Регламентация вопросов делопроизводства в административных регламентах исполнения государственных функций (на примере административных регламентов Федеральной службы по тарифам и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору)

РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ВОПРОСОВ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТАХ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ТАРИФАМ И ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ВЕТЕРИНАРНОМУ И ФИТОСАНИТАРНОМУ НАДЗОРУ)

Т. В. КУЗНЕЦОВА

Кузнецова Т. В., профессор РГГУ.

Делопроизводство, включающее порядок составления документов и работу с ними, напрямую зависит от четкости самой системы управления и закрепления в нормативно-правовых актах порядка решения вопросов. В настоящее время в стране в ходе административной реформы проводится большая работа по упорядочению стиля работы управленческого аппарата. В 2005 году изданы три основополагающих документа: - Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"; - Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"; - Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)". В них последовательно проводится идея упорядочения, строгой регламентации работы федеральных органов исполнительной власти. Во исполнение постановлений Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти разрабатывают свои регламенты, в которых находят отражение и вопросы организации делопроизводства. В предыдущем номере журнала с позиций документоведения были проанализированы регламенты Министерства обороны РФ и Федерального казначейства. Эти регламенты устанавливают общие положения о порядке работы в федеральных органах исполнительной власти. Более углубленно их деятельность регламентируется уже по функциям, предоставляемым ими государственным услугам, что закрепляется в административных регламентах. Так как управленческий аппарат предоставляет свою услугу в виде решения (разрешения или отказа), которое выносится на базе изучения информации по данному вопросу, в административных регламентах, детально описывающих процедуру выработки решения, обязательно находят отражение вопросы документирования и работы с документами. Рассмотрим для примера два административных регламента, изданные разными ведомствами и опубликованные в "Российской газете": Федеральной службы по тарифам и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Оба регламента базируются на Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679. В этом документе четко прописано назначение административного регламента - он "устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий... порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие... с физическими или юридическими лицами... иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции". Указаны результаты, достигаемые внедрением регламента: оптимизация (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе: а) упорядочение административных процедур и административных действий; б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий; в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий; г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий; д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий (ст. 5). Кроме того, в утвержденном Постановлением Правительства Порядке разработки административных регламентов указаны разделы регламентов, разрабатываемых конкретными федеральными органами, то есть дана типовая структура текста и даже указана информация, которая должна быть изложена в каждом разделе. Таким образом, разрабатываемые административные регламенты имеют одинаковый структурированный текст и это, безусловно, облегчает их разработку. Анализируемые в статье административные регламенты строго следуют указанной структуре. 20 ноября 2007 года за N 299-к Приказом Федеральной службы по тарифам утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по досудебному рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях". Подчеркнем, что регламент касается одной функции - рассмотрения споров, связанных с установлением и применением цен. Наибольший интерес для документоведов представляет раздел 2 - "Требования к порядку исполнения государственной функции". В нем сначала выделен подраздел "Консультирование и информирование по вопросам исполнения государственной функции". Разъяснение может быть дано как в устной, так и письменной форме, и работа с каждой формой обращения расписана детально. Например, согласно п. 2.1.3 "При обращении по телефону должностное лицо, осуществляющее прием и предоставляющее разъяснения, сняв трубку, должно представиться, назвав фамилию, имя, отчество, наименование Отдела. По окончании разъяснений должностное лицо должно кратко подвести итоги и перечислить меры, которые необходимо предпринять (кто именно и что должен сделать)". Сведения о местонахождении, телефоны, адреса электронной почты ФСТ России согласно Регламенту размещаются на официальном сайте, а также публикуются в официальном печатном издании ФСТ России. При письменном обращении все начинается с заявления. К нему в Регламенте предъявлены требования к подписанию - "Заявление собственноручно подписывается заявителем либо его уполномоченным представителем" и его содержанию. В заявлении указываются: - наименование органа регулирования, в который подается заявление; - наименование заявителя, его местонахождение (для юридического лица) или место жительства (для физического лица); - наименование респондента, его местонахождение (для юридического лица) или место жительства (для физического лица); - требования заявителя к респонденту со ссылкой на федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а при наличии в заявлении требований к нескольким респондентам - требования к каждому из них; - обстоятельства, на которых основаны указанные в заявлении требования. Для облегчения составления заявления в приложении к Регламенту дана его форма. К заявлению прилагаются заверенные заявителем или нотариусом документы, содержащие доказательства, подтверждающие, по мнению заявителя, обстоятельства, на которых он основывает свои требования, а также копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица или копия свидетельства о государственной регистрации лица в качестве индивидуального предпринимателя. Все документы, представляемые заявителем на бумажных носителях, насчитывающие более одного листа, должны быть пронумерованы, прошиты, скреплены печатью заявителя на последнем листе и заверены подписью заявителя или его уполномоченного представителя. Документы представляются в ФСТ России в подлиннике или в форме копии, заверенной заявителем или нотариусом. Если к спору имеет отношение только часть документа, представляется заверенная выписка из него. Заявление с прилагаемыми документами представляется в количестве 2 экземпляров. Порядок работы с документами также расписан достаточно подробно. Заявление с прилагаемыми документами регистрируется в день поступления Управлением делами ФСТ России. Заявлению присваивается регистрационный номер, ссылка на который обязательна в дальнейшем документообороте по этому заявлению, и не позднее рабочего дня, следующего за днем его поступления в ФСТ России, передается в структурное подразделение ФСТ России, ответственное за исполнение государственной функции.

Приложение 1 к Административному регламенту исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по досудебному рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях", утвержденному Приказом ФСТ России от 20 ноября 2007 г. N 299-к

в Федеральную службу по тарифам

ОБРАЗЕЦ

ЗАЯВЛЕНИЕ О РАССМОТРЕНИИ СПОРА <*>

Заявление с прилагаемыми документами в течение 10 рабочих дней со дня поступления в ФСТ России подлежит проверке на предмет соответствия требованиям Регламента, после чего руководитель ФСТ России или уполномоченное им должностное лицо выносит решение о принятии или об отказе в принятии заявления к рассмотрению. Управление осуществляет, при необходимости, запрос дополнительных сведений и привлекает к рассмотрению спора независимых экспертов. Эксперт пишет отчет, текст которого унифицирован и также имеет строго установленную последовательность изложения информации. После проведения экспертизы эксперт оформляет заключение (отчет) в письменной форме, которое содержит: - наименование экспертной организации (фамилию, имя, отчество эксперта - физического лица) со ссылкой на дату, номер и предмет государственного контракта как основания для проведения экспертизы и привлечения эксперта; - фамилию, имя, отчество эксперта; - перечень вопросов, поставленных перед экспертом; - перечень документов и иной информации, на основании которых проводилась экспертиза; - перечень и последовательность действий, совершенных экспертом для получения выводов по вопросам, являющимся предметом экспертизы; - перечень и описание экспертных методик, используемых при проведении экспертизы, сведения о проведенном экспертном анализе документов, представленных для проведения экспертизы; - выводы, сформированные по результатам проведения экспертизы со ссылкой на нормативные правовые акты по вопросам, поставленным перед экспертизой, в том числе выводы о наличии или отсутствии нарушений респондентом действующего законодательства в области установления и применения цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях", по вопросам, являющимся предметом рассмотрения по заявлению; - подпись эксперта; - отметка об утверждении экспертного заключения руководителем экспертной организации (в случае если экспертом выступает экспертная организация). Спор подлежит окончательному рассмотрению на заседании контрольной комиссии ФСТ России. Решение комиссии может быть об удовлетворении требований или об отказе. Регламент четко описывает случаи, когда принимаются положительные решения и в каких случаях следует отказ. Решение оформляется приказом, который публикуется в официальной печати и на сайте ФСТ. Копии приказа направляются сторонам в течение 5 рабочих дней. Срок выполнения решений установлен в Регламенте - 1 месяц. Для документоведа особенно важен п. 3.1.20: "Рассмотренные ФСТ России заявление и документы, материалы подлежат учету и хранению в архиве ФСТ России в соответствии с порядком ведения делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти". Весь словесно описанный порядок изображен графически на приложенной блок-схеме. Теперь рассмотрим административный регламент по исполнению другой функции - выдачи разрешения на ввоз в Российскую Федерацию, вывоз и транзит животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции. Он утвержден Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 09.01.2008 N 1. Этот административный регламент также соответствует всем требованиям утвержденного Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Регламент касается выполнения функций в области карантина растений и в области ветеринарии. Так как здесь фактически несколько вопросов, то регламент более объемный. В нем также предусмотрено информирование по телефону, но в отличие от ранее разобранного Регламента здесь точно указаны вопросы, на которые дается ответ по телефону: - о входящих номерах, под которыми зарегистрированы в системе делопроизводства заявления и прилагающиеся к ним материалы; - сведения о нормативных правовых актах, на основании которых осуществляется государственная функция; - требования к заверению документов и сведений; - о необходимости представления дополнительных документов и сведений.

Приложение 2 к Административному регламенту исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по досудебному рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях", утвержденному Приказом ФСТ России от 20 ноября 2007 г. N 299-к <*>

Информирование по иным вопросам осуществляется только на основании письменного обращения. Время консультирования по телефону ограничено 10 минутами (п. 2.7). Как и в предшествующем Регламенте, наибольший интерес представляют административные процедуры, большая часть которых построена на работе с документами. Они разбиты на две части: по карантину растений - выдача импортного карантинного разрешения (ИКР) и в области ветеринарии. Прежде всего, в регламенте перечисляются все необходимые документы. По карантину растений таким документом является заявка, которая может быть подана по почте или лично. Форма заявки разработана и приложена к регламенту.

Приложение N 3 к Регламенту

В Россельхознадзор или в территориальное управление Россельхознадзора ________________________________ (наименование субъекта Российской Федерации)

ЗАЯВКА на выдачу импортного карантинного разрешения на ввоз на территорию Российской Федерации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) <*>

Затем перечисляются все необходимые документы, прикладываемые к заявке: "1) заверенная в установленном порядке копия свидетельства о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей соответственно); 2) заверенная в установленном порядке копия свидетельства о постановке заявителя на учет в налоговом органе; 3) документ, подтверждающий проведение профилактического фитосанитарного обеззараживания складских помещений, предназначенных для хранения заявленной к ввозу подкарантинной продукции; 4) выписка из договора (контракта) аренды на складское помещение, предназначенное для хранения подкарантинной продукции; 5) выписка из Государственного реестра селекционных достижений, допущенных к использованию на территории Российской Федерации (для семян и посадочного материала); 6) удостоверение личности гражданина". Кроме того, перечислены требования к этим документам: - заявки и документы в установленных местах должны быть скреплены печатями, иметь надлежащие подписи, в том числе подписи определенных законодательством должностных лиц; - тексты заявки и документов должны быть написаны разборчиво; - фамилии, имена и отчества физических лиц, адреса их мест жительства написаны полностью; - в заявке и документах не должно быть подчисток, приписок, зачеркнутых слов и иных неоговоренных исправлений; - не допускается исполнение заявок и документов карандашом; - заявка и документы не должны иметь серьезных повреждений, наличие которых не позволяет однозначно истолковать их содержание (п. 3.13.4). Определен порядок действий с полученными документами: 1) прием и регистрация заявки с приложенными документами на выдачу импортного карантинного разрешения (ИКР); 2) проверка комплектности документов и представленных сведений; 3) выдача ИКР (решения об отказе в выдаче ИКР); 4) приостановка действия ИКР. Делопроизводственные процедуры приема и регистрации заявки выделены в специальную статью регламента: "Прием и регистрация заявки на получение ИКР производится специалистом территориального управления Россельхознадзора, ответственным за прием и регистрацию документов в день поступления заявления. Специалист вносит в книгу учета входящих документов запись о приеме заявки на выдачу ИКР, которая содержит: - порядковый номер записи; - дату; - общее число листов в заявке; - информацию о заявителе" (п. 3.12). Максимальный срок выполнения операции установлен в 5 минут. Дальнейшее движение заявки происходит в соответствии с внутренней инструкцией по делопроизводству. Проверка комплектности документов и представленных сведений поручаются ответственному исполнителю, который в течение одного дня обязан проверить наличие всех документов, предусмотренных Регламентом, и правильность заполнения документов. Если какой-либо из необходимых документов отсутствует, об этом в течение двух дней сообщается заявителю. После проверки комплектности ответственный исполнитель в течение 22 дней проверяет представленные в документах сведения "с целью определения: - согласованности предоставленных сведений между отдельными документами комплекта; - достоверности документов и сведений, содержащихся в документах; - факта введения в установленном порядке временных фитосанитарных мер по ограничению на ввоз подкарантинной продукции на территорию Российской Федерации из заявленной в заявке страны-экспортера". По результатам проверки исполнитель готовит или ИКР, или проект решения об отказе (все случаи отказа оговорены). Процедура принятия решения, так же как и в предшествующем Регламенте, дана в виде блок-схемы. По ветеринарии основанием для начала процедур является ходатайство в Россельхознадзор Главного государственного ветеринарного инспектора субъекта РФ. Текст ходатайства также унифицирован. Как и в первом случае, Регламент дает перечень документов, прикладываемых к ходатайству, срок рассмотрения ходатайства и процедуры работы с ним. Все процедуры рассмотрения и принятия решения о выдаче разрешения на ввоз груза или об отказе, на отзыв разрешения на ввоз, на приостановление разрешения на ввоз, разрешение на транзит представлены в блок-схемах, позволяющих наглядно видеть весь путь прохождения документов. Анализ двух административных регламентов исполнения государственных функций показывает, что мы имеем принципиально новые документы, детально прописывающие порядок решения вопроса, срок выполнения каждой процедуры, документы, представляемые для решения вопроса и выдаваемые в результате решения, а также порядок работы с ними. По существу, административные регламенты с позиции делопроизводства детализируют работу с документами при решении конкретных вопросов, дополняя таким образом инструкцию по делопроизводству, устанавливающую лишь общий порядок работы с документами. Важным является наличие приложений в виде блок-схем. Таким образом, административные регламенты делают прозрачным порядок подготовки и решения вопроса и весь порядок составления, оформления документов и их прохождения в организации.

Приложение N 2 к Регламенту

Блок-схема административной процедуры "Рассмотрение документов на выдачу ИКР и принятие решения о выдаче ИКР или об отказе в выдаче ИКР" <*>

Название документа