также эксперты и консультанты. Рабочим органом комиссии является центральный орган исполнительной власти в области геологического изучения и использования недр. С учетом международной практики Закон достаточно полно определяет требования к содержанию договоров о распределении продукции, порядок их подготовки и выполнения, контроля, налогообложения, валютного регулирования в этой сфере, проведения соответствующих конкурсов, ответственности сторон, рассмотрения споров, трудовые и иные важные вопросы. С учетом накопившегося опыта в настоящее время разрабатываются предложения по внесению в этот Закон соответствующих дополнений и иных изменений. Важное место в системе законодательства Украины о недрах занимает Закон "О нефти и газе". Данный Закон определяет основные правовые, экономические и организационные принципы деятельности нефтегазовой отрасли Украины и регулирует отношения, связанные с особенностями пользования нефтегазоносными недрами, добычей, транспортировкой, хранением и использованием нефти, газа и продуктов их переработки с целью обеспечения энергетической безопасности Украины, развития конкурентных отношений в нефтегазовой отрасли, защиты прав всех субъектов отношений, которые возникают в связи с геологическим изучением нефтегазоносных недр, разработкой месторождений нефти и газа, переработкой нефти и газа, хранением, транспортировкой и реализацией нефти, газа и продуктов их переработки, иной деятельностью потребителей нефти и газа, работников отрасли. Необходимо обратить внимание на то, что действие данного Закона не распространяется на отношения, связанные с пользованием нефтегазоносными недрами на условиях договоров о распределении продукции, поскольку эти отношения в полной мере регулируются Законом "О договорах о распределении продукции". Необходимость разработки и принятия Закона "О нефти и газе" была связана прежде всего с тем, что регулирование отношений в нефтегазовой сфере, как известно, имеет особенности, определяемые объективными условиями функционирования отрасли: необходимостью постоянного и непрерывного балансирования добычи, поставок и потребления газа, для обеспечения которого устанавливается единое диспетчерское (оперативно-технологическое) управление Единой газотранспортной системой Украины, наличием такой единой системы для газоснабжения потребителей; повышенной взрыво - и пожароопасностью газа, нефти и продуктов их переработки, необходимостью в связи с этим поддержания особой надежности и безопасности эксплуатации объектов нефтегазовой отрасли. Статьей 5 Закона предусмотрено, что государственная политика в нефтегазовой отрасли базируется, в частности, на таких принципах: государственное управление и регулирование в нефтегазовой отрасли; сохранение целостности и обеспечение надежности и эффективности функционирования Единой газотранспортной системы Украины; создание условий для развития и повышения эффективности деятельности нефтегазовой отрасли; безопасность эксплуатации объектов нефтегазовой отрасли; рациональное потребление газа, нефти и продуктов их переработки и внедрение энергосберегающих технологий, включая оборудование газопроводов газотурбинными и турбодетандерными установками; соблюдение единых государственных норм, правил и стандартов всеми субъектами отношений, связанными с добычей, транспортировкой, снабжением и использованием газа, нефти и продуктов их переработки; обеспечение экологически безопасного функционирования объектов нефтегазовой отрасли, защиты прав и интересов всех субъектов отношений, которые возникают в связи с геологическим изучением нефтегазоносных недр, разработкой месторождений нефти и газа, переработкой нефти и газа, хранением, транспортировкой и реализацией нефти, газа и продуктов их переработки, потребителей нефти и газа и работников отрасли; содействие развитию конкурентных отношений на рынке газа, нефти и продуктов их переработки; создание условий для поддержания стабильного финансового состояния нефтегазовой отрасли; взаимная ответственность поставщиков газа, нефти и продуктов их переработки и потребителей; создание условий для перспективных научных исследований; обеспечение рационального использования недр в интересах украинского народа и недропользователей; приоритетное использование отечественного научно-технического, технологического и кадрового потенциала. Важно отметить, что в соответствии с данным Законом, как и согласно Кодексу о недрах, определяющему общую норму в отношении всех полезных ископаемых, нефть и газ, добытые пользователем нефтегазоносных недр, а также возвращенные в недра для хранения, технологических целей или предотвращения их уничтожения, принадлежат пользователю нефтегазоносными недрами, если иное не предусмотрено данным Законом или соглашением об условиях пользования нефтегазоносными недрами. С принятием Закона "О нефти и газе" Кодекс о недрах был дополнен новой ст. 3.1, согласно которой если законом по вопросам пользования нефтегазоносными недрами установлены другие нормы, чем те, которые установлены в этом Кодексе, то применяются нормы такого закона. В настоящее время в Украине разрабатываются ряд стратегических документов и соответствующих законопроектов, которые должны обеспечить существенное совершенствование основ государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды, рационального недропользования. При этом особое значение имеют разработка и внедрение более эффективных механизмов рыночного регулирования отношений в этих сферах с учетом всемерного удовлетворения не только частных, но и публичных интересов, интересов всего украинского народа, повышения ответственности недропользователей за соблюдение требований действующего законодательства, которое призвано полнее способствовать развитию минерально-сырьевой базы Украины с целью уменьшения ее зависимости от импорта дефицитного для национальной экономики минерального сырья, прежде всего топливно-энергетического. Для Украины важно ускорить формирование правовых средств стимулирования более глубокой и комплексной переработки добываемых ресурсов недр, развития системы мониторинга геологической среды, особенно неблагоприятных геологических процессов, рекультивации территорий, нарушенных горными разработками, более активного вовлечения в хозяйственный оборот техногенных месторождений полезных ископаемых, формирования на деградированных участках реабилитированных, устойчивых, благоприятных для проживания людей ландшафтов. Достижение этих и иных стратегических целей требует дальнейшего развития научных исследований, более тесного соответствующего международного сотрудничества, более широкого обмена опытом, информацией, улучшения организации правового обеспечения практики недропользования, систематического изучения опыта иных стран в этой сфере, проблем применения законодательства. В связи с этим перспективным являются создание новых и активизация деятельности существующих аналитических и законопроектных центров, в том числе международных. Надеемся, что такие усилия способствовали бы ускорению разработки новых, международно признанных принципов недропользования с учетом национальных и международных интересов, подготовки на современных основах в новой редакции Кодекса Украины о недрах, внесению научно обоснованных изменений в иные действующие нормативно-правовые акты, совершенствованию не только непосредственно законодательства, но и системы организации выполнения его требований.

Название документа