Политика В. В. Путина в отношении нефтегазового комплекса России: итоги и перспективы

ПОЛИТИКА В. В. ПУТИНА В ОТНОШЕНИИ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ: ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ <*>

В. Н. АНАНКО

Ананко Виктор Николаевич, аспирант кафедры истории общественных движений и политических партий исторического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова (Москва).

В статье рассматриваются основные итоги реализации государственной политики России в отношении нефтегазового комплекса в период президентства В. В. Путина в 2000 - 2008 гг. Автор публикации пытается также немного заглянуть в будущее.

Ключевые слова: Президент Российской Федерации, политика В. В. Путина, государственная политика России, нефтегазовый комплекс (НТК), энергоресурсы, доступ к ресурсам, передел собственности, частные компании, государственный контроль, централизация управления, фискальная нагрузка, регуляторная функция, хозяйственный контроль, доля участия государства, усиление роли государства.

The article deals with the main outcomes of the state policy of Russia in relation to oil-and-gas complex during V. V. Putin's presidency in 2000 - 2008. The author also tries to look into the future.

Key words: President of the Russian Federation, V. V. Putin's policy, state policy of Russia, oil-and-gas complex (OGC), energy resources, supply access, property repartition, private companies, state control, centralization of management, fiscal burden, regulatory function, economic control, market share of the state, enhancement of the state role.

Государственная политика России в отношении нефтегазового комплекса (НГК) всегда носила сложный, часто противоречивый характер. Не беря в рассмотрение дореволюционный и советский периоды, а также 90-е гг. XX в., попробуем рассмотреть суть тенденций в регулировании НГК во время президентства В. В. Путина, т. е. в 2000 - 2008 гг. К началу указанного периода многие противоречия государства и НГК разрешены не были. Адаптация нефтегазового сектора России к новым экономическим условиям проходила чрезвычайно болезненно. Несмотря на достижения в сфере природных ресурсов, говорить о выходе НГК на траекторию устойчивого функционирования было, безусловно, нельзя. В практике недропользования оставался нерешенным целый ряд базовых вопросов, призванных обеспечить стабильное функционирование добывающей отрасли. Прежде всего это касалось тенденций развития и эффективности использования минерально-сырьевой базы. Говоря о выборе стратегии развития государственной политики в нефтегазовой отрасли Российской Федерации в 2000-е гг., необходимо прежде всего проанализировать два важнейших фактора, влияющих на этот процесс. Это социально-экономические условия, сложившиеся в стране, и смена элитных групп, участвующих в управлении государством. Политическая система России к 2000-х гг. была сформирована на фоне полузаконной приватизации, глубокого социального и экономического кризиса, отсутствия в стране сформировавшегося гражданского общества. На этом фоне большое значение в достижении необходимых материальных благ приобретал такой неформальный политический институт, как лоббизм, который также часто носил криминально-коррупционный оттенок. В высших институтах власти шла борьба предпринимателей и номенклатурной верхушки за доступ к ресурсам и раздел государственной собственности страны. В связи с этим сложно согласиться с бывшим Президентом России Б. Н. Ельциным, который отметил в своем обращении к Федеральному Собранию РФ в 1999 г., что "за прошедшие годы экономика нашей страны приобрела многие цивилизованные черты. Это и свободные цены, и единый валютный курс, и доминирование негосударственной собственности" [3]. Важной проблемой для страны было то, что некоторые предприятия ставились государством в привилегированное положение: для них были ниже тарифы на энергоносители, им было позволено не платить долги, они пользовались многочисленными льготами. Зато другие предприятия, формально действуя в тех же условиях, на деле дискриминировались, фактически оплачивая привилегии первых. Как отмечалось в последующих президентских обращениях, "вакуум" власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами. Они обросли собственными теневыми группами, группами влияния, сомнительными службами безопасности, использующими незаконные способы получения информации" [6]. Все это было связано с неповоротливым, разросшимся бюрократическим аппаратом, который всячески препятствовал проведению реформ, боясь лишиться привычных привилегий и источников доходов. Поэтому можно говорить о том, что упомянутым выше обращением Б. Н. Ельцин заложил основу дальнейшей политики, которая начала реализовываться в 2000-е гг.: "Все действия Президента, Федерального Собрания, Правительства, каждого министерства и ведомства, каждого политика должны оцениваться не с точки зрения соответствия либеральным или антилиберальным экономическим взглядам, а по единственному критерию: способствуют ли эти действия укреплению или ослаблению конкурентоспособности России" [3]. Объективными внешними условиями, определившими политику В. В. Путина в первые годы его правления, были невысокий уровень мировых цен на нефть и другие товары российского экспорта, жесткость позиций международных финансовых организаций и низкое качество отечественной продукции при жесточайшей конкуренции на мировых рынках. Уже в 2001 г. В. В. Путин отмечал: "Очевидно, если сегодня не начать активно действовать, в т. ч. в осуществлении структурных реформ, - завтра можно войти в длительную экономическую стагнацию. Мы по-прежнему живем преимущественно в рентной, а не в производительной экономике. Наша экономическая система, по сути дела, мало изменилась" [9]. Вместе с тем топливно-энергетический комплекс (ТЭК) в рассматриваемый период развивался очень быстрыми темпами - в первую очередь благодаря огромным финансовым вливаниям со стороны как частных инвесторов, так и государства. В 2000 г. более 60 процентов всего объема инвестиций в промышленность было направлено в ТЭК. Связано это было со многими причинами, главной из которых было то, что доходы, полученные от экспорта энергоресурсов, не могли найти эффективного применения в других отраслях экономики России [9]. Но так не могло продолжаться долго - и это стало понятно из заявлений Президента России. Он выразил явное недовольство тем, как идет развитие сырьевой отрасли, и методами, которые при этом используются: "Остается популярным ...испытанный способ зарабатывания денег, известный в России веками, - на активах государства, будь то госсобственность или бюджетные средства. Другими словами, прибыль, получаемая на распределении и перераспределении богатств, оказывается больше той, которая зарабатывается при их создании. Именно этим обстоятельством объясняются и длительные баталии вокруг реформирования монополий" [9]. Практически до 2000 г. не власть взаимодействовала с бизнесом, а бизнес указывал власти, какие решения принимать. Он мог сам решать: взаимодействовать ему с государством или нет. С приходом к власти В. В. Путина и оформлением нового политического режима крупный бизнес первоначально получил, казалось бы, новые возможности - например, лоббировать свои интересы через формируемый на новых основаниях Совет Федерации. И корпоративное лоббирование в начале 2000-х гг. стало более диверсифицированным, а каналы влияния расширились. Однако власть постепенно усилила свое доминирование в деле формирования экономической политики, а автономию крупного бизнеса и его возможности по продвижению его интересов на федеральном уровне, напротив, значительно сократила. В период президентства В. В. Путина многие принимаемые на высшем уровне решения были направлены на поддержку государственных компаний или государственных интересов в нефтегазовой отрасли. Можно сказать, что это является одной из главных отличительных черт эпохи Путина по сравнению с 90-ми гг. XX в., когда именно частные лица - крупнейшие бизнесмены страны - оказывали на власть колоссальное влияние. В первые годы правления Владимира Путина представители прежней элиты получили или сохранили ведущие позиции в системе принятия государственных решений. Продолжился и процесс приватизации активов в НГК. В результате в 2000 г. Тюменская нефтяная компания (ТНК) получила контроль над Оренбургской нефтяной акционерной компанией (ОНАКО), а в 2002 г. Сибирская нефтяная компания ("Сибнефть") на паритетных началах с ТНК приобрела компанию "Славнефть" [1]. Таким образом, из крупных нефтедобывающих предприятий в ведении государства остались только "Роснефть" и "Зарубеж-нефть". Стратегия В. В. Путина в отношении нефтегазовой отрасли была во многом озвучена в статье, опубликованной в журнале "Записки Горного института" [7], где было отмечено, что в начале рыночных реформ в России государство на некоторое время выпустило из рук стратегическое управление природно-ресурсным комплексом. Это обернулось застоем национального природно-ресурсного потенциала, развалом формировавшейся в течение многих десятилетий геологической отрасли и рядом других негативных последствий. Однако постепенно "рыночная эйфория" первых лет экономических реформ стала уступать место более взвешенному подходу, признающему необходимость регулирующего воздействия государства на хозяйственные процессы в целом и на природопользование в частности. Именно это и стало, по сути, основным направлением государственной политики России в 2000-е гг. При этом, анализируя причины сокращения добычи нефти и упадок экономики в целом, в т. ч. нефтегазовой отрасли, В. В. Путин считал виновными частных собственников, а не только экономические условия, сложившиеся после распада СССР. При этом он был обеспокоен тем, что у частных фирм "эффективность деятельности" приобретала форму наращивания ликвидных активов с целью увеличения продажной стоимости компаний в ущерб реинвестированию [7]. В. В. Путин также утверждал в упомянутой статье, что природные ресурсы России не только обеспечат экономическое развитие страны, но и послужат гарантией прочности ее международных позиций. При этом в своем первом Послании Федеральному Собранию он отмечал: "Очень многие отечественные предприятия остаются неконкурентоспособными. Они выжили в основном благодаря девальвации рубля, заниженным тарифам на энергоносители, неплатежам и бартеру. Сохраняется сырьевая направленность экономики. Доходы бюджета во многом зависят от динамики мировых цен на энергоносители" [6]. То есть здесь речь идет уже не о перманентной важности минерально-сырьевого комплекса для экономики страны, а по сути, лишь о временном его значении - до тех пор, пока бюджет не перестанет столь сильно зависеть от сырьевой отрасли. Еще в своей кандидатской диссертации "Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений" (1997) В. В. Путин развивал мысль о необходимости ключевой роли государства в минерально-сырьевом комплексе: "Независимо от того, в чьей собственности находятся природные, в частности минеральные, ресурсы, государство вправе регулировать процесс их освоения и использования, действуя в интересах общества в целом и отдельных собственников, интересы которых вступают в противоречие друг с другом и которым для достижения компромисса необходима помощь государственных органов власти" [11]. При этом в 2000 г. он указывал: "...Ключевая роль государства в экономике - это, без всяких сомнений, защита экономической свободы. Наша стратегическая линия такова: меньше администрирования, больше предпринимательской свободы - свободы производить, торговать, инвестировать. Суть государственного регулирования в экономике - не в увлечении административными рычагами, не в экспансии государства в отдельные отрасли, не в поддержке избранных предприятий и участников рынка, а в защите частных инициатив и всех форм собственности" [6]. В 2001 г. звучали схожие идеи: "Я против передела собственности. Не подвергая сомнению цели и задачи, которые ставились в ходе преобразований в 90-е гг., думаю, следует прислушаться и к вопросам по поводу того, как это делалось, причем вопросы эти задаются не только сторонниками плановой экономики, но и либералами. Однако передел собственности может быть для экономики и социальной сферы страны еще более вредным и опасным, поэтому исходя из реалий, в которых мы находимся, сегодня необходимо обеспечить эффективную эксплуатацию этих ресурсов и должное поступление в государственную казну средств, а сделать это можно только используя налоговые инструменты" [9]. В период президентства В. В. Путина должна была быть создана политическая система, построенная на контроле "сверху вниз", но тем не менее во многом обеспечивающая гражданам России такую же правовую защиту, как и в странах с развитой демократией [14]. Система подобного типа является необходимым условием успешного функционирования любой демократической системы в России, а следовательно, и развития экономики страны. В течение всех лет своего правления В. В. Путин последовательно укреплял и ужесточал рычаги государственного управления нефтегазовым комплексом. Правда, результаты этой работы наиболее явно стали проявляться лишь с середины 2000-х гг. В своем первом Послании Федеральному Собранию в 2000 г. В. В. Путин еще предостерегал чиновников от чрезмерного вмешательства в бизнес, увлечения административными рычагами и развития экспансии государства в отдельные отрасли [6]. Однако спустя год он уже не вспоминал о своем обещании изменить налоговую политику так, чтобы она была "нацелена на достижение не только бюджетного, но и инвестиционного эффекта" [5]. На первый план вышла задача ограничения доходности нефтедобычи. "Где делаются основные деньги? На нефти, на газе, на металлах, на другом сырье. Полученные дополнительные доходы от экспорта либо проедаются, либо питают отток капитала, либо, в лучшем случае, инвестируются в тот же сырьевой сектор", - заявил В. В. Путин в начале 2001 г. [9]. Министерство финансов и Министерство экономического развития РФ начали планомерную работу по ужесточению фискальной нагрузки на нефтегазовый сектор. Это привело к еще большему сокращению инвестиций частных компаний в проекты, связанные с поиском новых месторождений и вводом их в эксплуатацию. Роль государства в энергетическом секторе и общий курс российских властей в отношении энергетической политики начали меняться после начала второго президентского срока В. В. Путина. Именно президентская администрация стала инициатором основных содержательных пунктов новой экономической программы (создания рынка доступного жилья, реформ образования и здравоохранения и др.). При этом Правительство, по сути, прекратив реализацию прежней экономической программы, так и не смогло выработать новую. Роль Правительства как института, ответственного за экономическую политику в стране, резко снизилась, а идеология дерегулирования и либерализации экономики стала постепенно выходить из официального лексикона. Этот период отличался резким усилением действий "интервенционного" характера со стороны В. В. Путина и его окружения в отношении отраслей экономики, и в первую очередь - энергетического сектора. Эти действия подразумевали как сохранение и усиление централизации управления энергетическими компаниями, так и установление прямого государственного контроля в сферах энергетики, где до этого доминировали частные собственники. К ним можно отнести: - дело нефтяной компании "ЮКОС" (существовавшей в 1993 - 2007 гг.), которое в середине 2004 г. приобрело ярко выраженную экономическую подоплеку, связанную с намерением властей изменить структуру собственности в нефтяном секторе (первоначально это дело рассматривалось в основном как политический процесс, направленный против совладельца и главы "ЮКОС" М. Ходорковского лично); - явный отказ от приватизации остающихся в государственной собственности нефтяных компаний "Роснефть" и "Зарубеж-нефть" (первоначально, в 2001 - 2002 гг., предполагалось, что они будут последовательно приватизированы на открытом рынке); - запрет на рыночную реструктуризацию газовой компании "Газпром", озвученный В. В. Путиным в конце 2003 г. и еще несколько раз в течение 2004 г.; - объявленная сделка по объединению компаний "Газпром" и "Роснефть", связанная с реставрацией формального государственного контроля над "Газпромом" и перспективой превращения объединенной компании в главный рычаг влияния властей на нефтегазовый рынок. Имело место и активное использование государственными органами властных полномочий для установления контроля над теми или иными активами или для обеспечения привилегированного положения отдельных компаний. Государство активизировало свое участие в управлении компаниями, доли в капитале которых оно имело [4]. Некоторые элементы этой тенденции следует оценивать позитивно, некоторые - нет. Из отечественных экспертов наиболее критической точки зрения в этом отношении придерживается В. Милов [2, 13]. По его мнению, государство в новом тысячелетии "полностью забросило регуляторную функцию и пытается восстановить хозяйственный контроль над экономическими субъектами. Здесь есть большой риск того, что эти возможности будут использованы не на благо общества, а на благо некоторых лиц, которые приближены к государству и работают в сфере бизнеса, в частности, руководят государственными компаниями" [2]. Впрочем, не меньшее количество исследователей считает, что для создания эффективно работающих промышленной политики и законодательной системы нужны политическая воля и государственный интерес, твердая рука государства и поставленные им жесткие условия. При этом необходимы политические гарантии верховной власти - чтобы не возникало никаких коллизий при смене правительства или президента [12]. Говоря о тенденциях постепенного перехода к огосударствлению российского нефтегазового сектора в 2000-х гг., усиления роли государства и принадлежащих ему вертикально-интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) в добыче, переработке и продаже нефти и нефтепродуктов, нельзя не попытаться заглянуть в будущее отрасли хотя бы на 5 - 6 лет вперед. В своих программных статьях В. В. Путин касается итогов развития нефтегазового комплекса в новом тысячелетии и, делая некоторые выводы, ставит задачи на будущее. Так, в статье "О наших экономических задачах" [8] он отмечает: "Часто высказывается мнение, что России не нужна промышленная политика. Что, выбирая приоритеты и создавая преференции, государство часто ошибается, поддерживает неэффективных, мешает тому новому, что должно вырасти из равных условий конкуренции". Не споря с этим утверждением, В. В. Путин подчеркивает необходимость вмешательства государства в развитие промышленности, оправдывая это серьезными деформациями в экономике страны, доставшимися нам от СССР. При этом он отмечает, что "пока большинство интегрированных структур не стали ни глобально конкурентоспособными, ни высоко капитализированными, ни даже устойчиво прибыльными" [8]. Отмечая, что Россия проигрывает странам-конкурентам по инвестиционной привлекательности, В. В. Путин признает ошибки власти, совершенные в конце 90-х - начале 2000-х гг., оправдывая их сложностями борьбы с бизнесменами, получившими свой капитал путем продажи сырья и энергоносителей. При этом он отмечает, что власть тогда поступила правильно, повысив влияние государства в сырьевых отраслях - ведь она столкнулась с "настойчивыми попытками продать за рубеж ключевые активы. Сохранение в частных руках нескольких человек стратегических ресурсов страны в перспективе 5 - 10 лет означало, что контроль над нашей экономикой будет осуществляться извне". При этом, по мнению В. В. Путина, "ни о каком подавлении частной инициативы речь не шла - ее в этих секторах просто не было. Ошибочно на основании нашей работы по собиранию, реструктуризации и предпродажной подготовке активов делать выводы о разрастании госкапитализма" [8]. Отмечая, что "повышение благосостояния в прошлом десятилетии во многом происходило за счет действий государства, в т. ч. за счет наведения порядка в распределении природной ренты", В. В. Путин заключает, что "сегодня потенциал "сырьевой экономики" иссякает, а главное - не имеет стратегических перспектив", в связи с чем планируется до 2016 г. снизить долю участия государства в некоторых сырьевых компаниях и завершить процесс его выхода из капитала крупных несырьевых компаний, которые не относятся к естественным монополиям и оборонному комплексу [10]. Произойдет ли обещанное сокращение участия государства в "неперспективных" сырьевых отраслях - покажет время, но представляется, что такой исход событий крайне маловероятен, учитывая острую нужду власти в средствах, получаемых от минерально-сырьевой отрасли России, для реализации других заявленных ею целей и задач, в первую очередь - для повышения жизненного уровня населения страны.

Список литературы

1. Ведута Е. Н. Стратегия и экономическая политика государства. М.: Акад. проект, 2004. С. 157. 2. Государству необходимо становиться эффективным регулятором: по просьбе ред. "OPEC. ru" утилизацию энергетики комментирует В. С. Милов // Открытая экономика ("OPEC. ru"): эксперт. канал. 2006. 1 сент. / URL: http://www. opec. ru/1098118.php. 3. Ельцин Б. Н. Россия на рубеже эпох: Послание Президента России Бориса Ельцина Федеральному Собранию РФ. М. Кремль, 1999 // URL: http://www. intelros. org/lib/elzin/1999.php. 4. Кавешников Н. Ю. Роль энергодиалога "Россия - ЕС" в обеспечении энергетической безопасности "Большой Европы" // Вся Европа. т: Интернет-журн. 2009. Вып. 5 // Веб-сайт ЕУИ при МГИМО МИД России: URL: http://old. alleuropa. ru/index. php? option=com_content&task=view&id=1135. 5. Путин В. В. Выступление на Всероссийском совещании по развитию топливно-энергетического комплекса России. Сургут, 3 марта 2000 г. // Президент России: Офиц. сайт. М., Кремль, 2000: URL: http://archive. kremlin. ru/text/appears/2000/03/28480.shtml. 6. Путин В. В. Государство Россия. Путь к эффективному государству: о положении в стране и основ. направлениях внутр. и внеш. политики государства: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.: Кремль, 2000 // URL: http://www. innovbusiness. ru/pravo/DocumShow_DocumID_11718.php. 7. Путин В. В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики // Записки Горного института. 1999. Т. 144. N 1. С. 3 - 9. 8. Путин В. В. Нам нужна новая экономика: о наших эконом. задачах // Ведомости. 2012. 30 янв. // URL: http://www. vedomosti. ru/politics/news/1488145/o_nashih_ekonomicheskih_zadachah. 9. Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Президент России: Офиц. сайт. М.: Кремль, 2001; URL: http://archive. kremlin. ru/text/appears/2001/04/28514.shtml. 10. Путин В. В. Россия сосредотачивается - вызовы, на которые мы должны ответить // Известия. 2012. 16 янв.; URL: http://rusk. ru/st. php? idar=52598. 11. Путин В. В. Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб.: СПбГГИ, 1997. 12. Шмаль Г. И. Сегодня России нужны крупные проекты, амбициозные цели // Экономика и ТЭК сегодня. 2009. N 10. С. 13. 13. Milov V. The role of Russia in the European energy security // Hearings at the Foreign Affairs Committee of the European Parliament. Brussels, 2007. Febr. 28. 14. Myers S. L. Interview with President Putin // The New York Times. 2003. Oct. 6.

Название документа