О направлениях правового обеспечения энергоэффективности

(Джумагельдиева Г. Д.) ("Энергетическое право", 2008, N 2) Текст документа

О НАПРАВЛЕНИЯХ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ

Г. Д. ДЖУМАГЕЛЬДИЕВА

Джумагельдиева Г. Д., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института экономико-правовых исследований НАН Украины, г. Донецк.

10 апреля 2008 г. Верховная Рада Украины ратифицировала Протокол о вступлении Украины во Всемирную организацию торговли <1>. По мнению экспертов совместного консорциума Института экономических исследований и политических консультаций, компании "Копенгаген экономикс" (Дания) и Института Восточной Европы (Германия), важнейшим результатом предпринятой интеграции для Украины является улучшение доступа к западным рынкам, в частности, для предприятий металлургии, химической промышленности, рост общего выпуска которых, по отдельным прогнозам, превысит 20% для каждой отрасли, а также сельского хозяйства, что в перспективе, благодаря росту экспорта и соответственно повышению спроса и цен на факторы производства внутри страны, может обеспечить кумулятивный рост благосостояния и реального ВВП. Требования по либерализации доступа к внутреннему рынку окажут существенное влияние и на обрабатывающую отрасль промышленности, оптовую и розничную торговлю, транспорт и связь. Реформирование таможенных тарифов позволит обеспечить украинские предприятия доступным оборудованием и материалами, что ускорит модернизацию основных фондов <2>. -------------------------------- <1> Закон Украины от 10.04.2008 "О ратификации Протокола о вступлении Украины во Всемирную организацию торговли" // Ведомости Верховной Рады Украины. 2008. N 31. Ст. 960. <2> Моисеенко Ю. Вступление в ВТО: финишная прямая или кривая? // Зеркало недели. 2006. N 49 (628).

В то же время следует учитывать, что и украинский рынок становится в большей степени открытым, что усиливает конкуренцию между производителями, выводит ее на качественно иной уровень. На настоящем этапе большая часть продукции украинских предприятий, по сравнению с зарубежными аналогами, отличается чрезмерной энергоемкостью, что существенно снижает ее конкурентоспособность. Так, по оценке главы Национального агентства Украины по вопросам обеспечения эффективного использования энергетических ресурсов Е. Сухина, энергоемкость ВВП Украины в среднем составляет 0,89 кг условного топлива на $1, что в 2,6 раза превышает средний уровень энергоемкости развитых стран мира. По оценкам специалистов, снижение энергоемкости ВВП Украины на 1% дает экономике прирост не менее 0,3% <3>. -------------------------------- <3> Василевская О. Альтернатива для смельчаков // День. 2006. N 106. 4 июля.

Проблемам снижения энергоемкости отечественной продукции и повышению эффективности использования электроэнергии в последнее время уделяется значительное внимание в трудах ученых-экономистов. За последнее время проблемы энергоэффективности являлись предметом ряда монографических исследований <4>. В то же время вопросам правового обеспечения оптимизации использования энергии уделяется недостаточное внимание. -------------------------------- <4> Логвиненко В. И. Развитие энергосбережения в регионе: Монография / Академия технологических наук Украины. Донецкое региональное отделение. Донецк: ООО "Юго-Восток, Лтд", 2005. 121 с.; Швец И. Б., Захарова О. В. Управление энергетическими ресурсами на предприятии: Монография / НАН Украины. Ин-т экономики промышленности. Донецк, 2002. 182 с.; и др.

Целью настоящей статьи является исследование правовых средств воздействия на уровень энергоэффективности в народнохозяйственном комплексе. Что же такое энергоэффективность? В экологической науке согласно закону снижения энергетической эффективности природопользования с течением времени при получении полезной продукции из природных систем на ее единицу затрачивается все большее количество энергии <5>. -------------------------------- <5> Борейко В. Е. Популярный словарь по экологической этике и гуманитарной экологии (Природоохранная пропаганда. Вып. 22). Киев: Киевский эколого-культурный центр, 2001. 96 с.

В экономической науке под показателем эффективности понимают показатель выпуска товаров и услуг в расчете: на единицу затрат; или на единицу затраченного капитала; или на единицу совокупных затрат всех производственных ресурсов. Следовательно, показателем степени эффективности использования энергии является оптимальное соотношение ее расхода на единицу выпускаемой продукции. Легальное определение энергоэффективности приводится в Приказе Государственного комитета Украины по энергосбережению от 28.10.2003 N 118 "Об утверждении Технического регламента по энергетическому маркированию электрооборудования бытового назначения", где под энергоэффективностью понимается характеристика энергетических особенностей оборудования, характеризующая потребление энергии. Понятно, что чем меньшее количество энергии необходимо для обеспечения качественной работы того или иного оборудования, тем выше степень его энергоэффективности. В Приказе Министерства финансов Украины от 04.07.2006 N 631 "Об определении приоритетных направлений энергосбережения" одной из основных задач названо повышение энергоэффективности, включающее в себя ряд мероприятий на государственном уровне: - внедрение технологий, дающих возможность уменьшить потребление природного газа и других традиционных видов энергоносителей минимум на 10 процентов, в первую очередь в энергоемком производстве; - реконструкция и модернизация действующего энергооборудования (в том числе путем замены) с целью повышения его коэффициента полезного действия; - установка приборов учета и средств регулирования потребления энергоресурсов; - внедрение установок комбинированного производства тепловой и электрической энергии (когенерация); - уменьшение энергоемкости отопительных печей и котлов; - установка котельных и теплогенерирующего оборудования, работающих на отходах сельскохозяйственного производства и иных альтернативных видах топлива; - проведение тепломодернизации зданий; - замена трубопроводов систем теплоснабжения на предварительно изолированные <6>. -------------------------------- <6> Приказ Министерства финансов Украины от 04.07.2006 N 631 "Об определении Приоритетных направлений энергосбережения" // Офiцiйний вiсник Украiни. 2006. N 31. Ст. 2254.

Понятно, что реализация запланированных мероприятий требует солидных финансовых вложений. Правительство нашло выход во внедрении системы льготного кредитования мероприятий, направленных на энергосбережение. Постановлением Кабинета Министров Украины от 18.05.2006 N 695 "Об утверждении Порядка предоставления льготных кредитов для реализации инвестиционных проектов внедрения энергосберегающих технологий и технологий по производству альтернативных источников топлива" определены принципы и условия такого кредитования: срок, процентная ставка, минимальная сумма кредита, порядок погашения кредита, а также условия отбора и оценки проектов, представленных для участия в программе льготного кредитования. Энергосберегающие технологии - достаточно дорогой продукт, следовательно, и суммы кредита на их внедрение значительны. В целях удешевления кредитов Кабинетом Министров Украины принято Постановление от 26.03.2008 N 249, которым утвержден Порядок использования средств, предусмотренных в государственном бюджете для государственной поддержки мероприятий по энергосбережению, согласно которому субъектам хозяйствования на конкурсных началах предоставляется компенсация процентных ставок по привлеченным кредитам для финансирования энергосберегающих мероприятий. Такая компенсация выдается за фактически уплаченные в 2008 г. проценты за пользование кредитом в размере учетной ставки Национального банка Украины, действующей на дату их начисления, но не менее процентной ставки по кредиту. В то же время большинством крупных субъектов хозяйствования, относящихся к энергоемким отраслям экономики, условия льготного кредитования не оцениваются как привлекательные, главным образом по причине сжатых сроков погашения кредита - 3 года и условия о внесении первого платежа уже через месяц после получения денежных средств на техническое переоснащение (по согласованию с главным распорядителем начало погашения кредита может быть отсрочено на один год), поскольку экономическая эффективность от внедренных технологий, как правило, рассчитывается на долгосрочную перспективу. Увеличение срока погашения кредита и введение общего правила о начале погашения кредита через год после внедрения энергосберегающих технологий (энергоэффективного оборудования), очевидно, могло бы способствовать оживлению интереса производителей к этому мероприятию. Проблема повышения энергоэффективности - это первостепенная задача, стоящая перед Украиной на настоящем этапе. И одних лишь усилий "сверху" для ее решения явно недостаточно. Согласно ст. 2 Закона Украины "Об энергосбережении" приоритетными задачами законодательства об энергосбережении являются организация отношений между государством, хозяйствующими субъектами, юридическими и физическими лицами в сфере энергосбережения, связанных с добычей, переработкой, транспортировкой, хранением, изготовлением и использованием топливно-энергетических ресурсов; обеспечение заинтересованности предприятий и граждан в энергосбережении; внедрение энергосберегающих технологий; закрепление ответственности. То есть предполагается объединение усилий на макро-, мезо - и микроуровнях. Следовательно, и законодательство, регулирующее отношения в сфере энергопотребления, не должно ограничиваться фрагментарным воздействием на тот или иной сегмент отношений одного уровня. Регулирование отношений в сфере энергосбережения должно быть комплексным. В Украине имеется необходимая нормативно-правовая база, на основании которой возможно выстраивание комплексного, системного подхода к правовому обеспечению энергосбережения. Речь идет о Хозяйственном кодексе Украины (далее - ХК Украины), вступившем в силу 1 января 2004 г. Предметом регулирования ХК Украины согласно ст. 1 являются хозяйственные отношения, возникающие в процессе организации осуществления хозяйственной деятельности (деятельности в сфере общественного производства, направленной на изготовление и реализацию продукции, выполнение работ, оказание услуг стоимостного характера, имеющих ценовую определенность) между субъектами хозяйствования, а также между этими субъектами и иными участниками отношений в сфере хозяйствования. Сферу хозяйственных отношений составляют организационно-хозяйственные, хозяйственно-производственные и внутрихозяйственные отношения. Организационно-хозяйственные отношения - это отношения, складывающиеся между субъектом хозяйствования и субъектами организационно-хозяйственных полномочий в процессе управления хозяйственной деятельностью <7>. Иными словами, организационно-хозяйственные отношения - это отношения, складывающиеся по вертикали. Понятно, что компетенция субъектов организационно-хозяйственных полномочий в сфере управления хозяйственной деятельностью, в том числе и отношениями в сфере энергосбережения, не сводится лишь к изданию руководящих указаний. Главное в экономической вертикали - отношения партнерства между органами государственного управления и субъектами хозяйственной деятельности. В рамках этих отношений возможно проведение соответствующих мероприятий по энергосбережению на макроэкономическом уровне органами государственной власти (стандартизация, нормирование и обязательное проведение государственной энергетической экспертизы, финансирование мероприятий по рациональному использованию топливно-энергетических ресурсов, разработка государственных целевых и иных программ энергосбережения, введение налоговых льгот, льготное кредитование, установление повышенных норм амортизации, целевое государственное и другое субсидирование НИОКР). -------------------------------- <7> Хозяйственный кодекс Украины от 16.01.2003 // Ведомости Верховной Рады Украины. 2003. N 18 - 22. Ст. 114.

Привлекательность хозяйственно-правового подхода в сравнении с традиционным административно-правовым заключается в регулировании поведения участников хозяйственного оборота не в форме директивных предписаний, а путем воздействия на их предпринимательский (частный) интерес в рамках метода хозяйственно-правового регулирования - правового хозяйственного порядка, основой которого согласно ст. 5 ХК Украины является оптимальное сочетание рыночного саморегулирования и государственного регулирования макроэкономических процессов исходя из конституционного требования ответственности государства перед человеком за свою деятельность и определения Украины как суверенного и независимого, демократического, социального, правового государства. Сущность метода хозяйственно-правового регулирования наиболее полно исследована в научных трудах Г. Л. Знаменского. Главное требование метода хозяйственно-правового регулирования - равное подчинение всех субъектов хозяйствования правовому хозяйственному порядку. Речь идет о новом качестве правовой связи субъектов правоотношений (в том числе органов государственного управления в случаях выполнения ими хозяйственных функций) - не равенство или подчинение по отношению друг к другу (что присуще соответственно гражданско-правовому и административно-правовому методам), а равное подчинение "третьему элементу" - порядку. Посредством этого метода горизонтальные и вертикальные правоотношения "настраиваются" таким образом, чтобы частные интересы признавались и удовлетворялись, но вместе с тем следовали общественным (публичным) интересам. Властный элемент в этих отношениях не исчезает, он присутствует в них, но его средоточием является не орган государственного управления, а правовой хозяйственный порядок <8>. -------------------------------- <8> Знаменский Г. Л. Хозяйственное законодательство Украины: формирование и перспективы развития. Киев: Наукова думка, 1996. 63 с.

На настоящем этапе базовым Законом Украины "Об энергосбережении" охвачен лишь этот пласт отношений. Отношения, возникающие на иных уровнях, остаются "не замеченными" указанным Законом и разрешаются в рамках нормативно-правовых актов, посвященных иным вопросам (налогообложению, порядку ведения бухгалтерского учета и др.), в результате чего эффективность норм законодательства об энергосбережении несколько снижена. Хозяйственно-производственные отношения являются "горизонтальными" отношениями, возникающими из договора. Они складываются при непосредственном осуществлении хозяйственной деятельности в сфере добычи, переработки, транспортировки, хранения, изготовления и использования топливно-энергетических ресурсов. На сегодняшний момент содержание этих договоров, а также отношений, возникающих на их основе, регулируется нормами ХК Украины, ГК Украины и Закона Украины "Об электроэнергетике", а также рядом подзаконных актов Кабинета Министров Украины и Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины, которые содержат положения, направленные на обеспечение рационального энергопотребления. Так, согласно ст. 26 Закона Украины "Об электроэнергетике" потребители (кроме населения, ПТУ и вузов государственной и коммунальной формы собственности) в случае потребления электрической энергии свыше договорной величины за расчетный период уплачивают энергопоставщикам двукратную стоимость разницы между фактически потребленной и договорной величинами. Такая же санкция установлена и за превышение договорной величины мощности. Согласно Постановлению Кабинета Министров Украины от 24.03.1999 N 441 "О неотложных мерах по стабилизации финансового положения предприятий электроэнергетической отрасли" предельные величины потребления мощности доводятся до сведения потребителей как договорные величины в сроки, обусловленные договором между местной энергоснабжающей организацией и потребителем. Уведомление об этих величинах является неотъемлемой частью договора. Обязательному согласованию с Госэнергонадзором подлежат предельные величины потребления мощности, рассчитанные на потребителей с максимально допустимой величиной потребления 750 кВт и выше, а также выборочно для других потребителей, влияющих на режим электропотребления в регионе. Таким образом, правовому регулированию договорных отношений в сфере энергопотребления в определенной степени присущи черты рационального отношения к энергопотреблению. Внутрихозяйственные отношения - это разновидность хозяйственных отношений, возникающих непосредственно во внутренней производственной сфере субъектов хозяйствования между структурными подразделениями субъекта хозяйствования, а также между субъектом хозяйствования и его структурными подразделениями. Природа этих отношений - один из дискуссионных вопросов в праве, что, очевидно, и стало причиной отсутствия их адекватного общенормативного регулирования, восполняемого на сегодняшний момент регулированием локальным. О недостаточности такой формы регулирования обстоятельно писали В. К. Мамутов, Ю. С. Цимерман, И. Е. Замойский, Н. И. Михайлов <9> и другие. Для энергосбережения в целом и оптимизации энергоэффективности в частности разумное воздействие на внутрихозяйственные отношения может дать хорошие результаты. -------------------------------- <9> Мамутов В. К. Совершенствование правового регулирования хозяйственной деятельности (методология, направления). Киев: Наукова думка, 1982. 238 с.; Замойский И. Е. Эффективность хозяйственно-правовой работы. Киев: Наукова думка, 1982. 170 с.; Цимерман Ю. С. Производственная единица - правовое положение и хозяйственные связи. М.: Юрид. лит., 1983. 112 с.; Михайлов Н. И. Проблемы сочетания общенормативного и локального правового регулирования хозяйственных отношений // Экономико-правовые проблемы совершенствования хозяйственного механизма: Сб. науч. тр. / АН СССР. Ин-т государства и права. М., 1984. С. 59 - 63.

Учет затрат на производство продукции (выполнение работ, оказание услуг), в том числе и энергозатрат, как по предприятию в целом, так и в разрезе структурных подразделений, задействованных в отдельных технологических циклах, осуществляется в соответствии с нормами законодательства о бухгалтерском учете. Национальные стандарты бухгалтерского учета в целом базируются на международных стандартах. Закон Украины "О бухгалтерском учете и финансовой отчетности", так же как и законодательство западных стран, позволяет предприятию вести два вида учета: один, рассчитанный на внешнего пользователя - налоговую службу, финансово-кредитные учреждения, контрагентов и т. д., и второй - управленческий, содержащий информацию о деятельности предприятия, используемую в процессе управления внутренними пользователями. Ведение этого вида учета не является обязательным. Однако если управленческий учет на предприятии ведется, то оно само определяет, по каким статьям и каким образом учитывать и нормировать свои расходы, а также избирает оптимальную для себя форму контроля произведенных затрат. В настоящее время в Украине для отдельных отраслей промышленности соответствующими министерствами разработаны методические рекомендации по формированию себестоимости продукции (работ, услуг). Эти рекомендации не носят обязательного характера, однако их применение позволяет предприятию продуктивно управлять затратами, в том числе и энергозатратами, при производстве продукции. Предложенная рекомендациями методика управления затратами тяготеет к способу, получившему в экономической литературе название "стандарт-костинг", который предполагает определение норматива затрат по каждому их виду до начала производства и предусматривает создание "центров ответственности", несущих ответственность за целесообразность понесенных расходов. Этот метод имеет большой потенциал с точки зрения энергосбережения. Проблемным с точки зрения стимулирования энергосбережения на сегодняшний день остается налоговое законодательство, нормы которого не всегда согласуются с бухгалтерским законодательством, законодательством об энергосбережении. Есть надежда, что Налоговый кодекс Украины, проект которого проходит подготовительные этапы к рассмотрению в Верховной Раде Украины, эти противоречия устранит.

Название документа